论我国的行政决策听证制度*——以决策听证的法律效力为视角

朱海波

（中共广东省委党校、广东行政学院，广东广州510050）

近半个世纪以来，宪政民主理论最为引人瞩目的一个现象是公民共和主义（civic republicanism）在当代的复兴，1其主要观点就是将宪法视为一种努力，即“保证政府的决定是尊重和反映社会所有成员的价值观而商议出来的结果”，2参与式民主与协商民主则通常被视为上述理论之表征。这一理论潮流在政府行政决策领域的反映，就是要求政府行政决策的合法性应当经由公众自由平等的参与来构筑，故“在现代民主国家中，由公民参与所形成的政府制定政策的过程，由法律确定下来，成为法定的决策程序”。3而公众参与在行政决策程序中最重要的形式，即为行政决策听证。从确保决策听证的法律效力而言，厘清现行决策听证制度存在的问题并提出相应立法建议，不但顺应现代公民共和主义等宪政民主理论潮流，亦系保障行政决策中公民有序政治参与之必需，因而构成当前我国民主政治和法治政府建设必需的基础理论工作。

一、行政决策听证的渊源、发展及功能

一般认为，听证制度就其法源来说，在英美法系最早可追溯至英国普通法“自然公正”（natural justice）原则下的“听取对方意见”原则，其目的在于保障可能基于权力行使而致的权益受损之情形下个体辩护和防卫的权利。4而后其适用领域由原本司法审判中对辩护权的设置，逐渐扩及行政程序中因行政处置而可能导致的权益受损之情形。其后美国1946年的《联邦行政程序法》将“自然公正”原则深化为“正当法律程序”原则。“正当法律程序”在美国行政领域的突出表现就是确立了通知（notice）、听证（hearing）和理由陈述（statement of reason）规则。而在以德国为代表的大陆法系国家，听证制度的建立并不像英美法系那样仰赖于深厚的法哲学基础，而主要基于现实的法律规定。如德国的听证制度直接源于基本法确立的法治原则和行政程序法确立的依法行政原则。而这两项原则在德国行政法中对行政相对人的权利救济手段，则经历了从最初仅仅注重形式法治和行政诉讼5，到现行行政程序法注重听证程序的转变。6

我国系外生型法治和成文法系国家，故听证制度在我国虽同样被认为缺乏深厚的法理渊源，但同时亦不乏现实的制度依托。笔者在梳理现有观点后认为，7现行宪法第2条“中华人民共和国的一切权力属于人民”所确立的人民民主原则，以及宪法1999年修正案于第5条增加的条款“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”所确立的法治原则，二者共同构成了我国听证制度建立和发展的根本原则和宪政基础。此外，宪法第27条第2款“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议”所确立的民主监督原则和公民政治参与原则，以及宪法第41条“公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利”所赋予的公民批评建议权，则为我国听证制度提供了直接的宪法依据。当前我国的听证制度主要涉及司法、行政和立法三大种类，其中行政听证又可细分为决定类听证和决策类听证。决定类听证基于具体行政行为产生，只影响特定人的权利、义务内容，最早由1996年的《行政处罚法》确立，后逐渐由行政处罚扩及行政许可、国有土地上房屋征收与补偿、产业损害调查、反倾销与反补贴调查、医疗事故技术鉴定等广泛领域。决策类听证基于抽象行政行为产生，在广义上还囊括了行政立法，广泛影响不特定人之权利、义务内容，最早由1998年的《价格法》引入行政决策领域，其后逐渐广泛适用于城市规划、规范性文件起草以及环境影响评估等行政决策环节中决策对相对人权益可能产生重大影响之情形，以让当事人有机会辩白，或使利害关系人及其团体得以表述意见。如有论者所言，“在有序的状态下，公共听证是一个很好的听取各种分歧意见的方法”，8利害关系人因而得以保障其在决策程序中的权利，并尽可能促成行政决策的公平、公正、合法与合理。

质言之，听证制度就其所涉事项范围而言，已经由原本的司法领域扩及行政和立法领域；行政听证就其普遍性而言，亦已经由一国之听证发展为广泛存在于我国及英国、美国、德国、瑞士、日本、韩国等各个国家行政程序制度中的共同制度。虽然行政听证作为法律术语所涵盖的范畴在各国并不一致，如美国在较为广泛的外延上使用“听证”并在该概念下再作“正式”与“不正式”等类别细分，我国则在区别于座谈、论证、说明等其他概念基础上的狭窄范围内使用，而韩国和日本则有听证和公听会之区别，其后者大体相当于我国的决策类听证。然而，上述术语指涉范畴的差异，并不妨碍听证成为国际公约和当前各国宪法、法律所共同确认的公民维护其基本权利的保障程序及行政程序。这是基于以下两个原因。一方面，卢梭的直接民主理论和密尔的代议制理论在宏观民主政治层面，为公民的参政议政扫清了障碍。在此基础上，现代社会行政管理范畴极大扩张所导致的日益沉重的决策负担，促进了决策程序中的参与式民主，如美国未来学鼻祖阿尔温·托夫勒所言，将不再是一个选择性问题，而系出于进化之必然；9或如科恩所说，“民主过程的本质就是参与决策”，10行政决策听证作为参与式民主中最为严苛而有效之方式，虽仅为决策程序的环节之一，但制度背后蕴涵人民主权、民主政治和公平正义的宪政价值，以及保护基本权利、提高行政效率、贯彻依法行政理念和代替行政救济程序之目的。在此意义上，行政决策听证的确如有论者所言，堪称“行政程序的核心内容，也是行政决策法律程序的核心内容”。11另一方面，如果说上述民主理论解决的是决策听证权属的来源问题，那么前述包括自然公正、正当法律程序以及依法治国、依法行政等若干原则在内的现代法治原则，则为决策形式朝向程序化、制度化的法律听证制度之路发展，提供了法律上的渊源和必然性制约。再者，协商民主理论、宪政经济学、群体决策理论12以及阿罗不可能定理13等相关理论的发展，14则在理论演进的层面进一步促使行政决策程序朝向以听证制度为中心的决策参与体系的转变。15可以认为，现代行政决策机制已经在事实上发生巨大变化，即由过去政府绝对主导，演变为企业、非营利性组织、政府部门和普通公众共同参与形成决策。16

就必然性层面而言，行政听证的迅速发展一方面可谓全球范围内现代民主意识、法治意识、权利意识、参与意识及权力意识的深化发展和理论进步之结果，另一方面亦是基于促进决策科学化、降低决策机关决策压力、避免决策风险并增进决策的可接受度等多方面现实因素考量下的路径选择。在此意义上，行政决策听证在以下四方面具有不可替代的利益整合功能和制度价值。一是确保决策的民主化。通过行政听证促进公众对决策草案的有效参与，并在参与过程中限制行政权的恣意。二是确保决策的理性化。保障行政权作用的结果必须合乎理性，必须建立在“充分理由”之基础上。三是确保决策结果的合法化。对于行政决策来说，其结果正当化、权威化的要件来自于相对方的参与、基于对话和理性说服而产生的确信与承认。“只要经过协商确立了行动方案，当事人就必须承担相应的义务”，17理性而公正的行政程序构成行政决策合法化的主要途径。四是对“行政权——相对方权利”的平衡。行政决策听证的本质是限制行政权的恣意行使，其设置意味着相对方可以通过行使程序性权利，对抗和抵制恣意或违反程序规则而活动的行政权，使相对方权利在互动过程中趋向“整体上的平衡”。18

二、我国行政决策听证立法的现状及问题

自1998年我国《价格法》确立了决策类听证制度以来，截至2013年为止，我国已经初步形成从全国人大立法、国务院行政法规，到国务院部门规章、规范性文件，以及地方性法规、政府规章和规范性文件相结合的规范决策听证的法律体系。

《价格法》、《城乡规划法》、《环境影响评级法》等法律，在各自领域建立了相应的听证程序。国务院的《规章制定程序条例》、《国有土地上房屋征收和补偿条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》、《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》等行政法规，以及《政府制定价格听证办法》、《环境影响评价公众参与暂行办法》等部门规章，还有国务院的《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等规范性文件，亦在各自领域内或是建立了对应性的决策听证程序，或是提出决策听证的原则性要求。在地方政府规章和规范性文件层面，云南省、广东省、重庆市、广州市等十多个地方政府，已经以“决策听证”为名制定了专门的决策听证办法，如《云南省人民政府重大决策听证制度实施办法》、《广东省重大行政决策听证规定》、《重庆市行政决策听证暂行办法》等；《湖南省行政程序规定》第38条及第135条至第139条，《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第6条至第8条，《深圳市行政听证办法》第37条至第44条等，分别就决策听证的事项范围、公告、送达、参加人、程序步骤、听证笔录及笔录的效力等内容做出了规定。总体而言，我国现行法律法规在决策听证的事项范围上主要囊括：规划与计划；投资、建设项目与资源开发利用、国有资产处置；最低工资、低保与失业保障等民生事项；财政预决算编制与重大财政资金安排；收费标准与政府定价、政府指导价；行政立法；政府职能转变与行政管理体制改革措施；应急预案；科教文卫等社会事业；包括重大交通管制在内的行政限制性措施；拆迁征地补偿的方式与标准；国企改革与国有资产处置等十二项事关社会组织管理方方面面的基本领域。19有鉴于决策听证所涉事项的广泛性、基础性和重要性，我国的决策听证立法走上了迅速与繁荣的快车道。但是，立法的表面繁荣并不等同于制度的实际完善。总体上而言，当前我国的决策听证立法仍存在以下两方面问题。

第一，就决策听证的立法形式而言，当前我国决策听证的主要问题是在中央层面缺乏统一的专门立法。现行决策听证的有关程序规定在中央层面仅仅散见于《价格法》等法律以及行政法规、规章中。而缺乏统一中央立法约束的结果，就是决策听证的具体程序在不同法律、行政法规、部门规章和地方政府规章和文件中各自为政，繁简不一，以至于极大削弱了决策听证制度的严肃性和法定性，进而危及我国法制整体的统一性和连贯性，听证的法律效果和法律约束力因而大打折扣。

如我国1998年的《价格法》，其全部关于决策听证的内容仅仅局限于第23条的笼统规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”至于如何听证，则直到2002年后才分别由《政府价格决策听证办法》和《政府制定价格听证办法》予以规范。而《城乡规划法》和《环境影响评级法》亦分别仅于第26条和第11条做了类似《价格法》第23条之规定。至于如何听证，《环境影响评价公众参与暂行办法》直至2006年《环境影响评级法》生效四年后方才发布，而《城乡规划法》则至今尚无中央层面的实施细则。

在地方层面，虽然如上所述多达十多个省、市地方政府专门制定了决策听证行政规章和规范性文件，但是就上文所列云南省、广东省、重庆市、广州市、武汉市、贵阳市等十多个专门就决策听证立法的省市中，除了《重庆市行政决策听证暂行办法》是针对包括重大行政决策在内的决策听证程序进行统一规定以外，其他省市地方的专门决策听证立法全部仅针对决策中的“重大行政决策”范畴，标题亦全部冠以“重大行政决策”之名，如《广州市重大行政决策听证试行办法》、《武汉市人民政府重大行政决策事项听证试行办法（试行）》等等。至于除了重大行政决策之外的其他决策事项，决策中是否需要听证以及如何听证，则并无规定。也就是说，在缺乏中央统一决策听证立法之情形下，地方政府的决策听证立法虽然问题意识强，譬如能根据国务院文件要求针对重大行政决策听证迅速展开立法先行，但是统筹规划意识弱，未能就决策听证的整体程序在本行政区域内展开统一立法布局，这明显不能满足地方法制的统一性和整体性要求。

第二，就决策听证的具体内容而言，笔者认为当前决策听证立法的主要问题在于听证笔录和结果法律效力不明确，这极大影响了决策听证制度保障民主性、合法性、合理性和利益平衡之功能与价值。

现行如《价格法》和《环境影响评级法》等涉及价格、规划、环境评估决策听证规定的法律，就其立法意图来说，听证只是行政机关用以广泛听取并交换意见的管道；组织决策听证的行政机关，虽有将听证会笔录及听证报告提交决策机关之义务，但是行政机关只是将听证报告作为决策参考之用，并无依据听证结果决策之义务。这致使行政决策听证在法律效力上属于无法律拘束力之听证，听证结果仅供行政机关参考。具体而言，当前我国《价格法》等部门法皆不涉及听证记录效力之问题；在部门规章中，仅有《政府制定价格听证办法》第26条和《规章制定程序条例》第15条第4款就听证效力有间接规定，前者即“定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见”，后者为“起草单位应当认真研究听证会反映的各种意见，起草的规章在报送审查时，应当说明对听证会意见的处理情况及其理由”。申言之，所谓“考虑”、“参考”，就意味着行政机关对听证结论，若不愿采纳则可以完全不受其约束。显然，单从现有制度对听证效力的规定来看，无法确定听证结果是否具有强制性和规范性效力。

此外，相对于行政许可、行政处罚等决定类听证高度司法化的程序特点来说，我国现行决策类听证整体而言还存在决策听证程序的形式要件规定随意、决策听证程序发动的主体和条件范围狭窄以及决策听证程序的组织和参与者范围不确定等问题，以至于有学者认为决策听证名不副实，宜以韩国、日本的“公听会”称谓取而代之。20

笔者认为，决策类听证之目的在于为多元利益各方提供意见陈述之平台，以通过听证整合利益并促成决策的科学化、合法化及合理化。在此意义上，决策听证的确可以对基于对抗利益双方的证据调查、质证等决定类听证的准司法化程序形式不那么讲究。但是，决策类听证既然是现代民主化浪潮和法治化要求之产物，那么通过法定要件确保听证的民主基础和民主效力就至关重要。其中，决策的民主基础涉及听证的发起主体，发起条件，参与人的范围、比例和确定以及听证结果的效力等若干制度，而我国现行规定存在如下不足。第一，在发起的主体和条件问题上，与决定类听证程序的发动主体囊括行政机关和行政相对人等规定不同，决策听证完全系属于行政机关主动的依职权行为。决策听证的发动主体仅局限于“行政机关”，社会公众及行政相对人对于决策听证的请求不能直接启动决策听证程序，而仅仅享有言论表达自由范畴的建议权。相关规定可见之于《政府制定价格听证办法》第15条、《环境影响评价公众参与暂行办法》第24条、《广东省重大行政决策听证规定》第5条、《重庆市行政决策听证暂行办法》第3条、《昆明市人民政府重大决策听证制度实施细则》第9条、《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第3条，等等。第二，在参与人的范围、比例和确定问题上，现行决策听证对于参加人的范围、比例、产生等各项规则，除《政府制定价格听证办法》第9条有所规定之外，其他仅仅笼统规定应从自愿报名参加听证会的公民、法人和其他组织中产生，这导致听证代表的代表性不足、不同利益群体平等参与的途径缺失、听证代表调查权及委托专家和其他代理人的权利缺失等一系列矛盾。如《环境影响评价公众参与暂行办法》第25条、《湖南省行政程序规定》第136条、《杭州市人民政府开放式决策程序规定》第7条、《大连市重大行政决策听证办法》第10条、《贵阳市重大行政决策听证规定(试行)》第6条，等等。而《广州市重大行政决策听证试行办法》第8条虽未对参加人的范围、比例作规定，但对听证代表的资格条件则作了颇具特色的规定。21

三、决策听证效力不足的原因及其后果

如前所述，行政决策听证制度的施行，除具有通过程序来保障公众参与行政决策之民主形式功能外，其最重要的实质功能在于经由听证程序具体影响未来行政决策的内容，以确保行政决策的合理性、合法性及利益平衡。如有论者所言，“凡生活受到某项决策影响的人，都应该参与那些决策的制定过程”。22因此，听证效力的规定，在理论上应系听证制度之枢纽，具有最为重要的价值。

然而在实践中，由于决策听证对于常规化的传统集中型行政决策权力运作模式构成严重威胁，故此行政机关及其工作人员往往不自觉地通过种种手段彻底控制决策听证以达到“虚化”其效果之目的；或者在确保自身权威的同时，将决策听证纳入常规化轨道，使其效力仅局限于特定范围的有限领域。换言之，就是通过行政垄断的行政决策结构将决策听证这一公众参与制度架空。也无怪乎决策听证实行至今，行政机关依职权举行听证者可谓寥若晨星。行政机关以多一事不如少一事之心态，依其职权依法“不”举行听证。即使那些屈指可数的依其职权举行听证者，又大多将听证作为一种形式，听证结论的效力对决策并无实际影响。23行政决策听证效力的不明确，进一步造成行政决策主体的“傲慢与偏见”。一方面，行政权力对外部社会傲慢，决策听证的启动完全依靠行政机关，社会公众无法决定决策听证事项；另一方面，行政权力表现出对公众意见的偏见，特别是基于对“行政首长负责制”的片面理解和执行，导致行政机关较多重视如何对上负责，而对于听证结果的回应和负责往往可能被忽略。从法律角度来说，听证具有多大的法律效力将直接决定行政决策听证会的实际效果。24而我国决策听证法律效力的缺位则直接导致决策听证程序在法定形式、社会效果方面不令人满意的现状。因此，不从根本上解决行政决策听证效力问题，行政决策听证制度的进一步发展空间将愈加狭窄。

四、以法律效力为核心完善我国的决策听证制度

听证有效果，参与才有意义。加强决策听证效力首要应解决的问题就是中央层面立法缺失所引致的决策听证的统一法律效力缺失问题。从法律框架体系的安排来说，笔者认为，鉴于行政决策程序系行政程序的下位概念，故在法治原则要求之下，行政决策听证制度作为行政决策程序的一个环节，其合适的立法体例应该由行政程序法进行统一规定。但是我国目前尚未制定行政程序法，因此，当前在中央层面可以尝试的立法模式，笔者认为有三种：一是以人大立法或人大常委会立法形式，在将来的《行政程序法》中专章规定行政决策听证制度；二是在统一的《行政程序法》立法条件尚未成熟之情形下，以人大立法或人大常委会立法形式，制定包含行政决策听证程序在内的《行政决策程序法》；三是在人大立法尚不现实之情况下，通过授权立法以国务院单行法规之形式，制定《行政决策听证条例》。

至于国家决策听证立法的重点，笔者认为当前至关重要的工作是应进一步明确决策听证的法律效力，特别是决策听证结果的法律效力，此系行政决策听证制度改造和完善之关键。因此，规范决策听证的效力，明确决策听证与公众听证、座谈会、论证会、征求意见等公众参与方式之间的区别及有效连接，是完善行政决策程序，使决策听证制度发挥其应有功能的必由之路。至于决策听证事项的范围、主持人的资格和职权、参加人的范围和权利义务、通知、回避等事项制度，均应围绕听证效力的实现，由具体规范来更加细致、有针对性地规定，才能保证决策听证制度能够效力明确，规定完整，不欠缺任何必要要素。笔者认为听证效力的肯定性要求包括：明确行政决策听证记录效力，划分行政决策听证事项范围，以公开规则、证据规则为基础，构建以正式听证为核心，非正式听证为补充，听证与座谈会、论证会、公开征求意见相互衔接的公众参与行政决策机制。

第一，区分决策听证的种类。由于决策听证较征求意见等一般性程序有更为严格的形式要求，其资源耗费亦大大高于一般性征求意见，故为确保行政听证应有之效果，首先，应当明确界定决策听证的范围，并赋予听证结果强制约束效力，方能保障决策听证制度顺利实施。对此，应在现有的决策听证范围内，以听证报告的要式性来区分决策听证种类。可以参考美国《联邦行政程序法》的思路，以是否规定必须基于听证记录作出决策为标准，可将决策听证制度区分为两种形式，一种为正式听证(formal hearing)，另一种为相对的非正式听证(informal hearing)。25如果行政决策必须基于“排他性的”听证记录作出，26受听证结果约束，则宜采用正式听证。非正式听证则是指行政机关进行决策听证，但不受听证结果拘束，听证记录仅提供机关参考，并不须基于听证纪录和听证报告作出决策的程序。行政决策正式听证程序的主要特点在于，证人有义务为证言，而专家也有义务制作鉴定报告。其次，行政机关有义务于作出决策之前，给予相对人陈述意见的机会；相对人于行政机关询问证人与鉴定人及检验物时应在场，也应被提供机会提问与决策有关之问题；且任何书面鉴定意见均应提供相对人。最后，行政机关须于听证后才可作成决策。质言之，在正式行政程序中，证人与鉴定人有参与之义务，行政机关则有听取相对人陈述之义务，并且原则上应以公开的听证会形式进行。非正式行政程序中之听证，则应充分授予行政机关裁量权，以符合公众参与和表达之目的。其中当事人意见陈述为不要式之行为，除非法律有明确规定，行政机关对听证意见和结论仅作为参考，决策仍由行政机关依其行政职权裁量实行。

笔者认为，区分正式听证和非正式听证并制定不同的听证规则，既对不同形式的听取意见制度在规则上进行区别，又考虑到不同种类的行政决策行为、不同行政管理事项对听取意见规则要求的不同，较为合理，也便于执行。因此有必要完善现行立法，根据听证效力将决策听证制度区分为正式听证和非正式听证，赋予正式听证程序法定要式条件，同时在立法中明确：正式听证对于行政机关具有强制性效力，行政机关必须遵照行政决策程序和听证程序举行听证，否则将承担决策违法、决策无效等法律责任和后果；同时明确将听证意见和听证结论列为行政机关进行决策的法定依据。至于非正式听证，则应充分考虑行政效率价值，在立法中明确为职权裁量型听证，由行政机关根据需要自行组织，听证仅作为较为正式的征求意见方式存在，听证结果对行政决策没有直接约束力，仅为决策参考之用。

第二，明确正式决策听证的确定原则、标准和范围。确立行政决策的正式听证制度后，接下来就需要细化在什么情况下，行政机关行政决策必须实行听证，且必须依据听证报告作出决策。笔者认为，应当基于利益均衡原则确立行政决策正式听证范围，以让利益冲突的各方在听证中陈述意见、互相质证和辩论，通过听证平衡和协调利益争议。

国外立法实践中，在界定行政听证范围时一般采用两类标准，即“行为标准”或者“利益标准”。所谓“行为标准”，是指根据行政行为的性质和种类确定适用听证程序的范围；“利益标准”则是根据行政相对人在行政程序中的不同利益确定听证的适用范围。27笔者认为，鉴于行政决策本身已经是一类行政行为，故套用“行为标准”显然不再适合。同时，决策行为与一般的行政许可、处罚等决定类行为的性质不同，因此，应在对一般行政听证范围标准修正的基础上，明确以下两项决定行政决策正式听证范围的标准：一是“对象标准”；二是“利益标准”。“对象标准”是指根据行政决策所针对的不同对象，决定是否采用正式听证程序。如直接针对未成年人、老年人、残疾人、教师、学生、律师、会计师等特定对象的行政决策，听证是较好地听取决策对象意见、完善决策、实现决策可接受性、可执行性的方式。“利益标准”是指根据行政决策对所针对的对象的权益的影响程度决定是否适用听证程序。基于对行政法中“信赖利益保护”原则的扩展，笔者认为如果行政决策对相对人现有法定权益有制约，就应当采纳正式听证。

结合以上两方面标准，建议以立法的形式明确我国行政决策听证的范围。笔者认为以下几类行政决策应纳入正式听证的事项范围：(1)规定行政审批事项的；（2）规定行政事业性收费项目或者标准的；（3）禁止或限制较多公民、法人和其他组织从事某类活动的；（4）义务性规范较多的；（5）对公民、法人和其他组织切身利益有重大影响的；（6）法律、法规、规章规定应当听证的行政决策事项；（7）编制重要规划等涉及重大公共利益的行政决策事项；（8）教育、医疗等社会涉及面广、与人民群众利益密切相关的行政决策事项。同时，为明确具体的事项范围，应规定行政机关须制订本机关的行政决策听证目录，并向社会公布。

第三，加强决策听证与其他听取公众意见形式的有机连接。目前我国单行立法中关于行政决策听取公众意见的制度呈现出多种形式，除了听证形式以外，还包括座谈会、论证会、说明会、官方网页、电话、电子邮件、传真、信件等形式。决策座谈会等形式均作为公众参与行政决策的方式之一，与决策听证会虽有一定共性，但是由于程序区别较大，故有必要在完善决策听证效力制度的同时，明确座谈会等公众参与形式与决策听证的区别，既促进决策的民主、科学，又保障决策的效率性和针对性，实现各种公众参与形式的有机结合。其一，明确适用范围的不同。很明显，决策座谈会等要比决策听证广泛许多，前者全面适用于所有行政决策行为，而行政决策听证依特别的行政决策程序制度规定，仅有行政程序制度或法律、法规、规章规定时方能适用听证程序规定，其适用范围应明显小于其他公众参与形式，决策座谈会、论证会、说明会等形式可纳入非正式决策听证的范围。其二，明确不同参加人范围。决策听证参加人除社会普通公众外，还应包括与决策事项有利害关系的人，且有较为规范的参加人遴选程序；而座谈会、论证会、说明会中，参加人的范围没有特别规定，应赋予行政机关可以根据实际情况灵活处理的权力，如依据决策的内容、性质等确定参加人范围。其三，明确程序要求不同。决策听证应规定正式程序，包括听证前的通知期间、预告；听证中主持人之权限、参加人的权利义务；结束后听证记录的处理等等，均应以立法形式规定。而座谈会、论证会、说明会等则基于效率性原则作便利性规定，不宜设定统一程序而应赋予行政机关会议组织权，保障行政机关一定的自主性，以及意见征求的便利性。其四，明确效力的不同。应明确经过听证程序作出的行政决策，应以听证记录为决策依据。而座谈会、论证会、说明会对行政机关并无法定拘束力，其形成的公众意见仅具有参考、斟酌之价值，但是行政机关对于采纳与否及原因应进行公布。

五、结语

笔者认为，一项健全的听证制度之中最为紧要者，莫过于其在立法建构中对民主性原则的落实。民主性原则系听证制度赖以存在之根本，如果架空甚至反对民主性原则，那么所有的行政听证制度就都不再必要。而对于民主性原则最为直观的表达，就是必须仰赖于形式法治之原则，进一步细化一系列制度以确保听证的真实、合法、有效，其中尤其应注意规范听证记录和听证结果对于决策的法律拘束力，以最终实现依法行政原则指导下的民主决策和科学决策。因而在现行决策听证制度的体系建构中，通过立法明确上文所列三项制度的内容以重构决策听证的法律效力，可谓解决目前听证意见难以有效影响决策的现实制度路径，同时亦有利于促进和保障决策中的公民有序政治参与，全面反映民众利益和诉求，因而构成当前我国决策听证制度发展与完善之关键。如学者王锡锌所言，“从听证会制度的有效性角度来看，需要认真对待程序的公平、程序机制的可操作性以及听证对立法和决策的影响力和效力”。28行政决策听证法律效力的确定，在理论上回归至听证的应有之义，在实践中扩张了公众参与权，对于逐步完善行政决策程序，提高行政决策的民主性、科学性并建立一个参与型决策机制以确保决策的合法性，具有积极的理论意义和实践意义。

注：

1参见[美]阿兰·博耶：《公民共和主义》，应奇等译，东方出版社2006年版。

2[美]彼得·H·舒克编：《行政法基础》，王诚等译，法律出版社2009年版，第17页。

3、11、15杨寅：《行政决策程序、监督与责任制度》，中国法制出版社2011年版，第96页，第98页，第125页。

4王名扬：《英国行政法》，中国政法大学出版社1987年版，第152页。

5杨海坤：《关于行政听证制度若干问题的探讨》，《江苏社会科学》1998年第1期。

6罗传贤：《行政程序法基础理论》，台北五南图书出版公司1993年版，第229页。

7汪全胜：《立法听证研究》，北京大学出版社2003年版，第12-41页。

8[美]理查德·C·博克斯：《公民治理——引领21世纪的美国社区》，孙柏瑛等译，中国人民大学出版社2005年版，第76页。

9参见[美]阿尔温·托夫勒、海蒂·托夫勒：《创造一个新的文明》，陈锋译，上海三联书店1996年版。

10[美]科恩：《论民主》，聂崇信等译，商务印书馆1988年版，第10页。

12胡毓达等：《群体决策：多数规则与投票悖论》，上海科学技术出版社2006年版，第50-65页。

13[美]肯尼思·阿罗：《社会选择与个人价值》，陈志武等译，四川人民出版社1987年版。

14、19粟燕杰：《行政决策法治化探究》之附录《现有行政决策法律文件梳理》，中国法制出版社2011年版，第125-126页、第18-20页。

16[美]珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特：《新公共服务：服务,而不是掌舵》，中国人民大学出版社2004年版，第138页。

17[美]杰瑞·L·马肖：《行政国的正当程序》，沈岿译，高等教育出版社2005年版，第245页。

18应松年：《行政程序立法研究》，中国法制出版社2001年版，第34-38页

20王万华：《中国行政程序法立法研究》，中国法制出版社2005年版，第212-217页。

21邓世豹、潘慧：《现职公务员为何不得作为听证代表》，《广东行政学院学报》2012年第4期。

22[美]约翰·奈斯比特：《大趋势——改变我们生活的十个新方向》，中国社会科学出版社1984年版，第161页。

23如广州“限外”决策听证，听证之初就表明仅仅是听取各位代表对“限外”政策的意见，无法反对“限外令”的决策。可以说，听证与否以及听证结论是什么对行政决策并不产生影响。参见《广州汽车“限外令”将推出 下月举行听证会》，《证券时报》2013年3月20日。

24章志远：《价格听证困境的解决之道》，《法商研究》2005年第2期。

25王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第366页。

26刘莘：《行政立法研究》，法律出版社2003年版，第128-131页。

27马怀德：《论听证程序的适用范围》，《中外法学》1998年第2期。

28王锡锌：《行政过程中公众参与的制度实践》，中国法制出版社2008年版，第7页。