公务员公共服务能力建设：十年回顾与推进战略

□ 赵立波

公务员公共服务能力建设：十年回顾与推进战略

□ 赵立波

公务员的九大通用能力建设已推进十年，在十年后的今天，我们有必要进行深入回顾和总结，对公务员公共服务能力重新定位、定义，通过能力要素解析建构公共服务能力框架，战略性地规划与推进能力建设：坚持科学人才观的指导、构建现代公共人事制度、完善能力开发培训机制、优化能力建设制度环境。

公务员；公共服务；能力建设；人才；人事管理

国以才立，政以才治。在公共服务作为公务员九大通用能力建设十年后，应如何回视、反思其建设思路与工作推进？在“公共服务是政府全方位的最基本职能”①高小平：《新时期行政改革的重点：创新体制建设服务型政府》，《行政论坛》，2012年第1期。的今天，应如何按照党的十八大“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”要求推进公务员公共服务能力建设？

一、十年建设回视与总结

2003年原人事部印发的《国家公务员通用能力标准框架（试行）》（以下简称《框架》），提出包括政治鉴别能力、依法行政能力、公共服务能力、调查研究能力、学习能力、沟通协调能力、创新能力、应对突发事件能力、心理调适能力的公务员九大通用能力标准框架，并对公共服务能力进行粗线条规定：牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政；责任心强，对工作认真负责，密切联系群众，关心群众疾苦，维护群众合法权益；有较强的行政成本意识，善于运用现代公共行政方法和技能，注重提高工作效益；乐于接受群众监督，积极采纳群众正确建议，勇于接受群众批评。《框架》作为具有指导意义与强制作用的能力建设标准，九大通用能力以此为基础开始长达近十年的建设实践及与之相关的理论研究工作。

《框架》虽然强调了公共服务能力建设并提出公务员公共服务能力的四方面内容，但该框架并未给出公共服务能力定义并对其构成要素、能力框架、推进战略等进行系统而深入的阐释。实际上，自2000年底原人事部提出要“研究提出不同层次公务员的能力素质标准”到2003年正式推出《框架》，公共服务成为公务员通用能力经历“从无到有”的变化过程。②2001年初提出国家公务员队伍和高中级公务员培训必须努力提高五种能力：政治鉴别能力和抵御腐朽思想腐蚀的能力、总揽全局的战略思维能力、领导经济工作和驾驭市场经济的能力、科学决策和依法行政能力、统筹协调的组织能力和处理复杂问题的能力；2001年9月提出重点提高全体公务员七个方面能力：政治鉴别能力和抵御腐朽思想腐蚀的能力、培育和发展社会主义市场经济的组织领导能力、依法行政能力、专业化行政管理能力、调查研究能力、创新能力、学习能力；2003年11月正式下发的《框架》明确公务员必备九种通用能力。“从无到有”过程一方面反映了人们对公务员应具备通用能力认识的不断深化，与政府公共服务职能的不断强化；一方面说明“有”的生成较匆忙，对公务员公共服务能力认识尚是初步的，没有给出定义且定位不高、概括较粗，未充分体现公共服务作为我国政府四大职能之一在公务员能力建设中的重要地位、公共服务能力在公务员能力构成中的应有位置，如许多地方将其作为“初级能力”、“普通文员”必备的“应知应会”能力。①如《甘肃省处级以下国家公务员公共能力建设标准（试行）》将公务员能力分为“基本能力”、“初级能力”、“中级能力”和“高级能力”四个能力层次，公共服务仅属于与调查研究、沟通、协调、行政执行等并列的“初级能力”。《2006——2010年苏州市公务员能力建设纲要》将公务员分为三类：担任各级机关领导职务及相当级别的人员（第一类）、机关内设机构领导职务及相当级别的人员（第二类）与上述二类以外的其他公务员，公共服务能力排除在前两类人员能力要求之外，仅仅是普通公务员（第三类）应具有的核心能力；其“具体要求、实现和检验途径”是：“能够起草公函、简报、工作总结等工作文稿，具备基本的外语阅读、口笔译能力。熟悉现代办公技术，能够用计算机网络技术办公，对统计资料进行分析研究，为领导决策提供依据。能够与有关业务部门、人员密切合作，取得工作上的支持与配合，准确出色完成会议的组织筹备工作，熟悉公务接待礼仪。”公共服务能力成为或下降为掌握机关基本知识、办理日常事务、热情服务、礼貌待客等“应知应会”能力。

由于存在上述局限，自原人事部推出《框架》后，就有学者未按原界定而是结合政府转型、政府公共服务职能等展开深层次探讨，一些研究引入新公共服务理论、能力素质模型等解析公务员公共服务能力；②潘劼、杨晓锋：《基于新公共服务理论视域下公务员服务能力提升研究》，《企业导报》，2009年第5期；窦泽秀，赵立波：《公务员公共服务能力建设的模型构建与路径选择》，《学习论坛》，2011年第5期。甚至一些专门培训教材也突破《框架》进行定义，如邱霈恩等将公务员公共服务能力分为专业服务能力、由基础性行政能力与运行性行政能力构成的一般性公共服务能力。③邱霈恩等：《国家公务员公共服务能力》，中国社会科学出版社2004年版，第49—58页。一些研究成果则纳入了公务员能力建设实务创新。其中，值得注意的是湖北省参考陈芳教授及其课题组的研究自2010年起推行公务员能力席位标准建设，④张广科：《中南财经政法大学研究成果将在湖北公务员系统施行》，http：／／www.hb.chinanews.com／news／2010／1230／69467.htm l。要求各机关及岗位制定出能力席位标准。虽然该标准体系并未整体突破《框架》对公共服务能力的界定，但有所创新：一是将能力标准与公务员职业发展联系起来；二是将能力标准制定具体到各公务员职位；三是将公共服务能力定位为“基础能力”之上的“政治与行政能力”而凸显其重要性；四是结合不同职级、不同职位等制定能力席位标准，因而能力具体要求乃至名称有所不同，如省直机关公共服务能力、团队管理能力厅局级职务的要求、名称分别是公共服务能力、战略性团队建设能力，而科办员职务则是服务基层能力、团队合作能力等等。

对近十年公共服务能力建设进行梳理、总结，从积极意义上分析：一是适应政府转型与公务员能力建设趋势，将公共服务作为通用或核心能力纳入公务员能力建设体系；二是对公共服务能力一些特征、要求进行描述、概括，为开展能力建设创造条件；三是探讨形成分类分级甚至结合具体职位的公共服务能力标准体系，并在录用、晋升特别是培训等实际工作中发挥了作用，一定程度上提升了公务员公共服务能力；四是一批培训教材、研究报告、论著等出版发表，深化了公务员公共服务能力及其建设研究。⑤笔者2012年7月通过中国知网对“公务员公共服务能力”进行篇名检索，共检索期刊论文15篇，中国优秀硕士学位论文全文数据库6篇，会议3篇。此外，在一些关于公务员管理、公务员能力建设等论著中也有有关公共服务能力的探讨，代表如：程连昌，《公务员能力建设读本》，人事出版社2004年版。张国臣、程伟：《公务员能力建设论》，人民出版社2009年版。景亭：《中国公务员职业化研究》，南京师范大学出版社2010年版。苏保忠：《基层公务员素质与能力建设》，清华大学出版社2009年版。安应民：《特区服务型政府公务员行政能力建设研究》，人民出版社2009年版。

目前，关于公务员公共服务能力现状及建设绩效深入、系统的量化研究尚未展开，笔者依据自身调查分析并参考学者、社会公众及管理者的调研、评价，形成如下基本观点：公务员制度走过二十年发展历程的今天，公务员包括公共服务能力在内的能力总体上与经济社会发展、社会公共服务需求相适应，基本满足政府工作需要（对此，国家公务员局给出“公务员队伍建设全面加强，整体能力素质不断提升”评价⑥王宝杰：《尹蔚民出席全国行政机关公务员管理工作会议并讲话》，http：／／www.gov.cn／gzdt／2013－01／09／content＿2308066.htm。）；也正因此，政府公共服务职能得以履行（对此，党的十八大用“基本公共服务均等化总体实现”予以肯定），经济社会取得了较快发展。但公务员公共服务能力现状与能力建设工作相关性有待进一步研究，如某省1.5万名公务员用几个月时间的培训、自学，考试优秀率为96.8%，因而“达到了预期的效果”，⑦袁锋、王爱国：《全省1.5万名公务员参加培训公共服务能力》，《海南日报》，2007年9月24日。实际成效并非如考试优秀率那么“明了”。值得注意且极为明显的事实是：虽然对于政府公共服务能力政策要求越来越高、学者越来越重视，但十年前隆重推出的九大通用能力建设已不再是关注热点，甚至在真正实质性开展过公共服务能力建设的培训领域也近乎销声匿迹。笔者并不认为公务员公共服务能力建设问题已经解决或不再重要，而是一些基本的理论问题、政策问题有待解决，甚至这些问题在将其匆忙纳入《框架》时就未理清。在十年实践推进与理论研究积累了经验教训、思想资料基础上，在环境、制度、法律甚至公务员主管部门等都发生巨大变化条件下，进行系统性地总结与研讨、战略性地展望与规划，既十分必要又有可能。这其中，三个问题亟待解决：一是如何对公共服务能力进行定义与定位？二是如何解析其要素并科学设计能力标准体系？三是在新的条件下如何系统而有效地推进公共服务能力建设？

二、能力重新定义与定位

无论是实务界还是理论界，对何为公务员公共服务能力尚未取得共识。各方对其内涵和外延的认知存在的不同主要是受到对公务员、公共服务和能力三个概念认知差异的影响。

我国推行公务员制度后公务员内涵与外延有较大变化，1993年颁布的《国家公务员暂行条例》对国家公务员的界定是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”，将公务员的范围限定在国家行政机关内；其他党政群机关和具有行政管理职能的事业单位工作人员虽然依照或参照公务员制度管理，但并不称为国家公务员。2005年颁布的《公务员法》（该法用公务员替代国家公务员概念），对公务员界定采用了以三个基本构成要件列举形式予以规范：“本法所称公务员，是指依法履行公职、纳入国家行政编制、由国家财政负担工资福利的工作人员。”依此规定，我国公务员的范围涵盖各级共产党机关以及人大、行政、政协、审判、检察、民主党派机关工作人员；此外，还有两类人员实质也属公务员：工、青、妇等人民群团机关工作人员，经有关部门批准的“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员”，二者均参照公务员法管理。据国家公务员局最新公开的数字，截止到2010年，我国共有公务员689.4万人，参照公务员法管理人员88.4万。①赵超：《我国公务员数量约689万人近两年年均增长15万人》，http：／／news.xinhuanet.com／politics／2012－03／12／c＿111642464.htm。需要说明的是：国外公务员范围大都远大于我国，包括公立学校、公立医院等在内的公共机构工作人员通常具有公务员身份，而我国拥有3000万职工、作为政府举办公共服务机构的事业单位，其工作人员不属于公务员，虽然政府公共服务大多通过其提供。

公共服务是内涵丰富的概念，可从不同学科、不同视角以及不同研究需要去定义。据萨缪尔森等经济学者的公共物品理论，政府的所有产出以及公务员的所有职务行为都可视为公共服务。但从行为特征与我国政府职能定位（经济调节、市场监管、社会管理、公共服务）分析，公共服务应与公共行政（管理）对称，公共服务应视为不同于管理的行为、职能，可定义为有国家行为、公共资源介入的服务性活动，其目的是满足公民生活、生存与发展的某种直接需求。公共服务范围非常广、内容极其多样，大致可概括为公共设施、公共事业、公共信息“三公”，在我国领导人首次提出建设服务型政府的同时对公共服务进行概括：“公共服务。就是提供公共产品和服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件，努力建设服务型政府。”②温家宝：《提高认识统一思想牢固树立和认真落实科学发展观——在省部级主要领导干部“树立和落实科学发展观”专题研究班结业式上的讲话（2004年2月21日）》，http：／／news.xinhuanet.com／newscenter／2004－02／29／content＿1337121.htm l。

能力也是一个在多学科理论研究和社会实践中广泛使用的概念。从心理学上讲，能力是指顺利完成某一活动所必需的主观条件，是直接影响活动效率并使活动顺利完成的个性心理特征。依据当代人力资源管理理论，能力一般意义上讲是指行为主体有效工作时所需要的技巧、知识、经验、品质和行为，③（英）希尔维亚·霍顿：《能力运动》，希尔维亚·霍顿等：《公共部门能力管理—欧洲各国比较研究》，国家行政学院出版社2007年版，第4页。也可简要将其概括为行为主体相对于给定任务的胜任程度。

由此，笔者借鉴美国心理学家大卫·麦克利兰（David McClelland）1973年提出的能力素质模型（Competency Model）与20世纪80年代兴起的能力管理运动相关理论，④在欧洲各国兴起的能力管理运动是当代人力资源管理发展的新趋势，在能力管理模式下，行为主体相对于给定任务的胜任度成为衡量行为主体能力的关键核心指标。特别是按照党的十八大对服务型政府与高素质公务员队伍建设要求，对公务员公共服务能力进行定义与定位：所谓公务员公共服务能力就是公务员为履行公共服务职能、从事公共服务活动应具有的主观条件及其在公共服务行为中表现出的胜任程度，是公务员品德、知识、智能、体能、技能等的高度统一与综合体现。需要强调的是，在公共服务取代主权概念成为公法基础、服务型政府建设成为我国政府改革与发展方向的背景下，公共服务能力在公务员能力体系中应居于中心位置，是公务员各方面能力素质的综合体现；同时，在“管理就是服务”语境下，政府管理活动与服务活动无法截然分离，公共服务能力的具体要求也体现在一些公共行政行为中，因而，公共服务能力高低直接或间接影响公务员其它能力的提升与作用发挥、政府公共服务及公共行政职能的有效履行。

三、要素解析与能力架构

在定义与定位基础上，我们应进一步通过对能力构成要素分析，架构起体现分类分级要求的公务员公共服务能力标准框架体系。

1.公务员公共服务能力基本构成要素

麦可利兰的能力素质模型把能力素质划分为知识（Knowledge）、技能（Skill）、自我概念（Self－Concept）（包括态度、价值观和自我形象等）、特质（Traits）、动机（Motives）五个层次。并认为知识和技能等属于基准性素质（Threshold Competencies），概念、特质、动机等属于鉴别性素质（Differentiation Competencies），真正能够把优秀人员与一般人员区分开的是鉴别性素质。依据我国政府性质与公务员能力建设基本要求，参考能力素质模型及其他相关理论，笔者将公务员公共服务能力在结构上分为公共精神、职业素养、专业能力三个层次：由宗旨观念、权力观念、群众观念以及责任意识、服务意识、诚信意识、效率意识、职业道德、敬业精神等构成的公共精神与职业素养是公务员公共服务能力的鉴别性能力素质，其作为行为先导的观念、意识和动机等，决定行为的方向和持续程度，也制约其它能力要素的发挥水平。与现代公共服务手段、技术、工具、程序等相适应的有关知识、技能等，则是公务员的基准性能力素质，可以被直接观察和运用现代测评技术进行有效测评。相对而言，鉴别性能力素质养成要比基准性能力素质获得更艰难。因此，公务员公共服务能力建设在全面提升能力素质的同时，应将着力点放在鉴别性能力素质上。

一是公共精神。公共精神是超越个人、部门、集团利益而追求公共目标、实现公众利益的精神，是政府公共性的内在灵魂、集中体现与指引政府行为的价值导向。在社会主义的中国，为人民服务、做人民公仆是政府、公务员的宗旨、基本义务：《公务员法》将全心全意为人民服务作为公务员应当履行的基本义务；《框架》将“牢固树立宗旨观念和服务意识，诚实为民，守信立政”作为公共服务能力第一位要求。正是宗旨观念和服务意识使公共精神成为一种正确对待权力、超越个体私利、摆正自身与公众关系的价值准则、精神追求，它潜在地存在公务员的意识深处，成为履行公仆职责、开展公共服务的精神支撑与动力基础，成为决定其职业素养、工作动机、行为模式的深层因素，是公务员鉴别性素质的核心要素。公共精神内涵丰富，从公共服务角度看，现代政府以公共精神作为公共行政的灵魂，以公民的意志作为公共行政的首要原则，把回应社会需求、服务公众、实现公共利益作为政府宗旨，把公共服务作为政府最重要职能，“公共精神要求政府必须密切关注和认真回应公共利益需要和人民群众的愿望及要求。从理念上看，这要求各级政府和官员必须坚持‘以人为本’，一切着眼于人民，一切为了人民，从而实现社会公共利益的最大化。”①吴开松：《简论公共精神的现代内涵》，《光明日报》，2008年11月4日。

二是职业素养。职业素养指个体表现出的组织化的素质和涵养，是个体在职业过程中表现出来的综合品质，反映职业内在的规范和要求。其核心是敬业精神与合作意识。任何职业均具有个性特征的职业素养要求，同时，职业素养也存在一些共同性的特征、要求，如美国《哈佛商业评论》评出了职业人应该遵循的基本职业素养：诚实、正直、守信、忠诚、公平、关心他人、尊重他人、追求卓越、承担责任。公务员的职业素养主要包括职业道德、职业意识、职业作风等方面，其中一些要求是与其他职业的职业素养相同的，如敬业、合作、诚实、正直、守信、忠诚、公平、责任心等；另一些要求则是与公务员职务、与政府公共服务密切相关的，如《框架》列举的公务员公共服务能力构成要素中的诚实为民，守信立政，责任心强，对工作认真负责，积极采纳群众正确建议等。公务员职业素养的具体要求，其上端与公共精神贯通，其下端又与专业能力相连，内涵丰富、作用重要。虽然实现公务员职业化是现代公务员制度的重要要求，但职业素养不是一蹴而就的，其形成是长期培育、训练、潜移默化的养成过程，因而“职业素养的培养将是公务员队伍职业化的重点”①艾烨：《关于公务员职业素养培养的思考》，《法制与社会》，2010年第2期。、公务员公共服务能力建设重要环节。

三是专业能力。虽然知识和技能等专业能力属于基准性素质，属于代表能力表层特征、只占整体1／8的所谓“能力冰山”水面以上部分，但却是与公共服务密切相关，直接作用、表现于服务行为的能力，是公务员从事公共服务必备能力。包括专业化在内的“四化”是干部队伍建设方针，党的十五大明确提出建立高素质专业化的公务员队伍目标更突出了专业化要求。一方面，职业化公务员从事的公共服务本身已是一种高度专业化的工作，正如美国学者莫石指出的那样，公共服务不再是传统的服务性的工作，而是管理精英启动变革和领导社会发展的工作。而且随着社会分工日趋复杂多样，各类公共服务专业化需求日益强烈，公共管理、公共服务已不是仅有“综合素质”的“聪明的门外汉”就可胜任的工作：“从全球范围看，由于科技进步和经济、文化的快速发展，各国政府所管理的公共事务的范围日益扩大，内容更加广泛，划分也更为详细，使政府行政管理的专业化得到了前所未有的强化。”因而必须“公务员改变‘万金油’的形象”，②艾烨：《关于公务员职业素养培养的思考》，《法制与社会》，2010年第2期。提高公共服务的专业化水平。另一方面，虽然我国公务员多从事管理事务，与事业单位等工作人员直接提供公共服务有所不同，但公共服务所涉及的教育、卫生、文化、公用事业等均是属于高度专业化的工作，即使不直接从事操作性的服务提供活动，要做好决策、监督、协调等事务也必须掌握相应专业知识与技能，这其中既包括管理知识与技能，更包括与上述公共服务相关的专业知识与技能。因此，专业能力是公共服务能力不可或缺的重要组成部分。

2.分类分级的公务员公共服务能力框架

不同层级、职务、职系等公务员公共服务能力的具体内涵与外延存在差异，因此，应构建分级分类能力标准框架从而更有针对性进行能力建设。建立分类分级的能力标准是发达国家和地区公务员能力建设的通行做法。如英国2005年提出的基于PSG公务员胜任力（Competency）框架，包括领导力、核心技能、专业技能、广泛的经验四个层面的胜任力，针对不同层级公务员提出不同能力要求，并设计了广泛、多样化的建设路径与方式方法。③唐亚林、鲁迎春：《基于PSG胜任力框架的英国公务员能力建设推进战略及其启示》，《中国行政管理》，2011年第12期。美国将公务员分为初级、中级和高级三个层次，对每个层次的公务员能力标准分别作了规定。其中高级公务员能力标准包括：领导变革、对人的领导能力、结果驱动、敏锐的商业管理、建立联盟和沟通，其中每项能力都包括多项内容，如结果驱动能力包括六个方面的能力要素：责任、客户服务能力、决策能力、企业家能力、解决问题的能力、可靠的专业技能。④祁光华：《美国高级公务员的能力架构及对我国公务员能力建设的启示》，《探索》，2005年第3期。

实际上，2003年原人事部拟定的《国家公务员能力标准框架（讨论稿）》除包括公共服务等基本能力外，还对科级、处级、司局级领导职务公务员分别提出能力标准。在正式下发的《人事部关于印发〈国家公务员通用能力标准框架（试行）〉的通知》（国人部发［2003］48号）中，基于职务层级的公务员能力标准取消，改之以要求“各地、各部门在公务员培训、录用、竞争上岗、考核等工作中，要以标准框架为参考依据，并根据不同职务公务员的特点制定细化的标准。各地、各部门要在实践中不断完善公务员通用能力标准……”这等于给出政策，让各地、各部门结合实际及工作推进具体制定细化标准。一些地方如甘肃、重庆、湖北等提出形成各具特色、分层级的公务员能力体系。笔者认为，建立包括公共服务能力在内的公务员能力标准框架，应借鉴国外有益做法与经验，梳理、总结我国工作推进与理论探讨获得的经验教训与研究成果，依据机关性质、工作职能、政府层级、职务层次等因素，围绕公共精神、职业素养、专业能力三大能力素质，以服务为核心理念，以分类管理为基础，精心提炼、科学规划、具体设计，形成体现不同机关、不同层级、不同岗位、不同职责任务公务员公共服务能力内涵、要求、建设战略与措施，更具可操作性的公务员公共服务能力标准体系。

公务员能力框架在工作性质层面将公务员分为综合管理类、专业技术类、行政执法类三大类，在纵向层级层面将公务员分为中央政府、地方政府和基层政府三大类，在职能运作层面将公务员分为战略决策层、监督管理层、执行操作层三大类，在职务序列层面将公务员分为初级、中级和高级三个层次（初级公务员包括科及科级以下公务员，中级包括处级公务员，高级包括司局及司局级以上公务员）。以此为基础，提炼出各类公务员包括公共服务能力在内的应有能力，并对各种能力予以精确、简明地刻划、描述，设置用于评估、测量能力的指标体系，为开发、提升公务员公共服务能力奠定基础。

四、能力建设路径设计

“政府只有通过提供充足优质的公共服务，才能证明自己存在的价值与合法性。没有服务就没有现代政府。”①李军鹏：《公共服务型政府》，北京大学出版社2004年版，第30页。在干部队伍建设取得重要进展、人才工作开创新局面、基本公共服务均等化总体实现背景下，提高公务员公共服务能力成为服务型政府建设的战略任务、高素质公务员队伍建设的重要内容。能力建设需要科学的理论指导、明确的问题导向、坚实的制度支撑、良好的组织环境。因此，在总结十年建设经验与教训基础上，针对公共服务能力现状及存在问题，按照十八大提出的建设人民满意服务型政府与完善公务员制度要求，以科学人才观为指导，以制度建设为中心，坚持能力本位、业绩导向，突出专业化，大力加强公务员公共服务能力建设。

1.坚持科学人才观的指导

人才理论创新对人才发展具有基础性、先导性、引领性作用。②李源潮：《总结经验，把握规律，提高党管人才工作水平》，《人民日报》，2012年10月8日。科学人才观作为马克思主义人才理论中国化最新成果，立足世界多极化、经济全球化深入发展，知识经济方兴未艾条件下社会主义现代化建设实践，积极吸取当代人才学、人力资源管理与人力资本理论等的最新发展形成的人才科学理论体系。科学人才观是科学发展观在人事人才工作领域的集中体现和具体运用，它科学回答了中国特色社会主义条件下人才怎样发展与实现什么样的发展等重大问题，是我国公务员能力建设的行动指南与理论支撑。

一是领会精神实质。科学人才观坚持马克思主义关于人民群众是历史发展主体、“人的自由全面发展”思想，继承和发展了党在革命、建设、改革各个时期形成的丰富人才理论，立足当代人才工作实践，深入探索中国特色社会主义人才发展规律，形成以人为本的价值取向，与促进人人成才、人的全面自由发展的人才观念，特别是在党管干部基础上提出党管人才原则，成为具有中国特色与时代精神的人才理论体系。科学人才观的形成过程、基本内涵鲜明地体现了解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实的精神实质，对指导公务员能力建设、提升公共服务能力具有重要世界观和方法论意义。

二是把握理论体系。科学人才观内涵丰富，对人才理论和实践的重大问题进行了全面而系统地阐释：明确了人才本质属性——创造性；揭示了人才的价值即人才资源是第一资源、推动我国科学发展的关键因素；提出了德才兼备、以德为先的选人用人标准；特别是形成了能力本位的人才发展理念，要求以能力建设为核心，“重点培养人的学习能力、实践能力，着力提高人的创新能力”。③《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》，《人民日报》，2004年1月1日。把握科学人才观的理论体系有助于不断深入探索、自觉遵循公务员成长与能力建设规律，进而将理论自信转化为行动自觉推进公务员能力建设。

三是发挥引领作用。将科学人才观内化为包括公务员在内全社会的理论认知，通过宣传、教育与理论探索，为公务员制度创新、能力建设提供思想动力与理论支持。将科学人才观转化为战略部署，统领公共服务能力建设，当前重点是学习贯彻十八大关于服务型政府建设、完善公务员制度与人才队伍建设相关精神，坚持党管人才、党管干部原则，以公务员能力优先发展推动政府转型与公共服务职能有效实现；加快体制机制改革和政策创新，形成激发公务员创造活力的制度优势；坚持以人为本，开创公务员人人皆可成才、人人尽展其才的生动局面，科学有效地指导公务员公共服务能力建设。

2.构建现代公共人事制度

对于能力建设，“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”。④《邓小平文选（第2卷）》，人民出版社1994年版，第333页。公共性是现代政府的本质特征，也是现代政府人事管理的本质特征。构建公共人事制度是政府人事制度改革与发展方向，是提高公务员公共服务能力的基础性工作：“干部人事制度改革的最终目的就是要建立公共人事制度，其重点在于‘公共’二字：一是强调公共人事权力归人民享有的宪法理念，二是强调公共人事制度建设的法制化，三是强调公共人事治理的科学化。建立凸显‘公共性’的人事制度将是一个艰难困苦的历程……”⑤刘俊生：《中国人事制度概要》，清华大学出版社2009年版，前言。

一是彰显公共精神。公共精神是现代公共行政的基本精神、政府公共性的精神表达。现代政府的公共性是指政府的公共所有属性，目的是为了维护公共利益，实现公共目标，履行公共职能；强调政府公共权力来自社会公众，公平正义是政府的核心价值，满足社会日益增长的公共服务需求是政府的主要职能，正如党的十八大提出的“推动政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义转变”。应将公共性及其精神表达作为公共人事制度的核心理念与指导原则，把服务社会的宗旨转化成公共行政与公共服务的价值追求与庄严承诺：“公共行政的精神意味着对于公共服务的召唤以及有效管理公共组织的一种深厚、持久的承诺”，①乔治·弗里德里克森：《公共行政的精神》，中国人民大学出版社2003年版，第2页。从而形成包括民主的精神、法治的精神、公正的精神、服务的精神等的公共精神，引导、促使公务员不断提升素质能力。

二是构建公共人事制度。广义公共人事制度在我国应包括公务员制度、事业单位人事制度及公共企业人事制度；狭义公共人事制度相当于公务员制度。公共人事制度作为公共行政体制、干部人事制度的重要组成部分，其公共性主要体现为坚持党管人才（干部）原则与革命化、知识化、专业化、年轻化方针，以为公众提供优质高效的公共服务为宗旨，体现公共精神的政府人事制度体系；公共人事制度将公职视为共有、公用的公共资源，实行“公职开放”，公开、平等、竞争、择优选择公务人员。

三是推进人事制度现代转型。现代人力资源管理与传统人事管理核心区别是把人视为资源，一种通过有效开发而能力不断增长、价值不断提升的资源。因此，应立足人才资源是第一资源，以激发、调动和积极发挥公务员能力、促进公务员能力发展与提升为目标，坚持能力本位与绩效导向，分解传统大一统的干部人事制度并转化为现代型的公共人力资源管理制度，战略性地谋划、实施分类管理、选拔任用、考核评价、激励奖惩、培训开发等一系列管理活动，整体性地开发包括公共服务能力在内的各项能力。

3.完善能力开发培训机制

能力是开发出来的。面对市场经济发展、知识经济兴起与全球一体化不断深化，一方面公务员要不断提高能力以应对快速变迁时代不断出现的新问题、新变化，另一方面日新月异的科技革命使知识衰变、折旧速度加快，公务员必须在应对新知识和新技术挑战的同时，不断学习、提高素质、解决“本领恐慌”问题。因此，完善公务员开发机制成为构建公共人事制度的重要主题与加强公共服务能力建设的中心环节。

一是以能力标准框架为基础进行开发。能力框架不仅是各种能力的列表，也是表达、评估和测量能力的工具（Stabler，1997）。②（英）希尔维亚·霍顿：《能力运动》，希尔维亚·霍顿等：《公共部门能力管理—欧洲各国比较研究》，国家行政学院出版社2007年版，第5页。从公共精神、职业素养、专业能力三个方面分层分级提炼出各种能力并进行列表，对各种能力予以科学、精确、简明地刻划、描述，形成可用于能力培训、人事任用、评估测量等的能力标准指标体系，为测定、评价和提升公务员能力提供依据。

二是形成多元化、竞争性的开发机制。针对不同职能、不同层级、不同职责等的公务员，健全包括与专门学习相关的培训、与岗位工作相关的“干中学”（learning by doing）、与丰富实际经验相关的轮岗交流、与个人工余时间有效利用相关的自我开发等多元化、多层次的开发机制。构建学习型组织，健全政府主导的多元投入机制，完善激励约束机制，提升个人发展意愿、强化学习动机，形成有助于终生学习、持续开发与共同学习成长的组织氛围与政策环境。完善培训体制与运行机制，在培训主管部门、培训主渠道——行政学院、政府部门所属各类培训机构、高等院校等之间，形成管办职能分离、主渠道作用充分、各类施教机构良性互动、资源合理整合、有序竞争的公务员培训体制，健全从培训需求调查、目标与内容设计、培训实施、效果评估等完整的运行、监控体系。依据分类分级能力标准框架，针对组织需求、职位工作、职业发展等要求，借鉴各国先进培训理念、培训方法，科学设置培训内容，有针对性开展培训，不断提升培训质量。

三是突出专业性，增强开发的针对性。现代公共管理与公共服务日趋专业化、专业能力成为公务员管理与服务必备的基本能力，而“公务员制度的建立，本身就是现代政府行政管理专业化发展的必然结果，符合时代发展的潮流”。③蓝志勇、胡威：《论人力资源管理工作中公务员的专业化问题》，《中国行政管理》，2008年第6期。各部门特别是公共服务部门应把握公共服务公共性、服务性、专门性等特点，围绕公共精神、职业素养、专业能力，完善多样化开发培训形式、制度机制。针对公务员公共服务能力方面存在的不足，特别是公务员队伍建设“高素质、专业化”两大目标中的“专业化”已淡出，人们对专业化要求内涵、意义、如何落实等问题还存有不少认识误区，专业化要求贯彻的持续性、有效性相对不足，导致公务员专业能力提升缓慢甚至有下降趋势。①赵立波：《公务员专业化与专业能力：问题、原因与对策》，《上海行政学院学报》，2011年第4期。有必要在“建设高素质公务员队伍”总体目标下明确专业化要求，或将专业化、专业能力作为“高素质”要件之一；同时，结合公务员从事的具体工作，从专业精神、专业知识及专业技能三个层面，合理设计培训内容、选择培训方法，加强标准化、操作性训练，促使公务员掌握现代政府管理与服务理念、程序、技能、手段与工具，提高专业能力，从而成为具有现代公共精神、高度职业素养、精通专业知识与技能的复合型行政管理人才。

4.优化能力建设制度环境

能力建设是在制度环境中进行的，形成有助于能力建设、引导公务员提升学习、实践与创新能力的组织氛围与制度环境，是有效激励与规范公务员能力建设的重要条件。因此，应将能力建设主题贯穿于公共人事制度设计与公务员开发管理的全过程，形成基于能力管理的公务员制度环境。

一是形成制度体系。重点是“管好三口”：把住入口、管好楼梯口、畅通出口既是公务员管理最主要的环节，也是从源头做好能力建设的重要手段。入口决定组织由什么人组成因而是决定组织整体素质的初始、最重要的关口，坚持公开平等竞争择优原则，实行“凡进必考”，科学设计能力测试体系，将基准性素质特别是鉴别性素质检测出来，真正选择高素质公务员。在职务升降、奖励处罚、工资福利等方面实施“功绩制”原则，依据能力与业绩适时进行激励奖惩。在出口方面，拓宽出口，加大流动力度，在留住有潜力、有业绩人员的同时，及时将不适于公务员职务、能力素质达不到公共服务要求的人员流出公务员队伍，使公务员进出有序，人力资源适才适所。

二是完善考核评价机制。坚持注重实绩、群众公认，建立以能力和业绩为导向、科学的社会化的公务员评价机制，既有助于促使评价考核民主透明、有制度化保障，又有助于改变公务员“对上而不对下负责”问题，引导公务员增强公共意识、服务意识，实现政民互动与工作“重心下移”，进而着力提高公共服务能力，按对象要求向基层、企业、群众要求提供高质量服务。首先，在对公务员德、能、勤、绩、廉全面考核的基础上，将业绩作为重点考核：业绩是能力素质的综合展示或结果，也是鉴别能力素质最直接的依据，能力本位一定与绩效导向相联系。其次，通过科学分类，将能力标准框架体系进一步细化，以可检测的业绩作为重点，建立包括过程与结果、投入与产出、潜能与行为等的能力考核指标体系。再次，形成能够吸纳群众认可、由制度支撑、社会化的运行机制，改变传统“内对内”封闭化、“上对下”单向度的考核方式，完善多元参与的考核评价运行机制。最后，将团体考核与个人考核相结合，公务员是作为政府一员履职，其绩效表现既与个人努力有关，更与团体协作、组织环境有关；社会公众对政府评价既与个体直接接触的公务员相关，也与政府部门整体表现相关，将团体考核与个人考核结合既有利于提高评估科学性，更有利于群体协作与整体公共服务能力的提升。

三是完善公务员选用机制。选贤任能是现代人事管理的基础，而作为重要政治资源的公职其分配与使用必须公平，机会平等、过程公开、结果公平才能树立良好的用人导向与组织氛围，从而促进公务员成长与公共服务能力提升。笔者长达十余年的跟踪调查显示：“用人唯亲”是选人用人存在的最突出问题，②赵立波：《完善党政干部选拔任用机制——十年跟踪调查与分析》，《山东行政学院学报》，2012年第3期。“用人唯亲”本质上是公权私有私用，是最大的腐败。因此，在公务员选用机制改革、创新方面，应坚持德才兼备、以德为先标准与公平优先原则，把解决“用人唯亲”、用人不公作为改革的首要目标，公平、公正地分配、使用公职资源；以决策民主为中心，以扩大参与为基础，健全制度化、民主化的选人用人机制，让民众更多地参与公职的选择、管理、监督，创造平等参与、公开竞争的条件，扩大选人用人视野，解决“少数人在少数人选择少数人问题”；按照能力本位要求，明确、细化业绩标准，提高业绩鉴别的准确性，硬化业绩在公务员选拔任用中的作用，“凭业绩论人才、凭贡献选人才”，实现在职务升降方面“能者上、平者让、庸者下”，强化选人用人机制对公共服务能力提升的导向、激励作用。□

（责任编辑：严国萍）

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1007－9092（2013）04－0065－08

赵立波，中共青岛市委党校、青岛行政学院教授，主要研究方向公共管理、公共文化服务。基金项目：国家社会科学基金课题《事业单位管办分离机制创新与绩效评估研究》（11BZZ039）。