私主体参与干预行政信息搜集活动研究*——资讯社会中公私协力的一个切面分析

马驰骋

（山东大学法学院，山东济南250100）

对公私协力1问题的研究，在近些年一直是行政法学领域中的热点，然而，对以信息搜集为主要任务指向的公私协力形式，相关的研究却不多。在资讯社会背景下，信息的搜集、加工与扩散伴随着行政任务发生至完成的全过程。在行政过程中，信息的搜集是社会信息、经济信息等社群类信息2转化为行政信息的过程中的第一步，其发生在多元信息存储主体与行政主体之间，是行政行为成型的基本凭借。在行政私法化的浪潮中，如何从公私协力角度看待信息搜集的过程，既考验着公私协力理论的生命力，也体现着干预行政信息搜集活动法治化建构的可能性。

行政主体既可以通过其他行政主体也可以通过私主体获得所求信息。执行这个信息搜集任务的主体即任务主体，相应地，其他主体就是非任务主体。非任务主体包括作为信息来源的其他行政主体，也包括私主体。在本文中研究的是作为行政信息来源者的私主体（包括作为独立市场经济主体的国营企业）3，这是论述展开的概念前提。

私主体参与干预行政4信息搜集的形式有很多，比如以提供交通、通讯工具等为表现方式的纯“行政辅助”行为，这些行为与信息提供活动在性质上本无根本不同。首先，若将行政活动极端二分为“给付行政与干预行政”5两类，存在于干预行政中当然就属于干预行政行为的一部分，都可以作为整个干预行政的一个环节而存在。其次，对具体行为性质均应个别分析，申言之，私主体的纯辅助行为当然与行政行为无涉，而其他行政主体基于委托等而进行的纯辅助行为要按照其行为构成要件做具体分析。对于干预行政信息搜集活动亦是如此，比如警察通过安放摄像头以期获得信息的行为，因与相对人公法上的利益增减之间缺乏因果性勾连关系而属于事实行为范畴；警察依职权查验身份证的活动就属于行政行为。6需要特别指出的是，以“秘密方式”所为的信息搜集的性质，基于学界对行政行为“成立”与“生效”时间点等的争论，有见仁见智的结论。7而纯辅助行为与干预信息提供行为的相异之处主要表现在行为内容与结果影响力上，信息提供是信息搜集活动的中心内容，其他辅助活动的进行是为了该中心内容的完成，并直接与利害关系人利益之损益相关。长期以来在我国学界存在侦查权是“司法行为”还是“行政行为”的争论，笔者认为，作为具体的侦查行为，如监听监视、依职权从通讯公司获得通讯记录等，均是行政权行使的表现，8而在目前我国法律体系下，宏观概念位阶上侦查权作为一种被宪法固化的特定权力束，与司法行为范畴也并无根本抵牾之处。

一、私主体参与干预行政信息搜集活动的容许性及其界限

私主体参与干预行政的“容许性”是一个带有明显德国法色彩的术语，笔者主张采用这个概念来描述干预行政的参与可能性问题，与此相关但不等同的问题即“民营化禁区”。9民营化或许存在禁区，但公私协力不应该有禁区，任何形式的行政辅助活动都可划入最广义的公私协力中，问题在于私主体参与直接目的性活动是否应被体制所接纳，即私主体作为干预信息来源者的容许性。

在德国以及我国台湾地区学说体系中，对于私人参与干预行政的容许性已有很多研究成果，而在祖国大陆，学者的立论基础往往是不存在禁止私主体参与干预行政的宪法解释结论，说服力相对不足。可喜的是，章志远教授对此作了扩展性研究。10笔者想另外指出的是：首先，这种由宪法解释而得的“默认”毋宁是法律制度在对私人逐利主义的容许与规制中的理性安排，是对“合法占有”的基本尊重。其次，“独占性”的行政任务也是一个历史性的概念，其任务范畴也在不断地改变，“作为对典型国家任务之军队、法院、乃至警察事务，在历史上都曾交由私人来经营”。11干预任务之范围为何，及其是否专属于行政主体，不存在先验性假设。某项公共任务是否专属于公权主体，须“依宪法以及所有合宪法规范之规定来决定”，12即须依据特定时空背景下具体法秩序予以确定。这种具体法秩序基本表现为以下逻辑顺序：当某项行政任务由法律明确授予某行政主体时，基于法律优位原则，行政主体不得违反法律之规定，将该行政信息搜集活动交给私人处理；若无明确授权，则私主体参与干预行政任务的达成就不具有可责难性。最后，从对干预行政相对人权益保护的角度来看，同样的干预措施（在这里表现为助益于最终干预形成的行政信息的搜集）由公权机关亲自为之或由私主体为之，造成的干预程度并无二致，不会因为由私主体为之就比较缓和。因为相对人权益受侵害程度是由相应行政行为决定的，如对酒驾者的行政处罚结论须从法定处罚格次中裁量产生，其不是由对受处罚者与违法行为信息的搜集过程决定的。需要补充说明的是，下文所论及的“私主体非主动参与干预行政信息搜集”，其实是国家透过干预措施（强制私主体参与）来开展干预行政，那么，作为非主动参与干预行政信息搜集活动的“私主体”本身的权益也就受到干预，这就需要一并考量对该主体（而非仅是干预措施的相对人）造成的权利干预是否合乎比例原则的问题。

广义上的公私协力当然不存在“界限”问题，问题在于“宪法允许行政机关或者立法机关在干预行政的领域内举着‘公私协力’的大旗，进行任何类型的民营化吗”？13换言之，以民营化形式进行的公私协力是否应有界限？答案应该是肯定的。界限之所在可以从对民营化类型的划分上找出线索，在德国法上，民营化大体可分为组织民营化、财产民营化、功能民营化和任务民营化（实质民营化）14等几个类型，它们有相异的界限标准，而德国法上的“权力独占”15理论，就可以被用来划定“功能民营化”的大体界限。

干预行政与权利独占理论所指涉的不是同一类概念，权力独占的内容指代的是国家任务中的一部分，而干预行政指的是履行国家任务的某种手段，“干预行政”这个概念指的应是国家履行任务的手段，而非任务本身的目的，即“干预”非“干预行政”的当然目的。国家所肩负的各种行政任务，均可以通过干预的手段完成。因此，“私主体参与干预行政信息搜集”是否有界限存在及界限何在，恐怕不能一概而论，而必须由采取“民营化”措施的干预行政本身目的与追求来决定。干预行政中进行信息搜集的目的，无非是想透过搜集信息找出危害隐患，并防止危害发生，以利安全保障，或是透过咨讯搜集措施而取得犯罪证据，以利于犯罪侦查及刑事追诉程序之顺利进行。所以问题就演变为危害防止任务以及犯罪追诉任务到底有没有民营化的界限（如果有的话界限在哪里）。如上所述，这两者均属于国家不可放弃的任务。国家要履行危害防止或是犯罪追诉之任务，必须以“信息”作为最重要的前提。因此，信息搜集乃是国家在履行这两项不可放弃的任务时相当核心而必不可少的手段。在这种紧密的关联性下，信息搜集这一核心手段若以民营化的方式为之，也必须遵守其“目的”任务的民营化界限，充其量只能采取“功能民营化”16之形式，即不能让渡相关权力，私主体在其中只能作为参与者而存在——即使这个参与者是最终干预信息的来源者，这也不是架空不能让渡之权力，因为对该信息加工并将其最终“行政信息化”的权力仍属于公权力主体。

二、伴随干预行政信息搜集而存在的两个相关问题

（一）“问题”之中的问题：给付行政模式下的信息搜集之殊异

给付行政下的信息搜集与干预行政下的信息搜集有什么不同呢呢？这可以从以下几个方面加以观察。在目标设置上，信息搜集本身并不带有“给付”或“干预”之目的性色彩，而只是信息搜集活动的成果助益于异种的行政过程而已，即同一信息搜集行为可能属于给付行政序列，也可以属于干预行政序列。不过，不同应用指向也决定了各自的某些特点。如对行政救助对象信息的搜集，由于该搜集的目的在于赋益而非损益，那么行政主体发出搜集信息的表示就有天然的给付性，又因为给付行政的目的多在于财产性给付或者可以导致财产性给付的其他类型给付（如信息给付），所以行政主体从行政过程参加人身上所期待获得的也多是财产性信息，比如考察被救济者的财产状况，以衡量其是否符合救助标准；而干预行政的信息内容更具综合性，甚至与该行政目标关系不直接关联的信息也可以作为信息搜集的有效对象，比如在对逃税者的个人财产状况信息的搜集活动中，逃税者在某地的消费信息也当然是重要参考信息而可能被搜集。此外，在给付行政中行政相对人拥有较大的信息给予裁量权。例如，在给付行政中一般情况下，行政相对人不会因为自己不提供真实的信息而被制裁；又如，在某些情况下，甚至谁有资格接受给付都可以由相对人来裁量决定，如《自然灾害救助条例》第20条规定：“居民住房恢复重建补助对象由受灾人员本人申请或者由村民小组、居民小组提名。”这其实就是对“受灾程度是否达到赔偿标准信息”的决定权，政府一般不会去追究被询信息的真伪，当然，对于骗取救助钱物的行为人进行处罚是由其刑罚该当性决定的。而在干预行政中，正如上文所述，被采纳的信息可以不与行政目标直接相关，但若知而不答，行为人一般会承担民事甚至刑事责任。

与干预行政相比,给付行政对法律依据的也要求比较宽松,也就更容易产生行政惯例，17这对于给付行政活动中的信息搜集而言亦是如此；而对于干预行政中的私主体信息搜集权之获得应该以每次授权或委托为主（当然，基于最广义的公私协力概念，不能排除私主体“无权”信息搜集活动的适法性），故较难以形成行政惯例。给付行政中的私主体在向行政主体“输送”信息的同时也有可能承担信息披露的职责。因为对于给付行政而言，私主体可以更高程度地参与其中，能够在某种程度上作为实质行政任务的承担者存在。那么，对于信息的“聚”与“散”而言，私主体不仅承担信息“聚合”的职责，也承担某些信息“扩散”的职能。比如洪水灾害发生后，某慈善团体受政府委托而对符合救助条件的受灾户数目进行了统计并完成上报，后续要求相应受灾户填写受助单、提供银行账号等信息相关工作，以及向相关人解答救助政策，向社会公示救助款流向等活动，也可以由完成先前信息搜集任务的慈善团体继续为之，而这种使后续信息扩展或者相关信息披露之权力（或说责任）有可能来自于法律，也有可能来自于行政主体的要求。换言之，即使是抛开行政程序法的明确要求，对于履行具有给付行政任务性质的“私主体”而言，在登记、运行程序中的某些环节，行政主体也可能要求它们承担信息扩散义务，即使最终完成某项行政任务的是企业主体，其也应该具有信息披露的权力（或说责任），“进而确保通过这类企业获得服务或者消费的人群能够充分地知晓信息并对此类企业产生信任”。18而干预行政中的私主体一般并无此项职责，这是因为干预行政中私主体的信息搜集活动是一种事务型行为，以完成特定信息的聚合与传导为内容的行政任务为目的。

（二）“问题”之外的问题：社会与国家关系的变迁关系背景下的信息搜集

私主体参与干预行政信息搜集是国家与社会关系演进到新阶段的产物，这个阶段以政府、市场和社会三方互动为主要特征，重点是信息市场因素的引入。同时，私主体借由参与公共行政任务进入了行政国家场域，但是其参与行政任务的内容又要求其返回社会场域搜集相关信息，社会与国家之间的界限显得愈发模糊。其实行政任务民营化的滥觞就表明了国家与社会存在一段分离的历史，作为历史进步表征的二元分离是否因民营化出现而改变？“集权国家的政府，总是试图消弭国家与社会之间界分，以便将个人完全纳入国家的组织体系中去”，19所以隐忧就在于国家是否通过合作行政之相对人选择权而加强了对社会的控制呢？对于这些问题的回答，基于公私协力的干预行政信息搜集无疑是一个恰当的分析样本，因为信息承载的是社会基本结构与价值关系，并最终以社会主体的权利义务状态表现出来，信息流动状况成为观察这些因素变化的恰当窗口。

首先，社会与国家的所谓“距离”只是一种极端二元分法的产物，社会与国家从来没有也不可能真正泾渭分明，也从没有无间隙叠合过。从最有说明力的责任承担角度对社会与国家关系进行观察，更显出公私协力语境下的变化，“公私协力”概念的出发点就是在国家与社会之间进行责任20与风险21的新的分配，让原本由国家负起全责的任务，透过各种民营化的模式，转而由私主体承担其轻重不一的责任。辅警的责任承担就属于此类情况，由于争议法律关系的不同，辅警可能承担民事责任，也可能承担行政责任。不同的责任类型可以表征行为的权力来源，这不会因为任务完成者的转移而改变。从这个意义上说，国家与社会之间的界限不会因为私主体承担部分行政任务而模糊。

其次，私主体进入行政任务领域的现象，也恰好说明了社会作为一个相对独立单元的存在意义，私主体能够承担一定的社会任务是社会成长发育到一定阶段的表现。不过无论如何，私主体也只是社会力量中的一部分，其在承担一定的行政任务的同时，私主体的样态与责任承担方式等方面均是由社会所根本决定的。国家借助社会的力量完成治理目标的同时，社会也借助政治国家的平台进一步地完成资源整合与进化，国家仅仅扮演一种任务提供者的角色，而未用强制力取得存在于社会中的特定信息，其实就是社会力量进一步壮大的结果。在制度上防止社会群体的无序发展的方法，是国家应该具有信息搜集主体的选任权，当然，防止该权力不适当应用的对策就是加强责任制度建设，以防止脱逸合义务裁量现象的发生。

总之，“公私协力”概念是一种目的导向性行为描述，其在行政法认识论上的最大意义无疑是给予我们一种观察行政过程的工具。在某个行政过程中，国家与社会的力量在行政目标的指引下完成了一定程度上的整合，达到了“公私部门合作治理”。23若行政目标属于干预行政范畴，私主体参与干预行政目标达成的行政现象就不可避免地出现了。

三、主动参与干预行政信息搜集活动

考察私主体参与干预行政信息搜集的标准是一种客观义务标准，与此相应，还存在以“自愿与否”为内容的主观性标准。需要明确的是，“自愿”不等同于“主动”，“自愿”与否是一种难以考察的主观性分类标准，即从参与干预行政信息搜集活动的私主体内心动机做分类并不具有实际意义。采用此概念也不是为了区别“义务标准”是否还有“主观性的”。“客观”与“义务”是一种同义复合，笔者只是为了着重强调从信息提供者是否具有来自外界的法定义务来做分类是根本性的。具体说来，首先，主动与否也是一种客观义务标准，只不过开始的着眼点是私主体的初始动作。其次，其有利于更鲜明地考察行为，即肩负不同行为责任的主体在采取不同的行为方式的情况下，行为效果与行政责任归结的情形分别是怎样的。只有当不具有信息提供责任的主体参与行动时，“自愿”与“主动”才具有一致的行为意义。也应看到，“主客观相一致”是立法者的当然期待，如《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》中规定：“有关主管部门依法履行职责时，网络服务提供者应当予以配合，提供技术支持。”此条款在加诸网络服务者信息提供责任的同时，也暗含一种希望其自愿配合的内心期待。这种标准也不要求考察私主体主动参与的真实目的，该目的可能是为增加或者减损自己或他人利益（也不能排除以减损己方利益为目的的罕见情况）。采取这样的分类方法有助于我们了解私主体参与干预行政信息搜集的基础推动力源自何处，并在此基础上对私主体在干预行政中的实然角色及塑造这种角色的原因有客观的思考（行政助手或私法主体23抑或其他角色均有可能)。

主动参与者完全可以只依据社会公义等价值进行内心决断而行动，也可以因为对行政奖励的追求而进行行为选择，或者因行政主体的外部压力而行动。对于第一种情况，有可能存在信息提供后的补偿问题。对于第二种情况，在成本补偿之外也存在对价给付或者承诺践履的情形（当然有可能无成本补偿）。第三种情况是混合情形，当行政压力大到一定程度时，就变成了私主体被迫参与信息提供，这样就存在违法赔偿的适用可能。压力并不大时，则仍可被认为是自愿参与其中而只享有补偿。当然这个界限是且只能是模糊的，模糊的界限就是由上文所提的客观判断标准造成的。这也说明所谓的“主动参与”包括一部分的“非自愿参与”，即主动参与信息搜集可解释为出于自身的“自我驱动性”，但不包括为了履行实定责任而行动，因为具有信息提供责任的主体主动参与行动是履行义务的当然选择，法律规则“盲视”了“主动”的意义，从反面抽象化为不履行责任之相关制裁，即其不履行义务时将被追究的相关责任。从这个意义上讲，履责而为更接近非主动参与（有足够强的外力存在）。

另外，对信息的“搜集”也包括行政主体未掌握信息，由相关方主动提供而获得之情形，因为该信息所及之利益已具有法律上由原主体继续占有之不适当性了，尽管这种不适当性是或然的，然而基于防范未被公权力机关知晓之危险的考量，由相关主体主动提供的行政信息也属于干预行政信息的搜集的应然对象。只不过在行政主体事前未掌握有关信息，因相关人提供而获得信息的情况下，信息提供者是某个行政程序的启动者，无论这个程序是指整体的干预行政程序还是行政信息的获取与处置程序。换言之，作为干预行政程序触发点的信息提供行为也属于干预行政信息搜集的范畴，因为该信息很有可能是潜在的搜集对象，与后续的干预行政构成因果关系。

在此有两类活动可以被重点关注。一类是行政处罚中的申请听证，当事人要求听证表现了一种愿意提供相关信息的诚意，即使该信息有可能加大对其的处罚力度，这是为了维护己方利益而主动参与信息搜集获得的典型情形。另一类是一部分的行政举报。行政举报在行政、刑事执法领域中均有不少的应用实例，如在交通行政领域，南昌24、苏州25、武汉26等城市相继出台交通违章举报奖励制度；在计划生育管理领域，南宁出台过针对举报人工鉴别性别活动的奖励制度。27对这种以提供信息为行为内容的举报悬赏行为的性质多有争议，不过从考察该行政过程角度出发，若最终举报信息被采纳而开启了后续程序，提供的信息应该被纳入整个后续行政程序来看待，而不仅仅是被当作行政奖励程序的一个元素来看待。我国台湾地区的“线民”28也是一个重要研究对象，祖国大陆虽然并无明确规定“线民”的法条，但是在实践中也有类似做法。由于所从事事务性质之特殊性，“线民”与行政主体之间的纠纷对于外界属于罕见，不过就基本法律关系而言，“线民”也属于主动参与干预行政信息搜集活动范畴。

四、非主动参与干预行政信息搜集活动

基于本文观点，非主动参与干预行政信息搜集等同于具有法定的信息提供责任主体履行职责的过程（被强迫参与的属于一般的行政侵权而不具有公私协力的研究意义），在实践中一般具体化为刑事侦查或行政处罚侦查等的信息调查搜集活动。比如在刑事诉讼中，在除当事人之外的相关主体中（当事人之独立诉的利益导致信息提供的自然责任），证人的信息提供责任即属于此类。这可从我国《刑事诉讼法》第98条的有关规定看出来：“应当告知他应当如实地提供证据、证言和有意作伪证或者隐匿罪证要负的法律责任。”自然地，作为提供信息的前提——占有和储存信息义务，应该被作为一个具有独立研究价值的部分看待。在资讯社会背景下，这种义务之主体一般是电信业者（或扩大至邮电服务提供商）。现在我国信息传递媒介虽然以国有企业为主，但是国有企业作为独立市场主体，并不享有信息提供的豁免权，其掌握的信息当然不属于行政主体已掌握信息的范畴。

信息占有一般是经营活动的结果。需要指出的是，非因经营活动而占有的信息（比如某企业在诉讼活动中得知的信息）也应该提供，因为法律义务指向的是拥有具有特定价值的行政信息的主体，而不问信息的取得渠道为何（当然诸如隐私保护等为合法抗辩事由）。信息储存本来是源于经营需要，不过由于这些信息的潜在行政价值，实定法加诸私主体强制性存储义务，要求私主体必须存储某些信息。这在我国台湾地区“第三代行动通信业务管理规则”与“第二类电信事业管理规则”的相关规定中均有体现，并且，其特别规定了存储时间，如“第二类电信事业经营者”必须将各种电信通信记录保存一个月到六个月不等的时间。我国《互联网信息服务管理办法》第14条第1款也有类似规定：“从事新闻、出版以及电子公告等服务项目的互联网信息服务提供者，应当记录提供的信息内容及其发布时间、互联网地址或者域名；互联网接入服务提供者应当记录上网用户的上网时间、用户账号、互联网地址或者域名、主叫电话号码等信息。”该条第2款规定：“互联网信息服务提供者和互联网接入服务提供者的记录备份应当保存60日，并在国家有关机关依法查询时，予以提供。”《电信服务规范》亦规定：“移动电话原始话费数据及点到点短消息业务收费详单原始数据保留期限至少为5个月。”对于这些规范性文件的内容，可以做如下解释：私主体应该保存的内容既包括基础技术资料也包括通话的内容信息，前者如信息产生时间、信息产生与传递存储的媒介设备条件等，后者是信息的实体内容。另外，需要看到的是，这种协力义务一方面来自法规规章的实然规定，另一方面来自具体的行政作为，即具体的协助内容必须等到行政主体在个案中的处分来决定，也就是说，一个完整的信息提供过程是由实然规定内容与具体行政行为共同推动完成的。

在此产生了由于私主体的信息提供行为而生的费用归结问题。在由国家垄断资讯传播事业的时代（对于我国而言，1980年之前国家直接以行政机关名义为社会提供媒介服务）29，国家作为唯一的电信事业经营者，对因电信所带来的安全风险具有当然的防堵责任；但在电信事业市场化后（国有企业的市场地位构造相对完成），这里就产生了一个矛盾，行政权力的确退出了电信事业的经营场域，然而，“国家退场，改由广义的民间力量来经营电信事业”并不能导出“相关责任一并转移到民间业者身上”的结论。不管因为何种目的实施的干预信息搜集活动，都是国家不可能放弃的任务（或者是追踪犯罪或者是防止危险或者是狭义行政干预）。既然是国家不可放弃的任务，那么就无法解释为何在电信事业市场化后，国家竟然可以把仍须自我负担的责任完全推到电信业者身上，而要求电信业者为了应付完成“国家”之任务而付出经济成本（如器材购置与维护费中与被提供信息相关的那一部分）。从这个角度上讲，既然私主体是“非自愿”参与行政任务，并随之产生“非自愿”的经济利益减损，那么国家至少要给电信业者一定形式的补偿，“否则就是对私主体经营自主权的不合比例的干预，甚至属于违宪”。30

五、协力模式隐含的盖然性法经济主义取向（代结语）

允许私主体参与干预行政信息搜集具有鲜明的经济性意义。

第一，从信息“供——取”二造的角度而言，这种经济性集中表现在节约行政成本上，也表现在减少私主体的相关成本上，即减少了双方成本的总和。首先，信息的稀缺性形成一种卖方市场，行政主体必须给出对价才能取得相应的信息，虽然这样增加了信息采集成本，不过其减少了巨大的行政信息搜寻成本（一般也包括信息的初加工与储存成本）。而且在一些紧急事态应对中，由于导致灾难的原因事出突然，控制相关事态的干预行政（如控制病疫散播的动物捕杀令）所需信息难以被行政机关日常监管所寻获，但因为经济性诱因的存在，行政信息的取得就可能快速而低成本。其次，因为很多信息的时效性很强，私主体得以更快地凭借手中的“稀缺资源”换取价金，并减少因敏感信息占有带来的额外风险。再次，对于被动参与信息搜集活动的私主体而言，其参与行为降低了社会整体财富减损的可能，并且其也能从中获取补偿，符合经济性要求。不过，价金的存在确实增加了行政成本，行政主体应严格控制成本增量，在成本与信息获得上遵从适当比例原则。

第二，从违法（甚至犯罪）者的角度而言，公私协力背景下的信息搜集制度增加了违法者的违法成本，因为违法者畏惧被检举而只得增加各种防御性支出(如为采用更高级的保密技术手段、为获取更可靠的合作对象等而增加的成本)，以确保有关其个人信息及违法行为信息不被外界知悉，“这种防御性支出在量上如果大到一定程度，使违法者不能因违法行为而有利可图，违法行为就会减少”。31

总之，从任务达成的可能性来讲，“如果让某些具有特殊仪器设备或身份地位的私人来参与干预措施的履行，能比国家亲自为之更容易达到干预所欲追求之目的”。32从法律执行成本角度讲，公私协力的信息搜集模式是一种具有法经济主义的合理假设，虽然这仅具有盖然性，不过即便如此，这种盖然性也具有相当的法律价值。

注：

1与“公私协力”有纵横交错关系的概念是“民营化”、“私人参与行政任务之履行”。“公私协力”侧重对从公与私二者的关系的描述，民营化侧重对手段方式的阐述。二者均不是具严格外延并有学界共识的概念，公私协力的范围更宽泛。而“私人参与行政任务之履行”之外延边界清晰，且较“公私协力”为小。笔者采用“公私协力”的用法，更多的是鉴于行政法学用语中“民营化”与社会生活用语中的“民营化”语义区别明显，并且笔者重点论述的并不是行政任务承担者由公转私的过程，而是私主体在干预行政中的参与形式，有一些行政参与形式是不属于“民营化”范畴的。

2这里当然包括诸如天气、水文等自然信息，但是这些自然信息也是相关人工活动加诸自然现象后的产物，也属于社群信息范畴。

3“私”是对获取信息的“力”的属性之描述，即排除了行政主体成为所谓“私主体”的可能性。首先词义上的“私”主体、“公私协力”当然排除公权主体的存在，除此之外，更重要的是，即使行政主体基于私法契约原因而提供的信息，也是因行政权力的行使而获得的。

4在对行政模式进行描述时，干预行政、秩序行政、规制行政、负担行政等与授益行政、给付行政、福利行政、服务行政等形成两个对应的概念群。不过，两组概念之间非直接对应关系，组内概念的内涵与外延之间也区别明显。基于不同的立论视角与研究目的，不同的学者会取用不同的概念，如杨建顺教授采取“规制——给付”，然而只是极端化二分行政活动的话，“干预——给付”这一组更合适，因为这一组经典的德国法概念无疑更有本源性，其他概念在一定程度上都是由其派生而来的。相关见解见陈敏：《行政法总论》，台北三民书局1999年版，第12-13页；朱林：《德国行政行为撤销的理论及其立法评价》，《法律科学》1993年第3期；胡建淼：《行政行为基本范畴研究》，浙江大学出版社2005年版，第209页；章剑生：《现代行政法面临的挑战及其回应》，《法商研究》2006年第6期。

5吴庚：《行政法之理论与实用》，台北三民书局1996年增订3版，第10-22页。

6参见《中华人民共和国身份证法》第15条。

7此问题是行政法学界争论的老问题了，笔者无意着墨于此，故只列出问题而未有结论。

8是否属于行政行为就另当别论了，相关代表性论述见孙笑侠：《司法权的本质是判断权》,《法学》1998年第8期，钟玉瑜主编：《中国特色司法制度》,中国政法大学出版社2000年版,第2-21页；陈业宏、唐鸣：《中外司法制度比较》，商务印书馆2000年版,第7页。

9章志远：《行政法视野中的民营化》，《江苏社会科学》2005年第4期。

10章志远：《私人参与警察任务执行的法理基础》，《法学研究》2011年第6期。

11 Wi l fied Lange,Rechtsprobleme der Privatisierung f fent lich Unternehmen,JZ 1981 S.699，转引自陈爱娥：《公营事业民营化之合法性与合理性》，《月旦法学》2004年第26期。

12 Fritz Ossenbühl,Die Er fül lung von Verwal tungsaufgaben durch Private,VVDStRL29/1971,S.205

13、28谢硕骏：《论私人参与国家机关之资讯搜集活动》，《高大法律论丛》2012年第2期。

14民营化的表现类型是见仁见智的问题，本文观点来自Stef fen Det terbeck,a.a.O. (Fn.3),Rn.895 f f.；Friedrich Schoch,Privatisierung von Verwal tungsaufgaben,DVBl.1994,S.962 f f.；Helmuth Schulze-Fiel itz,a.a.O.(Fn.2),§12 Rn.108 f f。

15“权力独占”是指，人民放弃部分的武力使用权，而将其让渡于国家使用，换取国家对安全的保护，以促进整体秩序稳定与社群福祉。此理论在一定程度上解释了国家的合法性基础，也从一个侧面说明对于与“武力”有关的“安全”性公共任务应由国家一体行使。

16 Stef fen Detterbeck, a.a.O.(Fn. 3), Rn.895 f f.Friedrich Schoch, Privatisierung von Verwal tungsaufgaben,DVBl.1994,S.962 f f.；Helmuth Schulze-Fiel itz,a.a.O.(Fn.2),§12 Rn.108 f f.17[日]盐野宏：《行政法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年第1版，第39页。

18胡敏洁：《履行给付行政任务的私人之法律地位——以养老保障行政为例》，《华东政法大学学报》2011第2期。

19李建良：《自由、人权与市民社会——国家与社会二元论的历史渊源与现代意义》，转引自蔡英文、张福建：《自由主义——政治思想论文集》，“中央研究院”中山人文社会科学研究所2001年版，第148页。

20 Vgl.Andreas Voßkuhle,in:Hof fmann-Riem/Schmidt-Aßmann/Voßkuhle (Hrsg.),Grundlagen des Verwal tungsrechts,Bd.1,2006,§1 Rn.63.

21邹焕聪：《公私协力的风险社会理论诠释》，《江西行政学院学报》2012年第7期。

22章志远：《民营化、规制改革与新行政法的兴起——从公交民营化的受挫切入》，《中国法学》2009年第2期。

23章志远：《私人参与执行警察任务的行政法规制》，《法商研究》2013年第1期。

24《南昌悬赏拍摄交通违法，照片若选用每张奖励30元》，ht tp://news.sohu.com/20100708/n273359377.shtml,2012年12月10日访问。

25《苏州“悬赏”举报公交司机违规》，ht tp://news.sina.com.cn/c/2007-01-24/073411074423s.shtml，2012年12月10日访问。

26《武汉奖励市民拍摄违章，拍客目标周入万元》，ht tp://www.baidu.com/l ink?ur l=jncLGJqj J4zBBpC8yDF8xDherCavK5d5SmUAbEkU2g0f3Z9iGjNxwccjQnClmyCJPlG，2012年12月10日访问。

27《南宁“悬赏”举报违法行为》，ht tp://www.chinadaily.com.cn/hqgj/j ryw/2012-05-22/content_5974283.html，2012年12月10日访问。

29《我国电信业的改革历程》，http://news.xinhuanet.com/it/2001-12/11/content_156749.htm，2012年11月9日访问。

30震山：《以法律课予私人完成任务之法理思考》，《月旦法学杂志》2000年第63期。

31应飞虎：《我国悬赏举报制度建立之探讨》，《社会科学研究》2003年第1期。

32当然，目的本身必须具有正当性，这是比例原则审查的起点（Friedhelm Hufen,StaatsrechtⅡ,2.Auf l.,2009,§9Rn.15Hans D.Jarass,a.a.O.(Fn.13),Art.20Rn.83a；Hartmut Maurer,a.a.O.(Fn.13),§8Rn.56）。