中心镇发展需突破体制机制瓶颈

文/张利仁

中心镇作为城乡发展的纽带和新型城镇化的重要载体，在承接人口集聚、承载产业发展、承担基本公共服务等方面发挥着重要作用。当前中心镇迎来了新一轮发展机遇，但制约中心镇发展的体制机制性问题仍较多，要把体制机制创新作为突破口，深化户籍制度、土地制度、行政区划、财政体制、投融资机制、农村产权制度等方面的改革创新，为中心镇培育发展成为小城市提供不竭动力。

户籍制度改革。逐步建立以促进城乡人口合理有序流动和保障公民合法权益为基本原则、以具有合法稳定职业和合法稳定住所为户口迁移条件、以按经常居住地登记户口为基本形式的新型户籍管理制度。

土地制度改革。在土地利用总体规划修编中要充分考虑中心镇发展需要，合理安排建设用地规模，对重大项目用地予以支持。扩大中心镇留用因村庄整治复垦而转增的建设用地指标，鼓励推进村庄整治、宅基地置换和建设用地复垦，由此而取得的用地指标全部留用，土地指标费全额返回。不断探索“零地招商”的新模式，以腾笼换鸟、借巢引凤、变闲为宝等方式挖掘现有资源潜力扩大投资规模，或对新落户项目不供土地，引导其租用、购买闲置厂房、闲置土地实现投资。

行政区划改革。突破中心镇行政区划的局限性，通过“撤扩并”周边镇、村，适当调整部分中心镇的行政区划，扩大镇域发展空间，优化资源配置。要尊重历史沿革和文化差异，积极稳妥地进行增容扩域，以利于中心镇中长期发展规划的制定和实施，以利于增强中心镇的发展后劲和充分发挥其对周边地区的辐射带动功能。实行跨地区的“飞地”经济合作机制，积极解决部分乡镇环境制约或者发展空间不足等问题，创新体制机制，引导不适宜发展工业的乡镇突破行政区域界限，到中心镇工业园区异地安置项目，获得补偿性发展机会和财政收入。

财政体制改革。按照“一级政府、一级财政”的要求，建立和完善有利于中心镇经济社会发展的财政体制。完善财政转移支付制度，加大中央、省、市政府对中心镇的财政转移支付力度。建立中心镇建设专项扶持资金，中心镇符合专项资金使用范围的项目，优先列入政府重点项目，并安排一定专项资金进行支持。完善规费优惠激励机制，中心镇的土地出让金收入及城镇建设配套费、排污费、水建基金等规费收入，除按规定上交国家部分外，省、市、县留成部分，原则上全部或大部分返还给中心镇。建立财政超收激励机制，体制内收入超基数留县（市）部分全额留镇。按照有关要求，具备条件的中心镇经申请批准可设立镇级金库，具体办理镇财政收支业务。

投融资机制改革。努力拓宽筹资渠道，推进投入社会化，形成多元化的投资格局。进一步发挥地方政府融资平台作用，以县（市）名义或直接入股成立城镇建设开发公司或投资公司，负责镇域综合开发管理，尝试发行地方债券、BOT等方式筹集融通城镇建设资金。积极向上争取资金，对重点工程项目争取列入市、县重点项目，积极向国家、省、市申请资金支持，一些有示范性的基础设施项目，还可申请世界银行和国家信贷资金。建立多元化投融资机制，对一般非经营性公共基础设施，可采用出让设施的冠名权、广告权、“收益权”质押贷款方式和民间主动融资PFI(Private Finance Initiative)等方式，积极鼓励本地及区域外社会资本和外资参与投资建设和经营中心镇公用设施。允许农村集体经济组织以土地使用权入股等形式参与中心镇建设。推广小额信用、联户担保等信贷产品，支持具备条件的中心镇设立村镇银行、小额贷款公司及资金互助社。积极创新农村投融资体制，探索推出农村土地承包经营权质押贷款、集体土地房屋抵押贷款、集体林权抵押贷款等多项农村产权贷款融资办法。

农村产权制度改革。坚持把农村产权制度改革作为重要突破口和关键措施，基本实现农村产权登记规范化、交易市场化、资产资本化。一是土地承包经营权股权化。在坚持土地集体所有、土地用途和承包关系不变的前提下，在农业化基础较好、农业能实现企业化管理或者有外来企业投资开发的村，将农村的土地承包经营权以一定土地面积单位量化股权，农民可以用股权参与农村新型合作经济组织，按股获得收益，实现土地承包经营权的价值化和有权化。二是农村集体资产股份化。在集体经济发达、农村企业化发展趋向明显的村，对集体资产或经营性资产进行股份制改造，按照集体经济组织成员人数、“农龄”等因素设置股权，把集体的资产股份分配到人，股随人走，实现集体资产明晰化。三是农村产权交易市场化。围绕促进土地、房屋资源要素有序流转，建立农村产权流转交易平台，建立起规范有序、运转高效的农村产权流转交易市场体系。