中国福利彩票创新发展的经验与思考

● 中国福利彩票发行管理中心

中国福利彩票创设于1987年，是国家为筹集公益金、发展社会福利和社会公益事业而特许发行的公益彩票。自创设以来，始终秉承“扶老、助残、救孤、济困”的发行宗旨，正确把握发展方向，积极探索市场规律，不断优化管理体制、创新运营机制，强化科学管理，走出了一条安全、健康、规范的发展道路。

一、福利彩票创新发展的成效

福利彩票历经20多年的发展，经过了从无到有、从小到大、由弱到强的发展历程。

一是在发行量方面，从1987年销售1000多万元到2011年突破1000亿元，累计为国家筹集公益金2273亿元，惠及社会福利、社会公益、社会保障、教育、卫生、体育、文化、救灾、扶贫、法律援助等众多领域，间接带动了运输、计算机、传媒等相关产业的发展。

二是在管理体制方面，2009年7月1日颁布实施的《彩票管理条例》规定了福利彩票机构由中央一级发行机构和省级销售机构构成，从法律层面确立了两级管理格局，改变了初期“统一发行、三级管理”的管理模式存在的管理层级较多、协调成本较大、市场运行不畅等问题。

三是在市场机制方面，不断完善产品体系，加强游戏研发，形成了多票种统筹发展的市场格局。同时，拓展销售渠道，逐步形成了遍布城乡的集中式销售网络。

四是在技术体系方面，形成了覆盖全国的彩票热线销售系统和在线即开型彩票投注系统。制定了《中国福利彩票技术安全管理规范》，提高行业技术工作的标准化、规范化水平，使技术保障更加完善。

二、福利彩票进一步发展面临的机遇和挑战

随着改革开放的持续深入，我国进入全面建成小康社会的关键时期，经济社会发展也将进入新阶段，为福利彩票事业发展带来了新的机遇。

从经济层面看，随着我国经济社会继续保持平稳较快发展，人民群众的物质文化生活水平大幅提高，为福利彩票发行销售提供了有利的物质基础和社会需求。从社会层面看，公益慈善理念逐步得到社会的广泛认同，为福利彩票事业发展赢得了良性发展的社会环境。从制度层面看，《彩票管理条例》及《彩票管理条例实施细则》的颁布实施，为福利彩票依法发行、规范管理提供了有力的制度保障；分类推进事业单位改革进程不断加快，为各级福利彩票机构适应市场运行环境要求、创新组织体制和管理机制、理顺运行机制提供了历史契机。从技术层面看，网络信息技术的迅猛发展和广泛应用，为福利彩票游戏产品创新、销售渠道拓展提供了广阔空间。

随着发行总量的扩大，福利彩票高位运行的风险不断增加，满足群众精神娱乐需求的难度不断增大，改革创新难度加大，深层次矛盾和瓶颈问题突出，福利彩票事业发展面临诸多挑战。

一是福利彩票体制机制与市场经济体制的要求不适应。福利彩票机构是经费自理的事业单位，中国福利彩票发行管理中心为中央一级预算单位，在预算申报、建设费用、管理经费、人员经费等财务支出上基本按国家拨款事业单位政策执行，在资源配置上很难满足彩票市场运转的需求。彩票机构市场化运作与事业单位管理方式不匹配，是制约福利彩票事业发展的关键因素。

二是管理上存在权责不对等的问题，影响系统执行力。《彩票管理条例实施细则》明确规定，中国福利彩票发行管理中心是全国福利彩票发行工作的责任主体，在发行销售工作中要执行“统一发行、统一管理、统一标准”的原则。但实际上，福利彩票系统的管理是条块结合，中国福利彩票发行管理中心与各省区市实行分级管理，省级销售机构负责人职务由各地任免，中国福利彩票发行管理中心对省级销售机构缺乏有效的激励约束机制，系统执行力受到影响。

三是缺乏与市场行为配套的激励约束机制。福利彩票系统工作者既是公共服务职能的执行者，也是市场活动的参与者。根据这一特征，将市场化指标应用于绩效考评，有助于调动福利彩票从业人员的积极性和主动性。探索建立适合福利彩票市场化运行的绩效考评和激励约束机制，对促进福利彩票人才队伍建设、推动事业持续健康发展至关重要。

三、进一步推动福利彩票创新发展的几个着力点

一是建立法人治理结构。中国福利彩票发行管理中心作为事业单位改革的试点单位，在探索建立福利彩票系统法人治理结构的过程中，首先应进一步加强顶层设计，建立理事会，将人、事、物等有关审批管理权限从相关管理部门转移给理事会，由理事会代表国家统一行使出资人权利，强化公益属性、减少工作程序、提高管理效率。其次是充分发挥福利彩票机构的市场主体地位。中国福利彩票发行管理中心按照“统一发行、统一管理、统一标准”的原则，负责全国的发行和组织销售工作，重点建设好全国福利彩票发行销售系统，进一步建立健全市场调控机制、激励约束机制和监督管理机制。

二是构建科学完善的彩票游戏管理政策体系。随着彩票公益金筹集规模日益增长，彩票市场需求日益多元化，客观上要求彩票游戏品种更加丰富，不同返奖率的游戏互补，多票种协调发展。但现行的游戏申报审批制度及相关游戏管理政策难以满足彩票市场的发展要求。因此，应逐步改革彩票游戏申报审批程序，简化流程，尊重彩票游戏发展的规律，出台科学高效的管理政策和规章制度，推动彩票市场协调发展。

三是合理划分彩票市场。目前我国彩票市场上，福利彩票和体育彩票在彩票品种、游戏类型、销售区域上存在普遍的同质竞争，不利于彩票机构树立社会公益形象，更造成了资源浪费，增加了管理成本。为促进彩票市场整体健康发展，要遵循彩票发展的规律，按照游戏品种或者销售区域合理划分彩票市场，促进两家机构良性竞争，共同推动我国彩票市场的长远发展。

四是严厉打击非法彩票。非法彩票特别是网络非法销售彩票和地下非法销售彩票，已经严重危害了彩票机构和彩票消费者的合法权益，扰乱了彩票市场的正常秩序。因此，要探索建立长期有效的工作机制，加大对非法彩票的打击力度，保护彩票参与者的合法权益，维护彩票市场的正常秩序，促进我国公益彩票事业健康发展。