对交通肇事犯罪后行政处罚行为的检察监督兼论驾证监管相关法规存在的分歧与解决路径

文◎刘俊祥 葛恒万

交通肇事犯罪后的行政处罚中，经常出现被告人犯交通肇事罪被判处刑法后仍未吊销驾证、有的犯罪嫌疑人肇事逃逸后重获驾证，更有甚者在缓刑期间仍持驾证运行。这种现象的存在既严重危害了公共安全，又有损法律的严肃性、威慑性与公正性，不利于交通肇事违法犯罪的防控，反映出社会管理机制不健全，少数执法人员的监管不到位，存在不作为或徇私滥用职权等行为。下文以苏北某县（简称s县）检察机关对此问题的调查为样，探索类案的法律适用及检察机关的监督问题。

一、调查反映出的问题

1.交通肇事（逃逸）获刑后未吊销或重获驾证较多，以本地人为主。2006年1月至2011年12月底，s县人民检察院共提起公诉交通肇事（逃逸）案件共921件（人）（以下简称“人”）。该院抽样调查其中含逃逸情节案全部124人和部分一般交通肇事案件370人，共计494人，约占该类案件总数的54%。发现驾证未依法吊销的共计108人，约占抽样总数的22%，其中没有逃逸情节的78人，有逃逸情节的30人，占比分别15.8%和6%。在未被依法吊销驾证中，本县87人，外地21人，占比分别为81%和19%。

2.持公安机关发证较多。从持有的驾证种类来看，持有农机部门颁发的准驾变型拖拉机G证为47人，约占44%；持有公安机关发的驾驶证共为61人，约占总数的56%。其中，既持有不同准驾车型驾证（农机和非农机驾证）的是12人，且只吊销肇事车型驾证，对其他车型驾证不予吊销。如被告人任某林酒后持B证（并持有准驾车型农用车G证）驾驶轿车，犯交通肇事罪被法院判处有期徒刑二年，并宣告缓刑三年。

3.交通肇事逃逸获刑后未吊销或重获驾证情况严重。其一，从肇事后逃逸重获驾证来看，有14人系有逃逸情节被判刑以后重新发的驾证，约占逃逸持证的46.7%，如徐某亮犯交通肇事罪（逃逸）于2009年4月被判三年缓刑三年，其又于2010年9月2日重新领取了驾证。其中，无证驾驶肇事逃逸又考取驾证的5人。如2007年3月29日，被告人丁某雷酒后无证驾驶二轮摩托车将行人司某成撞倒致死后逃逸，后被判处有期徒刑三年缓刑四年，在该丁身份证号码未有任何变化的情况下，只将丁某雷的名字改成了丁雷，就使得丁雷于2011年11月重新取得驾证。其二，从被判刑以后驾证未吊销来看，此类情况共16人，约占53.3%，其中还有被判刑后未吊销又发新证的情况。如金某立于2008年被判刑，但其驾证不仅未吊销，且于2009年11月10日换发新证。

4.公安与农机部门对交通肇事相对不起诉、重大责任事故、过失致人死亡、重伤等案不吊销驾证处罚。此类情况17人。

5.公安与农机部门对交通肇事案驾证吊销处罚无时限处罚。在检察机关建议专项整治中，公安、农机等部门对交通肇事被判刑后，超过二年予以吊销的13人。如2007年11月，李某因犯交通肇事罪被法院判处有期徒刑三年缓刑三年，其驾驶证已在事故发生时即被扣押，但未对驾证吊销处罚，并在两年后，到公安机关车管部门申请补发了驾驶证。

二、类案的相关法律规定及实务分歧

在监督相关机关对此类案件行政处罚过程中，以下四类情况存在分歧，影响到检察机关对该项工作的检察监督：

（一）对同时持有不同准驾车型驾证的吊销处罚问题

我国《道路交通安全法》（以下简称《交通安全法》）第101条规定：“违反道路交通安全法规，发生重大交通事故，构成犯罪的，依法追究刑事责任，并由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证。”公安部《道路交通事故处理程序规定》（以下简称《程序规定》）第58条规定：“对发生道路交通事故构成犯罪，依法应当吊销驾驶人机动车驾驶证的，应当在法院作出有罪判决后，由设区市公安机关交通管理部门依法吊销机动车驾驶证。”《道路交通事故处理工作规范》（以下简称《工作规范》）第72条也作出与此相同的规定。据此，公安交管和农机部门作出了吊销当事人肇事时车型的准用驾证，且二年内不得重新取得机动车驾驶证的行处决定。但对于该类案当事人交通肇事车型以外的其他驾证未予以一并吊销，其理由如下：

其一，法律并未明确规定。《交通安全法》第101条的规定并未明确应一并吊销驾驶人所持有的所有机动车驾驶证，应理解为吊销驾驶人与所驾车型相符的机动车驾驶证。如一并吊销所有机动车的观点有任意扩大其行政权限之嫌，违背了行政法的合法性原则。

其二，根据《行政处罚法》第4条第2款的规定，实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实，以及事实性质、情节的社会危害程度相当。吊销机动车驾驶证是一种比较严重的行政处罚，应当体现过罚相当的要求。行政机关作出具体行政行为应既遵循合法性原则，又应遵循合理性原则。交通肇事行为实质上属于其持有准驾车型的一个行为，因此，不应吊销行为人所持有的所有驾证，否则，违背行政法的合理行政原则。

其三，驾驶盘类车型，在实际管理中驾驶证号就是身份证号，持有的驾驶证的号码完全相同，但是从二者的办理上，属于两个不同机关的两种行政行为。《交通安全法》第19条规定：“驾驶人应当按照驾驶证载明的准驾车型驾驶机动车。”该法第20条规定：“非农机动车的驾培机构由公安交管部门资格管理，农机等驾培机构由农机主管部门实行资格管理。”由此可见，公安和农机部门颁发的驾证，准驾车型并不是兼容的，持有不同驾证驾驶不同准用车型的车辆，对驾证的吊销处罚是由不同的机关来实施的。因此，实际上属于两种完全不同的处罚行为。同时，对多本驾证一并吊销，也有悖于《行政处罚法》“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚”的规定。

检察机关认为，应一并吊销其名下的所有准驾车型的驾证。理由是：一是符合法律精神。尽管分属于不同的机关或相同的机关办理，使用的是二本以上驾证，是两种不同的行政许可，且准驾车型之间也不相互兼容。但是，相对人作为机动车驾驶员违法交通法规，造成交通事故，已说明其交通安全意识、交通法律知识、机动车驾驶技能已不具备继续驾驶所有机动车的条件，且其使用的二本以上驾证属同一号码。因此，其持有的所有驾证应全部予以吊销。二是符合法律规定。国务院法制办《对〈交通安全法〉有关条款适用问题的意见》明确指出，吊销机动车驾驶证是一种剥夺持证人驾驶任何机动车上道路行驶资格的处罚，不是只剥夺某一准驾车型资格的处罚。同时，该意见还指出，持有驾证驾驶与准驾车型不符的机动车发生重大交通事故构成犯罪的，应当吊销其持有的机动车驾驶证。且该规定适用于道路安全法施行期间，并不存在对解释之前的交通肇事违法驾证吊销没有溯及力问题。

（二）无证驾驶交通肇事逃逸应否终身禁驾问题

公安机关认为，根据《交通安全法》第101条的规定，肇事逃逸终身禁驾仅适用于有证驾驶，而不适用于无证驾驶交通肇事逃逸的情况。其理由是该条“造成交通事故后逃逸的，由公安机关交通管理部门吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得机动车驾驶证”的规定中的“重新”二个字，则隐含着将无证驾车肇事逃逸者排除在“终生禁驾”之外，也就说明该条处罚的对象是有驾驶证者。此外，公安交管部门还认为本机关交通肇事违法录入平台上，只能录入有证驾驶逃逸，不能录入无证交通肇事逃逸终身禁驾，也就说明了对此类问题持否定观点的，因此，无证驾驶交通肇事逃逸犯罪不属于交通法规规定的终身禁驾范围。

检察机关认为，虽该法条未对无证驾驶终身禁驾予以明确规定，但对无证驾驶肇事逃逸终身禁驾是应有之义，也完全符合立法者本意。如该法条不包含无证驾驶肇事逃逸终身禁驾，实质上是对交通安全法规的误解。不妨从主观恶性上看，有证驾驶肇事逃逸后在被追究刑事责任后，既要依法吊销其驾证处罚，又要被终身禁驾的处罚，而主观恶性更深的无证驾驶逃逸却不被依法终身禁驾的行政处罚，也不符合立法者本意。

（三）对交通肇事相对不起诉处理、重大责任事故、过失致人死亡、重伤等案件的犯罪嫌疑人应否吊销驾证问题

检察机关在依法作出相对不起诉处理后，同时建议公安或农机部门依法吊销一些交通肇事案当事人的驾驶证，公安机关则复函认为，根据《工作规范》第73条第1款规定，适用《交通安全法》第101条规定，对机动车驾驶人犯罪构成犯罪吊销机动车驾驶证的，应当在法院对机动车驾驶人的有罪判决书或者证明机动车驾驶人的有罪的司法建议函后，再由设区的市公安机关交通管理部门按照交通违法处罚一般程序作出吊销机动车驾驶证的处罚。据此，被不起诉人未经法院判决有罪或者出具证明其有罪的司法建议函，不宜吊销其机动车驾驶证。具体理由为：其一，就交通肇事不起诉而言，一方面，公安机关认为，“应当在人民法院判决书做出后……”，这也就说，吊销驾证必须是被有罪判刑以后，不包含不起诉。另一方面，公安部交管局在对贵州省公安厅法制局 “关于对人民检察院作出不起诉决定的交通肇事责任人的机动车驾驶证如何处理问题的电话答复”。根据《交通安全法》第101条的规定，对于驾驶人发生重大交通事故尚不构成犯罪或者人民检察院不起诉的，公安机关交通管理部门不能依照《交通安全法》第101条的规定吊销驾驶人的机动车驾证。据此，公安机关对所有作不起诉处理的交通肇事案没有予以吊销驾证处罚。其二，对于驾驶车辆重大责任事故、过失致人死亡、重伤等案驾证是否吊销行政处罚问题，公安与农机部门认为此类驾证不能吊销的理由：《交通安全法》、《程序规定》和《工作规范》等关于吊销驾证的规定，仅特指交通肇事案，不包括发生在道路以外，包括农机在田间收割农作时发生的重大责任事故、过失致人死亡、重伤案等。同时还认为，依照《交通安全法》规定，吊销机动车驾证须同时满足三个条件：一是违反道路交通安全法律、法规的规定；二是发生重大交通事故；三是构成犯罪。此类案不符合前两个条件，因此，不能吊销此类案驾证。此外，这类案当事人即便逃逸，也不能予以终身禁驾。

检察机关则认为，其一，该类行为与适用规范相同，不能因发生场所不同而致驾证不受任何行政处罚。就是发生在道路之外的田间、停车场等场所，犯罪工具均是机动车辆，操作人均应是持有驾证的驾驶人员，该驾驶人在这些场所同样应按照《交通安全法》等相关规定进行驾驶操作的，都属于道路交通安全法调整范围，只不过适用罪名不同而已，因此，对这类犯罪人员在被判刑或相对不起诉处理后，同样应该吊销驾证。其二，应与醉驾处罚协调、平衡。公安部《关于公安机关办理醉酒驾驶机动车犯罪案件的指导意见》第3条第11款关于做好办案衔接规定，案件侦查终结后，对醉酒驾驶机动车犯罪事实清楚，证据确实、充分的，应当在案件移送人民检察院审查起诉前，依法吊销犯罪嫌疑人的机动车驾驶证。对其他道路交通违法行为应当依法给予行政处罚。对检察机关决定不起诉或者法院判决无罪但醉酒驾驶机动车事实清楚，证据确实、充分的，应当依法给予行政处罚。由此可见，醉驾在移送检察机关审查起诉前、作出不起诉、乃至无罪，只要证据确实充分就应当吊销驾证处罚，而对发生在道路上的交通事故吊销驾证行政处罚却要待法院作出有罪判决之后，显然不相平衡，也不衔接。其三，相对不起诉处罚案也完全符合证据标准。检察机关作出“相对不起诉”的决定是指犯罪嫌疑人已经构成了犯罪，只是其情节轻微，不需要判处刑罚而已，并非是证据上有任何瑕疵，且社会危害性上，相对不起诉案的性质也不亚于法院作出免予刑事处罚或无罪判决的案件。因此，对于检察机关作出相对不起诉决定的情形，应当根据《交通安全法》相关规定作出吊销驾证的处罚。

（四）交通肇事案驾证吊销处罚有无时限规定问题

公安与农机部门认为，吊销驾驶证是指因违反《交通安全法》的行为，被公安机关依法吊销机动车驾证，是一种行政处罚。《行政处罚法》第29条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。”司法实践中，所有交通肇事案处理中，执法人员均根据相关法规，对归案人员均系扣押当事人机动车驾驶证，且与刑事追究同步进行，对该类案的行政处罚不存在未被发现与行政处罚时效问题。虽该情况就是吊销驾证处罚的时间也超过了2年，但仍应予以吊销驾证处罚，也完全符合法律规定，不能因为相关人员工作失误而阻却该类驾证的吊销处罚。

检察机关则认为，一方面，公安交管部门按照《程序规定》第29条规定扣押当事人机动车驾驶证，经调查确认需对当事人给予暂扣机动车驾驶证处罚的，扣押一日折抵暂扣期限一日。该类案自当事人归案后，执法人员即依法暂扣其驾驶证，使其驾证即处于暂扣状态。另一方面，相关执法人员的失误，使吊销驾证处罚不及时，延误了当事人驾证的重新取得的时间。如果对该类情况以已被及时发现为由，若干年后随时予以吊销处罚，就严重损害了当事人的权利。不可否认，规定时效，可以使一些企图逃避行政处罚的违法分子，在未超过时效时被查获，及时得到行政处罚，不因为违法行为已过了一段时间，而影响对其的惩罚，有利于集中打击现行的违法活动和在追诉时效内的违法活动。但对于此类驾证几年间均一直处于扣押状态，且期间未再继续违反交通法规，不再追究吊销其驾证行处罚，是教育公民自觉遵守国家法律，有利于稳定社会，有利于转变执法人员的工作作风，提高工作效能。否则，对该类当事人驾证吊销处罚，极易助长少数执法人员的懈怠作风。

三、如何开展类案的监督

经过认真研判，我们认为造成此类问题的原因主要有：（1）执法人员执法消极懈怠，相关人员不作为；（2）公安与农机信息不共享，交通违法录入平台存在缺陷，系统滞后，信息录入不完整；（3）考核机制不到位。针对这些问题，我们总结出如下对策：

（一）对执法监管上的监督

1.开展专项治理活动。公安、农机部门对现行《交通安全法》实施以来的涉案人员的驾证进行全面治理，对该吊销的驾证，一律依法予以吊销，检察机关跟踪监督。

2.建立文书送达机制。建议由公、检、法等机关与农机部门联合发文，建立相关法律文书送达机制，规范交通肇事案件法律文书送达，避免信息不对称现象。同时，农机部门借鉴公安机关关于对交通肇事案件判刑以后的信息录入规定，建立信息录入制度，使录入制度化、规范化，避免因为信息录入缺失导致交通肇事获刑未被吊销或重获驾证。

3.信息录入纳入绩效考核。对于交通肇事被判刑人员的驾证吊销处罚，纳入公安与农机部门的考核范围，强化工作责任，加强监管。

4.建立信息共享制度。一是建立公安交警和农机监理交通肇事或违法信息共享平台。二是将所有违法车辆与人员等信息纳入检察机关 “两法衔接”平台体系，加强对驾证处罚情况的监督，发现问题及时预警、处置。

5.建立健全责任追究机制。由纪检监察部门会同相关机关介入调查交通肇事获刑后驾证吊销处罚中的失职行为，依情节轻重，分别由有关机关依法依纪予以惩处，以促进执法理念的转变与提升。

6.建立交通违法信息共享机制。一是将无证驾驶交通肇事逃逸情况纳入录入系统。二是建立违法查询系统，最大限度实现信息共享。消除查询交通违法情况设置查询权限性，实现共享最大化，使公安、农机、检察、法院查询共享，及公安与农机管理部门实现信息互通，也便于快速查询与对驾证处罚的跟踪监督，防止利用信息封闭而徇私舞弊。

（二）统一认识，规范执法

对于前述四种情形在实务中存在的执法分歧，检察机关加强和法院、公安、农机等部门的沟通与协调，通过座谈研讨，达成共识。并提出实践建议，逐级层报，由“两高”或公安部、全国人大法工委予以解释，对于公安部《程序规定》《工作规范》予以修订或补充规定：将交通肇事相对不起诉、过失致人死亡、重伤，重大责任事故等案件被判刑或被作相对不起诉的案件，一律予以吊销；对交通肇事时所持有的所有驾证全部予以吊销；解释规定无证驾驶交通肇事逃逸的一律终身禁驾；对于由于执法人员失职而没有及时吊销驾证的，严格区别不同情况，予以处理。