对我国法律援助发展趋势的思考

■李立家 (北京市法律援助中心)

对我国法律援助发展趋势的思考

■李立家 (北京市法律援助中心)

近20年来，我国法律援助工作取得了长足发展，在实践中出现了很多好的做法，在制度上形成了有益的规范。纵观国内外大势，我国发展仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。及时总结国内外法律援助经验，认真分析我国经济社会发展状况，合理预测我国法律援助工作发展趋势，有针对性探讨相关工作措施、制度设计，对我国法律援助事业发展具有重要意义。

一、法律援助侧重点的差异:阶段性与地区性特征凸显

我国于1994年建立法律援助制度，经过近20年的发展，在机构建设、人员规模、经费保障以及办案数量和质量等方面取得了显著成就。然而，梳理我国法律援助发展历程，各个阶段、各个地区的工作侧重点有较大差异，可以说我国法律援助是在差异化侧重中，以螺旋式上升的状态不断发展的，而且这种状态仍将持续，并有规可循。

法律援助侧重点的阶段性特征主要是法律规章政策等制度的推动形成的。近20年来，我国法律援助工作经过了“重刑—重民”阶段，现在又将处于“重刑”阶段，但预测未来仍会走向“重民”。

1996年《刑事诉讼法》确定人民法院“可以”或者“应当”提供辩护。其虽没明确规定“法律援助”相关内容，却和次年出台的《关于刑事法律援助工作的联合通知》一起极大地推动了我国刑事法律援助工作的发展。制度的推动使得我国法律援助一开始便处于偏重刑事法律援助的“重刑”阶段。

1996年12月，司法部法律援助中心正式成立。随后，司法部与民政部、中国残联、全国妇联、共青团中央联合发布关于做好老年人、残疾人、妇女、未成年人法律援助工作的相关规定。这些规定初步确定了我国法律援助的主要几类群体，并推动了当时这些群体法律援助工作的发展。随后几年司法部又下发了做好国有企业下岗职工、农民工等群体法律援助工作的相关文件。这些规章政策是在我国加入WTO、国有企业改革、农民工进城等大背景下制定的，较好服务了当时我国经济社会发展，也将我国法律援助工作转到重视民事法律援助即“重民”阶段。

此后，我国法律援助发展呈现“民强刑弱”状态延续至今，刑事法律援助案件数与民事法律援助案件数差距越来越大，并且纵向比较呈下降趋势。例如，2011年全国共批准办理法律援助案件数为844624件，比2010年增长16.1%。刑事案件、民事案件、行政案件分别占案件总数的13.5%、86%和0.5%。民事案件仍然是法律援助案件总量增长的主要因素，其所占比例增加了2.1个百分点，刑事案件减少了1.9个百分点①司法部法律援助工作司:《2011年全国法律援助工作统计分析》。。缺少立法推动及对刑事法律援助存在认识偏差是这种状况形成的两个重要原因。这些年刑事法律援助业务发展缓慢，有立法上的原因，也有相关部门协调配合不畅的问题，还有经费、人员保障不足的因素，但与我们普遍存在的“重民轻刑”观念直接相关②高贞:《关于加强和完善刑事法律援助制度的几点思考》，《中国司法》2011年第6期，第99页。。

2012年《刑事诉讼法》再次修改后，明确了刑事法律援助相关规定，扩大了法律援助在刑事诉讼中的适用，将刑事法律援助从审判阶段扩展到侦查、起诉、审判三个阶段。为贯彻落实新《刑事诉讼法》，司法部等中央六部委先后出台相关规章制度，全国很多地方更是出台了针对刑事法律援助工作的专项规定，如北京市出台了《关于办理刑事法律援助案件的工作规定》，重庆市出台了《关于刑事诉讼法律援助工作的规定》等。这些法律规章制度的出台必将推动刑事法律援助工作的发展，并使得我国法律援助工作再次步入“重刑”阶段。实践中，很多地方今年第一季度的刑事法律援助案件数同比呈现倍数增长。

需要指出的是，我国法律援助再次步入“重刑”阶段并不是说在案件数方面刑事将超越民事，而是说各地各相关机构将更加重视刑事法律援助工作，且刑事法律援助案件数纵向比较将有大幅度增长。

但展望未来20年，我国法律援助仍将再次进入“重民”阶段，这是由我国经济人口发展状况决定的。按照联合国的传统标准，一个地区60岁以上老人达到总人口的10%，新标准是65岁老人占总人口的7%，即该地区视为进入老龄化社会。2010年第六次全国人口普查数据显示，60岁及以上人口为1.78亿，占13.26%，其中 65岁及以上人口为 1.19亿，占8.87%③国家统计局:《2010年第六次全国人口普查主要数据公报 (第1号)》。。我国已经步入老龄化社会，随之而来的是与老年人相关的社会、法律问题凸显。对法律援助而言，在涉及赡养、继承、家庭暴力、虐待、遗弃、救济金等民事问题的法律咨询与案件将增多。

城镇化是经济社会发展的必然过程，中国正处于城镇化快速发展阶段。国家统计局报告数据显示，2011年我国城镇化率达51.27%。此外，研究表明到2030年中国总人口将超过15亿人，届时居住在城市和城镇的人口将超过10亿人，城镇化率将达到70%。也就是说，未来20年中国农村的人口将减少1/3以上，将有3亿人由农村移居到城市和城镇④参见《中国投资发展报告 (2013)》，该报告系2013年4月24日，由中国建投投资研究院、社会科学文献出版社联合主办的“城镇化与投资研讨会·2013年《投资蓝皮书》发布会”上发布的投资蓝皮书。。城镇化过程中，涉及户籍、土地、农民工、社会保险等问题以及两地分居、留守儿童导致的婚姻家庭问题将成为法律援助的重点工作。司法部也提出要将就业、就学、就医、社会保障等与民生紧密相关的事项逐步纳入法律援助范围。

人口老龄化以及城镇化等将共同促使我国法律援助再次进入“重民”阶段，其作用在未来20年将更加明显。

“重刑”或“重民”具有阶段化、地区化特征，是整体的、方向的评价，在全国不同地方的侧重点不同，表现方式也不尽相同。实践中，阶段化、地区化的“重刑”、“重民”确实推动了并将继续推动我国法律援助事业的完善、发展，也成为中国法律援助发展的一个特征、一种趋势。

二、法律援助申请的伸与缩:法官律师自主性与申请的实质性审查

2012年全国法律援助机构办理案件首次突破100万件，受援人总数达114万余人，提供来访、来电、来信咨询570余万人次。法律援助案件数量大幅上涨，说明农民工、残疾人、妇女、儿童等群体获得法律援助的机会增多。在案件数量增长的同时，也表现出新的特征与问题。非判决结案法律援助数偏低，以2011年数据为例，在民事案件中非诉讼案件占比达53.4%，在诉讼案件中调解结案数又占29.7%⑤司法部法律援助工作司:《2011年全国法律援助工作统计分析》。。各地对法律援助申请条件的掌握存在地区性差异，主要取决于法律援助经费情况。对法律援助范围的掌握，经费充足地方较为宽松，经费紧张地方较为严格。展望我国法律援助发展趋势，为维护好法律援助良好形象，就法律援助申请而言，应注重伸缩两个方面。

赋予法官和律师启动法律援助的权利，这是法律援助的伸展。目前，就民事法律援助而言，同时符合法律援助范围和经济困难标准两个条件才能获得批准。实践中，有的不在法律援助范围或不满足经济困难标准的案件也亟需获得法律帮助，但法律援助机构的审批方式难以保证该类情形当事人的合法权益。对于可能判处无期徒刑死刑等重刑、未成年人等特殊群体，目前我国刑事法律援助已经赋予侦查、审查起诉、审判等机关通知法律援助机构指派律师的权利，但对民事法律援助却无此规定。借鉴国外法律援助先进经验，赋予法官启动法律援助的权利是解决问题的方法之一。《欧洲人权公约》第6条要求各成员国在诉讼程序所需的情况下，提供律师援助⑥欧洲人权法院，1979年10月9日，Airey判例。。欧洲人权法院通过判例希望赋予法官指定援助的优先地位，法国作为《欧洲人权公约》成员国，其最高法院也指出法官应该在诉讼程序中扮演积极的角色，并在2007年7月17日的一份判决中使用了这样的字眼“鉴于法律援助对象有获得律师协助的权利”⑦雅克－博里康:《法国的刑事法律援助》，刑事法律援助国际研讨会会议文集，第288～290页。。通过公约、判例，法国形成了法官倡议而获得法律援助的模式。同时，法国规定了较为宽泛的法律援助撤销申请权，假如法律援助对象提起的程序纯属滥用权力或者拖延诉讼，任何相关人都可以要求撤销法律援助，也可以指定撤销法律援助⑧同上，第294页。。法国新的民事诉讼法典也在指导原则中开辟了新的理念，要求法官监督诉讼正常进行，在审判中遵守对审原则等。目前，我国法官已获得按规定启动刑事法律援助的权利，从长远看，赋予他们启动民事法律援助的权利成为我国法律援助完善发展的一个趋势。这有助于保证不在法律援助范围或不满足经济困难标准，但需要获得法律援助当事人的合法权益，也是对我国法律援助机构审批方式产生漏洞的有益补充。但在实践中，因为没有成熟经验可循，应以审慎的态度对待法官这种权利，其作为现有法律援助工作模式的补充，也应从严掌握。

有条件的赋予律师启动法律援助的权利，是完善我国民事法律援助工作的有益探索。我国律师已近23万，是法律援助工作的主要主体;《律师法》也规定，律师应当按照国家规定履行法律援助义务。更加充分调动律师参与法律援助积极性，对于推进我国法律援助的发展具有重要意义。有条件地赋予律师启动法律援助的自主权是调动其积极性的有效方式。在实践中，规定更为宽泛的法律援助范围和经济困难标准，律师愿意接该类受非严格意义上的法律援助案件，向法律援助机构提出申请并获得批准后，可以对当事人进行法律帮助，并能按照一定比例领取经济补贴。同赋予法官启动法律援助的范围一样，赋予律师同样权利，有利于更好地保障法律援助边缘群体权益。

此外，可以积极引导高校法学院在校学生参与法律援助。目前，我国设立法学本科专业的高等院校达到620多所，在校生超过40万。鼓励法学院在校学生，依托一定平台，在教师指导下积极参与以法律咨询为主要方式的法律援助，对当事人提供法律建议。这可以更方便满足相关当事人获得法律帮助的需要，也有助于增加法学院在校学生的法律运用能力，为我国储备更加合格的法律人才。

加大法律援助申请实质性审查力度，注重法律援助质量的提高，是今后一个时期法律援助工作的着力点。法律援助发展并不意味着案件数量一定持续增长，而是要更加注重法律援助质量，注重法律援助法律效果和社会效果。近年来，全国办理法律援助案件量不断增长，2011年超过80万件，2012年突破100万件。数量不断增长的同时，也暴露出一些问题，例如以非诉讼方式结案比例越来越高，部分地方案件胜诉率呈下降趋势，部分部门法律援助审批形式化以至于浪费了法律援助资源等。因此，未来一个时期，加大法律援助申请实质性审查力度，注重法律援助质量的提高，对于打造法律援助品牌，促进我国法律援助事业发展具有重要意义。

一是加大对申请人经济困难证明等文书的实质性审查力度。继续提高申请法律援助的经济困难标准，将更大范围群体纳入法律援助保障范围，同时严格审查申请人经济困难状况，加大对虚报经济状况申请人的惩处力度。例如，针对法律援助申请，法国法律规定了一项罪名为“虚假申报轻罪”，规定“在申报时故意提供不准确或者不完整的信息，旨在从国家获得某笔非法的自助或者好处，处4年监禁及6万欧元罚金。⑨同上，第288页。”我国可借法律援助立法之机，加大对以虚假信息申请法律援助行为的惩处力度。在实践中，法律援助机构工作人员应积极利用多种方式核实经济困难证明、授权委托书的真伪。对于不需要提供经济困难证明的申请，特别是群体性申请案件，要按照相关规定，严格审查法律援助事项范围。

二是加大对申请人请求事项与证据的审查力度。对民事法律援助申请人而言，大多追求经济效益，提出的请求事项往往全面详尽。对此，法律援助机构工作人员，应按照法律法规初步审查其请求事项的合法性以及与证据的关联性，并及时向申请人提出法律建议。对于以无法律或证据支持的请求事项为由提出法律援助申请，经建议而不改变的，不应批准其法律援助申请。对于民事法律援助申请人所提请求事项中涉及的经济数额低于法律援助补贴标准的，尽可能引导其以调解方式结案。对于刑事法律援助而言，其程序意义和实体意义同样重要，受援人涉嫌罪名及相关证据大多由审查起诉机关、侦查机关决定，法律援助律师工作重点应放在研析法律法规、证据与罪名等的关联，及会见受援人以获得新证据等信息上。

此外，要注重法律援助质量监督体系建设，规范法律援助工作流程与档案管理，对重大案件集体讨论，注意征询受援人与办案机关意见，加强案件动态监管，确保办案质量。

三、法律援助精神的回归:刑事法律援助

民事法律援助旨在保护受援人的财产权益;刑事法律援助则保护受援人的人身权益，其对人的自然存在和社会存在意义更为直接。世界各国对涉及人身权的刑事案件都有给予法律援助的相关规定。《欧洲人权保障公约》第6条第3款规定:“凡是受刑事犯罪指控者都享有以下最低限度的权利:自我辩护或者其选择的律师为其提供法律援助，如果他没有足够的钱来支付法律帮助费用的，在实现正义所必须的时候，为其提供免费法律帮助。”《荷兰王国宪法》第18条第1款规定:“在法律和行政诉讼中，任何个人均有获得法律援助和委托自己的法律代理人的权利。”法律援助制度发源于刑事司法领域，在法律援助制度发展为包括刑事、民事等广泛领域之后，各国一般是采取刑事优先原则，在资金短缺时往往通过严格控制民事法律援助范围，保证刑事被告人获得法律援助⑩高贞:《关于加强和完善刑事法律援助制度的几点思考》，《中国司法》2011年第6期，第98页。。如，英国政府对于法律援助的开支从1993年的10亿元上升至2003年的20亿欧元，其中一半的开销用在刑事法律援助上Peter Binning:《Legal Aid Criminal Cases In England And Wales》，International Conference on Criminal Legal Aid System Conference Papers，P447.。

在未来很长时期，人口老龄化以及城镇化等将促使我国法律援助大量案件仍为民事法律援助案件。但随着经济社会不断发展、依法治国不断实践，我国将更加注重法治在调解社会关系中的作用，更加注重人权的保障，也就必然更加注重刑事法律援助工作。随着我国法律援助不断发展，法律援助精神必将成为法治社会保障弱势群体人权的重要法律手段。

一是通过建立值班律师制度等方便当事人及时获得全方位法律咨询。根据R.诉Brydges一案裁决，加拿大法律援助为任何因行使犯罪被拘捕或羁押的人提供24小时的免费法律咨询。任何被告人第一次出庭时均可要求获得值班律师的帮助。加拿大值班律师的职责是提供有关检控、法庭审理程序及当事人权利方面的法律咨询，还可以代理当事人参与保释听证及简易认罪答辩Patrick Doherty:《International Seminar on Criminal Legal Aid Systems》，International Conference on Criminal Legal Aid System Conference Papers，P437～438.。目前我国很多地方已经逐步开始探索值班律师工作，司法部也在积极推动该项工作。未来几年值班律师制度将成为我国刑事法律援助的重要制度。北京市今年出台规定，明确法律援助机构可以在人民检察院、公安机关和看守所等部门安排律师或者设置咨询电话，及时为被羁押的犯罪嫌疑人、被告人提供法律咨询等法律帮助。司法部在今年也要求“通过在看守所、法院等部门设立值班律师办公室或者提供咨询电话，进一步畅通刑事法律援助渠道。司法部法律援助工作司:《司法部法援司简报》2013年第2期，第4页。”随着各地的不断探索、司法部的积极推动，律师值班制度将在全国建立完善起来，将能及时保证被羁押的犯罪嫌疑人、被告人获得免费法律咨询。需要指出的是，在实践操作中，要避免设立在侦查、审查起诉、审判机关的值班律师室沦为具有中国特色的信访接待室，从而改变了律师值班旨在提供专业法律咨询之初衷。目前，我国很多地方已经开通“12348”免费法律咨询电话，未来我们可借鉴加拿大法律援助经验，专门开辟24小时的免费刑事咨询热线，建立专门的刑事法律咨询网站，方便公民及时获得刑事咨询。总之，采取以值班律师为主的多种方式，为刑事案件当事人及相关人员及时提供专业的法律咨询是未来刑事法律援助工作的趋势。

二是更加注重刑事案件被害人的法律援助工作。刑事法律援助注重程序正义，更应注重公平公正，刑事案件被害人已遭受人身或精神上的伤害，更应该获得公正审判以保护其合法权益。在公诉制度中，面对公诉机关，被告人明显处于弱势地位，为保障他们的合法权益，其成为刑事法律援助的主要对象。但在实践中，被害人很难表达诉求影响法官判决，其合法权益极易被忽视而对其造成二次伤害高贞:《加强刑事被害人法律援助的对策建议》，《中国司法》2008年第9期，第79页。。在实践中，与犯罪嫌疑人、被告人获得法律援助情况比较，被害人获得法律援助比例极低。2004～2007年，被害人 (包括自诉人)经申请获得法律援助数分别占全国办结刑事法律援助案件数的5.5%、5.8%、4.8%、5.1%同上，第80页。。2011年全国为被害人、自诉人提供法律援助5528件，占刑事案件总数的4.9%，所占比例与2010年相比基本持平司法部法律援助工作司:《2011年全国法律援助工作统计分析》。。无论从刑事法律援助制度设立理念上，还是从我国刑事法律援助工作实践中分析，更加注重刑事案件被害人的法律援助工作已经到了十分迫切的程度。虽限于立法、观念等，刑事法律案件被害人法律援助工作任重道远，但它的先天正义性和实践可操作性定能促使其成为我国法律援助工作的发展趋势之一。

四、法律援助发展的物质动力:费用改革

2011年我国法律援助经费总额为12.77亿元，比2010年增长24.9%。日本法律服务中心 (JLSC)2012年的总体预算为31，847，180，000日元 (398，089，000美元)，其中用于法院指定律师的预算为15，444，830，000日元 (193，060，000美元)四宫启:《日本刑事法律援助的过去、现在和将来》，刑事法律援助国际研讨会会议文集，第353页。。前文已述，2003年英国用于法律援助的开支就达20亿欧元。与这些发达国家相比，我国法律援助费用显得十分不足，再考虑我国人口数已近14亿，潜在受援人数量相对更多，法律援助费用就更是捉襟见肘。从我国法律援助费用来源分析，我国法律援助费用主要是财政拨款。如2011年我国法律援助费用中，财政拨款额126196.57万元，占经费总额的98.8%，此外还有社会捐助903.67万元，行业奉献134.08万元等。不断提高我国法律援助费用，优化费用来源，规范法律援助费用支出，加大对用虚假信息骗取法律援助行为的惩处力度，逐步启动法律援助费用改革是推动我国法律援助进一步发展的物质动力与必然趋势。

一是拓展来源渠道，不断提高法律援助费用总额。不断提高社会组织、律师等个人捐赠在法律援助费用总额中的比例。世界上很多国家法律援助费用来源都呈现多元化。1987年，韩国根据《法律援助救助法》，成立了韩国法律救助公团 (简称KLAC)，维持其提供法律援助的资金来自政府和捐赠捐款，其中非政府来源资金 (2008～2011年)均占总额的一半以上许一泰:《韩国刑事法律援助制度》，刑事法律援助国际研讨会会议文集，第304～305页。。澳大利亚维多利亚法律援助署的经费来自州政府的拨款、联邦政府的拨款、公共用途基金的补助金 (通过对律师信托账户收取收益所创建)以及客户们的捐赠索尔－霍尔特:《澳大利亚刑事法律援助制度》，刑事法律援助国际研讨会会议文集，第333页。。我国法律援助费用主要是财政拨款，社会捐助、行业奉献渠道获得的资金较少。未来可以有条件地赋予律师启动法律援助的权利，在律师自愿前提下，同意其对更为宽泛的经济困难当事人给予法律援助，使律师这一行为变相捐献了部分法律援助费用。未来一个时期，加大法律援助基金会等社会组织的募捐力度，积极引导律师等个人对法律援助费用予以捐赠，全面拓展法律援助费用来源渠道是法律援助费用改革的发展趋势。在世界各国法律援助费用中，财政拨款始终占据较大比例，直接影响法律援助费用总额。与大多数国家相比，我国人均法律援助费用数额极低。对未来我国法律援助发展而言，在确保法律援助费用来源多元化的同时，政府财政拨款额度应进一步提高。此外，还可以通过规范法律援助费用支出、将对用虚假信息骗取法律援助行为的罚金纳入法律援助费用等措施增加法律援助费用。

二是规范法律援助费用支出，确保法律援助费用支出合理有效。目前我国法律援助费用总额较低，刑事、民事法律援助需求越来越高，部分地方出现的宽松的、随意性审查又造成了法律援助资源的浪费。对法律援助费用而言，开源与节流同样重要，随着法律援助申请的实质性审查贯彻实施，规范法律援助费用支出，确保其合法合理有效是未来法律援助费用改革的趋势。具体而言，应借鉴法国模式，赋予政府根据法院判决向受援人追讨诉讼费的权利，同时促使当事人慎重对待法律援助申请，保证其申请法律援助的必要性。法国《刑事诉讼法典》第695条规定，诉讼费的征收方面存在以下三种情况:第一种情况，如果法律援助对象被判负担诉讼费或者败诉，则国家还须承担对方当事人的费用。第二种情况，如果法律援助对象没有被判负担诉讼费，则诉讼费由国家向被判负担诉讼费的当事人征收，除非对方也是法律援助对象。第三种情况，如果诉讼双方分担诉讼费，非法律援助对象一方当事人必须向国家财政部门偿还国家法律援助为自己预付的款项雅克－博里康:《法国的刑事法律援助》，刑事法律援助国际研讨会会议文集，第293页。。这项规定对我国法律援助具有借鉴意义。可以结合《刑法修正案 (八)》第41条规定的“恶意欠薪罪”，在农民工群体性法律援助案件中试点，然后逐步推广。对于农民工胜诉的法律援助案件，法院可判决对方当事人承担法律援助费用支出并缴入法律援助费用专项账号。对于农民工缺乏必要证据导致可能败诉的案件，法律援助人员应给予书面法律意见，建议其通过其他渠道解决，经建议仍坚持诉讼而败诉的，可要求农民工承担一定比例的费用。刑事法律援助案件旨在保护人权，程序正义对其有重要意义，故其费用支出不应作此规定。此外，可以结合实际法律效果，运用经济手段开展法律援助，如结合裁决或判决，通过报销或按比例报销当事人聘请律师费用方式，对当事人给予经济性质的法律援助。

三是加大对用虚假信息骗取法律援助等浪费法律援助资源行为的惩处力度。目前我国未对以虚假信息骗取法律援助、法律援助人员违法或不当审查导致当事人获得法律援助等行为作出明确的处罚性规定。未来几年，随着我国《法律援助法》的出台，可规定相关惩处性措施。对此，有的国家惩处力度较大。我国可借鉴国外类似规定，将以虚假信息骗取法律援助行为定性为骗取弱势群体的国家财政补贴，加大经济乃至刑事惩罚力度。同时，在宽松宽泛的原则下，进一步扩大法律援助范围和经济困难标准后，应明确法律援助申请条件，规范法律援助申请流程，加大对法律援助人员违法违规审批的责任追究。

(责任编辑 赵海鸥)