关于以群众工作统揽司法行政工作的思考——以北京市的实践为例

■尹朝存 (北京市司法局研究室)

密切联系群众，善于开展群众工作，是中国共产党的优良传统和政治优势。在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，加快推进社会主义现代化的新形势下，党的群众工作关系到党的事业成败，关系到人民群众利益的维护和实现。司法行政事业是党的政法事业的重要组成部分，其职能涵盖了法律服务、法律保障、法制宣传等保障经济社会发展的各个领域，是党的群众工作的重要阵地，是保障和改善民生的重要力量。近年来，北京市司法行政系统全面贯彻落实科学发展观，坚持以改善和解决民生问题为出发点和落脚点，积极探索群众工作的新方法、新途径，巧搭载体，强化措施，实现了司法行政各项工作的跨越升级。本文拟结合近年来的北京市工作实践，总结梳理主要做法，分析存在的问题，重点就新形势下以群众工作统揽司法行政工作的对策建议进行初步探讨。

一、北京市以群众工作统揽司法行政工作的探索

(一)以维护社会稳定为主线，深入推进社会矛盾化解。稳定关乎人民群众的切身利益。近年来，北京市司法行政系统以维护社会稳定为首任，积极创新特殊人群管理新模式，扎实开展矛盾纠纷、风险隐患大排查活动，有效维护了首都社会和谐稳定。一是充分发挥人民调解工作维护社会稳定的“第一道防线”作用。健全人民调解的组织网络，全市普遍建立了区县、街乡、社区 (村)楼门院 (小组)四级调解组织，在物业、医疗、劳动争议、交通、建筑、消费等行业和领域建立起一批专业性人民调解组织。在各区县法院建立人民调解工作室，推广人民调解进派出所的工作经验。大力加强规范化调委会建设，培训骨干调解员4200名，不断充实调解专家库。与北京电视台联合成立了第三调解室人民调解委员会和调解员业务培训基地。二是不断深化社区矫正与安置帮教工作。16个区县全部建成阳光中途之家工作体系，将社区服刑人员和有需求的刑释解教人员100%纳入阳光中途之家的管理帮扶。紧密结合北京实际，在全国率先出台《社区矫正实施细则》，进一步明确了公检法司的职责分工。认真履行牵头部门职责，推动建立特殊人群管理服务工作三级组织框架，实现了新旧工作体系、模式、机制和制度的有效衔接。出台《关于进一步加强社区矫正和刑释解教人员就业与社会保障工作的意见》，全面建立起系统的就业与保障机制、 “三无人员”及“特殊老病伤残人员”应急救助资金、“两类”人员过渡性就业安置基地和人道救助机制。三是确保监狱劳教场所持续安全稳定。首都监狱劳教机关坚持“首要责任”与“首要标准”协调推进，不断完善监管安全长效机制、不断建立健全教育改造工作机制，连续16年实现了监管“四无”工作目标，改造质量有了稳步提高，在维护首都政治安定和社会稳定中发挥了重要作用。在怀柔等远郊区县启动了网上视频会见和社会帮教工作的试点，为服刑在教人员亲属尤其是老弱病残、家有特殊困难的家属进行会见提供了方便。

(二)以法治惠民利民为目标，稳步提升首都法治化水平。按照“六五”普法总体部署和要求，进一步理清思路，把握进度，突出重点，规范运作，深入开展法制宣传教育，努力夯实法治北京建设的基础。一是广泛开展各类主题宣传教育活动。紧密围绕百姓关心的热点问题，深入开展“践行北京精神，做讲法制守纪律的北京人”、法制宣传“四季行”等主题宣传活动，努力满足人民群众的法律需求。扎实推进法律六进活动，分别开展“法律服务村居行”、“青春船长，法治启航”、 “普法暖流，共筑和谐”等专项活动，对服务首都经济社会发展、维护社会和谐稳定起到积极作用。围绕环境整治专项行动，开展“营造优美环境建设美丽北京做讲法制守秩序的好市民”主题宣传活动，为全市环境整治中心工作营造了浓厚的法治氛围。二是进一步加强法治文化建设。引导各区县结合地域文化特点及自身发展实际，建设完善不同类型、特点、规模的法治文化长廊、广场、文化活动中心等。充分利用普法微电影、法治动漫、普法微博、微信、QQ群、公益广告等新型载体，与广播、报纸、电视等传统媒体互为补充，构建起立体化、全方位的法制宣传传播体系。引导各区县建立群众性法治文艺小分队，依托社区文化中心和法治文化活动站等，借助普法短剧、书画摄影展等群众喜闻乐见的形式，加强法治文艺作品创作。三是大力推进领导干部学法用法。以领导干部及公务员为重点，广泛开展“学法用法依法行政”主题宣传活动，与市高院、市委组织部共同在全市命名了19个“依法行政法制宣传教育基地”，有计划有步骤地组织各级领导干部和公务员走进法庭，通过大量生动活泼典型鲜明的依法行政案例，进一步提高了领导干部和公务员依法行政的自觉性和实际能力。

(三)以服务改善民生为重点，大力推进基本公共服务均等化。注重载体创新，突出实践特色，发挥资源优势，服务中国特色世界城市建设，推进基本公共法律服务均等化。一是组织开展法律服务“进企业、进社区、进乡村”活动。通过遴选专业法律服务工作者、组建法律服务团等方式，积极搭建平台，为中关村创建、文化之都建设、法治政府建设、城中村改造等全市重大事项提供了优质高效的法律服务。二是广泛开展“法律服务村居行”活动。按照“全部覆盖、全面提升”的目标，成立法律服务总队，按照属地为主、全市调剂的原则，为全市6166个村、社区配备结对服务律师，实现了“一村一居一律师”。三是深入开展“北京司法大讲堂”活动。紧紧围绕党委政府关注的、经济社会发展需要的、城市管理碰到的、特别是群众利益密切相关的法律问题，以幸福北京、法治北京、平安北京、美丽北京主题，采取多种形式深入社区为群众提供法律咨询、举办法律讲座、代写法律文书、参与纠纷调解、提供法律援助等，着力打造首都法律服务和法制宣传品牌。

(四)以提升服务能力为牵引，全面夯实基层基础。在全市律师行业开展社会实践教育活动，引导广大律师深入了解国情、社情、民情，忠诚履行中国特色社会主义法律工作者的职责使命。举办司法行政开放日、“司法·魂”首都司法行政干警书画摄影展览等，创办司法行政文化长廊，不断丰富行业文化内涵。推进干部竞争上岗和轮岗交流，先后在8个副处级岗位和7个正处级岗位竞争选拔中开展考察对象换岗实践锻炼工作，为事业发展注入了创新活力。举办新任区县司法局长任职培训、五类基层重点岗位科职领导脱产培训、千名骨干人民调解员集中培训，进一步提升了干警队伍的理论素养和业务能力。组织召开全市司法行政基层建设会议，以市政府办公厅名义印发了《北京市司法行政基层建设三年行动计划》，全面部署了未来三年的基层建设工作。制定规范化司法所创建活动考评标准，大力推进规范化司法所创建工作。

二、以群众工作统揽司法行政工作中存在的问题

党的十八大报告和习近平总书记的有关讲话对群众观点、群众立场、群众工作方法提出了新的具体要求。通过精读研读、结合实际、对照分析，笔者认为当前以群众工作统揽司法行政工作中还存在着以下问题和不足:

(一)机制尚不完善。为群众办实事、解难题，要立足当前、着眼长远，及时总结联系服务群众的新鲜经验和有效做法，并用制度的形式固定下来，形成长效机制。但是与群众工作制度化的要求相比，司法行政工作服务民生缺乏必要的制度保障，人民群众对工作的需求与工作的开展存在机制上的矛盾，一些工作在服务民生上尚未形成规范的、完整的配套运行机制，这就在一定程度上制约了工作开展，影响了工作效果。

(二)服务民生的载体和途径有待创新。随着经济社会的快速发展，司法行政系统所面临的形势越来越严峻，任务越来越繁重，如社会矛盾高发、多发的态势没有根本改变，健全首都社会矛盾多元调解体系、化解矛盾纠纷的任务很繁重;城镇化进程加快，民生保障需求不断增加，充分发挥资源优势，为经济社会发展提供优质高效法律服务的任务非常艰巨;因律师、公证等法律服务中的一些问题和对司法鉴定结论有疑义而引起的信访上访日渐增多，突发性事件、个人极端事件时有发生，司法行政系统的信访工作任务仍然繁重等等。与此形成鲜明对比的是，无论是人民调解，法制宣传教育，还是法律服务工作在服务民生领域都存在载体和途径相对滞后的问题，单纯依靠传统的工作模式，将很难满足群众的现实需求。

(三)队伍建设与群众工作不适应。基层司法行政机关人员交流机会相对较少，大部分同志一干就是几年、十几年甚至几十年，造成了心理疲倦。长此以往，就形成了干与不干一个样，干好干坏一个样的消极心理，不但影响工作效率，还制约了专业人才的引进。就区县司法行政机关而言，大部分工作主要面向农村、社区，不但量多面广，而且工作难度大。其职能完全集中在司法所，但是目前司法所人员少，工作量大的矛盾十分突出，工作人员专业知识贫乏，工作技巧不高等问题也明显存在，直接导致工作难开展，效果不显著。目前，比较注重提拔年轻干部，他们有热情有干劲，但是经历简单，经验欠缺，俗称“三门干部”，即从家门到校门再到单位门，都需要我们大力加强群众工作能力的培养提升。

三、以群众工作统揽司法行政工作的对策建议

党的十八大明确提出，围绕保持党的先进性和纯洁性，在全党深入开展以为民务实清廉为主要内容的党的群众路线教育实践活动。6月18日，中央召开党的群众路线教育实践活动工作会议，习近平总书记发表重要讲话，阐述了在全党深入开展党的群众路线教育实践活动的重大意义和工作要求，为全党开展好教育实践活动提供了重要遵循、指明了正确方向。我们要把思想高度统一到中央的部署要求上来，把群众路线教育实践活动作为促进发展、改进工作、转变作风的重大机遇，切实用群众工作统揽司法行政工作，为推进司法行政改革发展凝聚正能量。

(一)不断创新群众工作方式方法。在党的群众路线教育实践活动中，要坚持群众路线，切实把群众路线贯彻落实到想问题、做决策、办事情的各个方面、各个环节。一是要真诚对待群众。注意倾听群众呼声，关心群众疾苦，为群众办实事、办好事，真正做到权为民所用、情为民所系、利为民所谋。具体到实际工作中，无论是做群众思想工作，还是为群众服务，都要对群众拿出真诚、真心、真意，只有这样，才能真正拉近与群众的距离。二是要热情服务群众。要热情和蔼、服务周到、说话和气，急群众所急，想群众所想，帮群众所需，所有的服务行为都要做到谈吐文雅、举止有礼、主动周到、完全彻底，使群众在情感上受到激励，在品德上受到熏陶，在心灵上受到启迪，在行为上受到鼓舞。三是要一切依靠群众。要虚心向群众学习，把群众的知识和经验集中起来，上升为系统的更高理论，再去指导群众的实践。司法行政工作具有较强的群众性，只有群众参与到工作中来，司法行政职能才能得到更有效发挥。

(二)健全完善群众工作制度。一是健全服务群众制度。建立健全党员干部服务群众网络体系，每个党员干部要积极参加教育实践活动，推行党员干部承诺制度，履行岗位职责，做好服务群众工作。要把党员干部服务群众的情况作为民主评议党员、党性分析评议和考核评优的重要内容。同时，加强对党组织和党员干部服务群众工作的督促检查，以群众是否满意作为检验党组织和党员干部服务群众工作成效的基本标准。二是健全联系群众制度。大力推进政务公开工作，通过设置意见箱、热线电话和举报电话，利用电子政务等信息网络手段，方便群众了解情况、发表意见、进行监督。机关工作要重心下移，主动到群众中去，倾听群众呼声，解决实际问题。领导干部要定期深入基层特别是问题较多的地方调查研究，了解群众疾苦，解决群众困难。三是健全维护群众权益机制。着力解决群众反映强烈的突出问题，坚决纠正损害群众利益的不正之风。教育和引导人民群众正确处理个人利益和集体利益、局部利益和整体利益、当前利益和长远利益的关系，促使个人或群体形成正确的利益观和价值观。

(三)进一步畅通联系群众的渠道。在党的群众路线教育实践活动中，要深入群众，深入基层，拓宽反映社情民意的渠道，切实把教育实践活动的成效体现在实际工作上，不断赢得人民群众的信任、支持和拥护。一是扎实抓好党建工作。大力加强思想政治教育，确立正确的党建工作理念，充分认识加强司法行政系统党建工作的重要意义，努力找准党建工作与业务工作的结合点。根据司法行政机关公务员、监狱劳教人民警察和法律服务工作者三支队伍的不同情况和思想实际，紧紧围绕公正执法、文明服务、热情为民、优质高效等四个方面，深入开展理想信念、党风廉政、职业道德和执业纪律教育活动，重点要解决好法律服务不到位、社会承诺不兑现等群众反映多、且屡教屡犯的顽症。二是加大宣传工作力度。司法行政工作，必须通过各种义务法律宣传，不断贴近群众、联系群众。紧紧围绕城市法治建设，以提高市民法律素养、培养市民公民意识、深化城市依法治理为重点，全面深化“六五”普法工作。充分利用现代传媒载体和传播手段，贴近广大市民法律需求，打造“法律大讲堂”等法律宣传品牌栏目，积极推进首都法制宣传阵地建设，着力构建多形式、立体化、广覆盖的法律传播体系。三是提供优质高效法律服务。继续深入开展“北京司法大讲堂”活动，进一步深化“法律服务村居行”，着力打造具有首都特色的法律服务品牌。不断完善“两结合”的行业管理体制，充分发挥协会职能作用，促进行业自律和行业发展。完善农民工、残疾人、老年人、妇女、未成年人等特殊群体的法律援助工作。认真组织开展社区矫正工作十周年系列宣传活动，营造社区矫正工作的良好社会环境。认真做好国家司法考试考务组织工作。四是努力促进社会和谐。进一步推动社会矛盾多元调解工作，深入开展规范化人民调解委员会创建工作，加强农村两委换届后的人民调解员培训和规范，提高基层调解组织化解矛盾、维护稳定的能力。继续加强第三调解室人民调解委员的品牌建设，深入开展规范化司法所创建活动，全面推动司法所组织机构、人员队伍、外观标识等规范化建设。全力做好监狱劳教场所安全工作，确保连续17年安全无事故。深入开展监狱劳教系统教育质量年活动，做好劳教制度改革的前期调研和准备工作。