鄂尔多斯市基层检察室建设现状与问题研究

文◎佘爱平 乔 羽

鄂尔多斯市基层检察室建设现状与问题研究

文◎佘爱平*乔 羽*

*内蒙古鄂尔多斯市人民检察院［017000］

引言：

《2009-2012年基层人民检察院建设规划》中指出要“切实做好工作联系在基层、调处案件在基层、化解矛盾在基层，积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设”，鄂尔多斯市检察机关积极探索基层检察室建设。经过一年多的实践，基层检察室发挥了延伸监督触角让群众更方便，化解矛盾纠纷让城乡更安定，创新管理模式让社会更和谐的作用。基层检察室的建设正处于自下而上的探索期，因此有必要对基层检察室如何进一步完善、实现规范化运行进行探讨。

一、基层检察室建设概况［1］

（一）机构设置和人员编制

鄂尔多斯市检察机关以自治区院提出的 “有专门办公场所、有专职工作人员、有健全的工作制度、有完善的信息联络网络、有相应的检务保障、有良好的工作实效”为目标，开展基层检察室规范化建设。2009年11月19日，鄂托克旗院率先挂牌成立了派驻棋盘井检察室，迈出了鄂尔多斯市基层检察室建设的第一步。目前，全市已在人口较多、信访总量较大、治安问题突出、辐射功能强的地区设立基层检察室23个，其中派驻检察室14个，巡回检察室9个（管辖若干个地广人稀的乡镇苏木）。所有检察室均由当地编制部门批准设立，共配备检察人员47人，其中专职35人、兼职12人。各检察室设主任1名、配备干警1到2名。检察室之下又设立联络站88个，聘请联络员428人，实现了对全市所有的乡镇苏木、街道办事处和经济开发区的全面覆盖。

（二）办公场所、经费保障

通过与当地党委、政府的沟通协商，派驻地政府或管委会等均为检察室提供了办公场所。目前，14个派驻检察室均已挂牌办公，其中12个配有公务用车。各检察室在当地的政务大厅开设了检察窗口，检务宣传栏、设立了检察信箱，便利群众并宣传检察室职能；在综治中心设专门席位接受群众控告申诉，为群众提供法律服务。巡回检察室大多设立了固定的检民联络站点。当前检察室经费主要由本院内部经费调整支付。

二、基层检察室工作开展情况

（一）紧紧围绕法律监督触角的职能定位，加强制度建设

鄂尔多斯市人民检察院把检察室规范化建设摆在重要位置，加强制度落实，建立了信息共享平台，及时通报各检察室工作情况；定期以工作日志、信息报表等为载体检查检察室工作量及侧重点，不定期通过回访、抽检等形式考察检察室的工作实效；理顺派出院与检察室的关系，将检察室平行于院内其他内设机构，直接受院党组、检察长领导，并由一名院领导具体分管。通过措施可操作化、管理量化常态化，引导检察室建设科学发展。

各检察室在上级院的指导下制定了 《基层检察室与派出院其他内设工作机构衔接办法 （试行）》、《工作细则》、《接访制度》、《检察室与辖区各有关单位和部门的工作联系制度》等，并将工作制度和岗位职责张贴上墙，制作了检民联系卡、监督栏，主动将工作置于群众监督之下。

（二）畅通群众诉求渠道，及时掌握社情民意，开辟化解矛盾纠纷新途径

检察室通过开通联系电话、设立检察信箱、发放检民联系卡，上门接访等方式，以联络站、联络员为基础，广泛收集社情民意，做到第一时间发现、摸清情况，及时反馈并协调解决，做好释法说理、矛盾调解等工作。开展工作以来，检察室为群众提供法律咨询1195次，受理和转办来信来访125件，调处化解矛盾纠纷42件，充分发挥“检调对接”机制的优势，在群众家门口处理纠纷、消弭矛盾，化解多起群体性事件。特别在今年全国“两会”期间，达旗白泥井镇侯家营子村十几户村民因对土地划分和村财务管理不满联合近40人要进京上访。检察室干警得知情况后立即赶到村里了解情况，并经过细致核查，提出解决方案。后，在检察室的监督下，镇政府针对村民反映问题及时召开了听证会，兑付村民资金，消除村民上访倾向、平息了群众怨气。

（三）保障涉农涉牧资金安全，预防和减少涉农涉牧职务犯罪的发生

截止2011年8月，基层检察室发现涉农涉牧职务犯罪线索41件、经检察长授权协助侦查部门初查12件，其中派出院立案侦查10件；通过开展行贿犯罪档案查询服务、预防职务犯罪联系档案工作和警示教育巡回宣讲等手段有效预防、减少涉农涉牧职务犯罪的发生。

2010年初，鄂前旗检察室干警在木肯淖镇接到村民对原村支书李某经济问题的举报。干警通过深入了解发现李某在发放地质勘探草原补偿费的过程中涉嫌贪污并将线索及时移送自侦部门。自侦部门迅速查办了这起涉及3万多元草原补偿款、侵害农牧民和村集体利益的贪污案件，在当地引起强烈反响。案件办结后，检察室会同预防科及时向镇政府发出检察建议，建议对涉农涉牧补贴资金进行自查，并将自查情况及时反馈，发现问题及时处理。

（四）维护基层和谐稳定，促进社会管理创新

目前，基层检察室累计参与基层社会综治活动72次；向乡镇党委、政府提出检察建议5件，对基层社会管理的薄弱环节及时提出建议；围绕普遍存在的村务不公开等问题进行综合整治，起到了对基层干部的警示作用；关注特殊群体，协助加强对外来务工人员的服务管理；协助监所、公诉部门参与社区矫正和被不起诉人员回访考察工作，共配合回访考察监外执行人员120人次、被不起诉人员15人次。

（五）加强对基层执法司法活动的监督，促进依法行政和公正司法

基层检察室针对公安派出所、基层法庭的办案程序和法律文书的规范等问题提出检察建议52件。派驻准格尔经济开发区检察室依托“两法衔接平台”协助侦查部门依法监督开发区内的24个行政执法单位，发现并向公安机关移送涉嫌刑事犯罪案件5件8人，其中2件3人已被法院作有罪判决。

三、基层检察室工作的困惑及对策探讨

鄂尔多斯市基层检察室工作开展时间不足两年，这项制度体现出了强大的生命力。但同时也应看到，作为一项改革尝试，许多措施、方法仍在摸索中，尚有大量的课题需要研究解决。

（一）统一思想、提高认识是解决发展不平衡的先决条件

鄂尔多斯市基层检察室建设起点高、保障有力，但也呈现出发展不均衡的特点，对检察室工作的认识还不够统一。有的干警认为抓业务、抓办案是“主业”，检察室是“副业”，反映在人员配备上，体现为兼职多、新手多；反映到检察室干警思想上，体现为自身主动性、独立性不够，影响了检察室优势的发挥。

统一思想、提高认识，是解决不均衡发展的前提条件。要通过学习进一步统一思想，让延伸工作是检察机关深入推进三项重点工作的重要举措，更是检察机关依法全面履行法律监督职能重要举措的理念成为共识。要通过制度导向，量化检察室的工作成效，加大业绩考评中检察室的比重，引导人、财、物力和关注点向检察室倾斜，使检察室摆脱“临时观念”，纳入长远发展规划。

（二）人员合理配备是发挥基层检察室窗口作用的基础条件

基层检察室处于检察机关强化基层法律监督、服务人民群众的第一线。检察室干警的配备决定着延伸工作的成效和检察机关在群众心目中的形象。自治区院在关于延伸工作的意见中指出“基层检察室负责人要选派熟悉检察业务、作风过硬、廉洁公正的同志担任。”“基层检察室是锻炼队伍的基地，利用延伸载体直接接触群众、服务群众的优势。有计划地选派有潜力和新进人员到乡镇苏木，在有经验的同志带领下开展工作，强化实践锻炼，提高队伍的群众工作能力。”然而当前，检察室负责人专职化的问题还没有彻底解决，工作人员中40%是刚毕业的大学生，没有做群众工作的经验，不善于用老百姓熟悉的语言释法说理、沟通交流，又缺乏老同志的有效引领。无法满足工作的需要。

目前亟待建立更为合理的人才培养机制。一是在负责人的选任上，选派勇于开拓、精通业务、善作群众工作的骨干力量以打开工作局面；二是在选拔任用干部中，优先提拔检察室业绩突出的干警；三是岗位流动，建立轮流换岗机制，使广大干警尤其是年轻干警都有机会积累基层工作经验；四是发挥老干警“传帮带”作用，加快解决年轻干警知识面窄，做群众工作能力不足的问题；五是注重检察室干警自身素质的提升，加大业务指导培训力度，教育培训要常抓不懈。

（三）围绕法律监督职能、精准定位是充分发挥基层检察室优势的关键

上世纪90年代，检察室因权限过宽又缺乏有效管理制约，工作不规范，越权办案、非法插手经济纠纷、变相羁押等现象时有发生而遭到整顿，绝大部分被撤销。1982年至今的基层检察室探索历程带给检察机关诸多经验教训：当基层对法律监督需求强烈，检察室的法律监督职能明确并得到严格履行时，检察室的建设就顺利，并发挥出重要作用。当职能的履行偏离了法律监督的方向时，检察室就起不到应有作用，甚至造成诸多不良影响。因此，检察室的职能发挥应始终把握“到位不越位”、“服务不添乱”的原则。

鄂尔多斯市检察室职能有个形象的概括：“化解矛盾纠纷的前哨站”、“履行法律监督的工作站”、参与社会管理创新的“服务站”。在此基础上，还应考虑到各检察室的环境及职能任务侧重各有特点，进一步精准定位。《乡镇检察室建设的规范化运行模式选择》中按照功能的主导性，把检察室划分为法制宣传主导型和代表联络主导性。这种划分体现了因地制宜的职能定位方法。结合鄂尔多斯实际，基层检察室可以划分为法制宣传主导型、职务犯罪预防主导型、矛盾调处主导型等。如达旗的达拉特经济开发区大型建设项目众多，已累计投入基础设施建设资金23亿元，派驻检察室可定位为职务犯罪预防主导型；东胜区铜川镇矿产资源丰富，因征地拆迁、村务管理引发的矛盾较多，群体事件时有发生，派驻检察室就可以定位为矛盾调处主导型。

达旗院在差别化定位方面进行了初步的探索：结合各检察室特点，实行业务部门“结对”指导基层检察室开展工作。如反贪局结对公共建设项目多的派驻开发区检察室，公诉科结对刑事案件多发的白泥井镇巡回检察室，从受理群众来信来访、挖掘案件线索、化解矛盾、警示教育宣传等各方面加强业务指导，形成紧密协作的工作机制。

这种差别化的职能定位有利于检察室在人少职能多的情况下“集中优势兵力，解决主要矛盾”，也有利于上级院制定更为科学的业绩考评方案，真实反映检察室发挥的作用。

（四）运行、监督管理机制进一步完备是工作规范化的有力保障

基层检察室往往离派出院有一定的距离，工作具有相对独立性。如何有效监管不让其游离于派出院之外，是考验派出院管理水平的重要课题。

“规范”是检察室工作的生命线。要确保其各项执法活动、各个执法环节有章可循。鄂尔多斯市人民检察院下发了一系列文件，制定措施量化管理。这些举措为“量化考核、制度管人、规范执法”提供了机制保障。检察室归口派出院政治部联系、指导。如何通过政治部的联系指导将各项制度从文件落到实处、又如何通过检察室的反馈提升水平从而实现对检察室的有效监管？我们期待着通过学习、实践、总结和完善，探索出检察室监督管理机制的有效途径。

（五）建立基层检察室联动网络平台是节约司法资源、提升社会管理创新水平的有益尝试

在调研中我们发现，各检察室化解的矛盾具有相似性。如村民小组一级没有财务人员，发给村民的征地补偿等直接打到村民小组长的个人账户，上级对村民小组的财务分配方案是否合理、资金是否及时足额发放到位疏于监管，导致因村民小组长挪用资金或不公平发放资金引发的矛盾频发。派驻铜川镇检察室化解矛盾的同时，提炼出问题背后的深层次原因，及时向乡政府提出检察建议，改进了财务管理制度，此类矛盾纠纷大幅下降。该问题带有普遍性，但并不是每个检察室对其认识都提升到了社会管理创新的层面。这体现了基层检察室单兵作战、缺乏联动的弊端。因此，有必要建立基层检察室联动网络平台。通过网络平台建设实现以下功能：工作人员在岗情况随时知晓、文件落实情况网上体现、指导监督网上公开、对策建议及时推广。搭建网络平台一是有利于解决涉及若干检察室管辖区域的纠纷；二是有利于提高上通下达的效率；三是有利于统一协调指挥，节约司法资源；四是有利于收集梳理社会关注、群众关心的重点问题，向有关部门提出对策建议，促进问题的及时妥善处理。

注释：

［1］本文以鄂尔多斯市基层检察室建设实地调研情况为依据，对相关资料进行分析。基层检察室是基层检察工作向下延伸到乡镇、街道、开发区的派驻检察室和巡回检察室之总称。