当前我国部分行业产能过剩情况调查及其化解

◎ 冯立果 高 蕊

当前我国部分行业产能过剩情况调查及其化解

◎ 冯立果 高 蕊

近来，部分重化工业的产能过剩现象再次成为我国宏观经济管理需面对的突出问题。钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等传统重化工业的产能过剩，对于电力供应、资源消耗、大气质量（如PM2.5）、水体污染等造成巨大压力或污染。中央经济工作会议提出，要利用倒逼机制，把化解产能过剩矛盾作为今年的工作重点，“消化、转移、整合、淘汰”一批过剩产能。四大行业企业也十分关注政策的制定和落实情况。本文根据长期产业跟踪研究以及今年1-5月对四大行业部分重点企业的调研情况，提出化解产能过剩的若干政策建议。

四个行业出现阶段性产能过剩

当前，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四个重化工业都出现了阶段性或结构性的产能过剩，特别是钢铁行业出现了所谓“先进产能”而非“落后产能”的过剩，非常值得警惕。

（一）钢铁产能的总量过剩主要是高端产能过剩

2012年我国粗钢产能9.5亿吨左右（钢铁工业协会统计的约9.2亿吨，冶金规划研究总院调查的约9.7亿吨），粗钢产量7.2亿吨，产能利用率约76%，略低于美国、日本设定的78%的产能过剩临界点，从总量上看属轻度产能过剩。

当前,钢铁产能过剩主要是结构性产能过剩，及高端的板带材过剩。2012年我国主要生产板带材的80家重点大型钢铁企业利润只有15.8亿元，同比下降98%，销售利润率只有0.04%，亏损面23%；而2012年钢铁全行业规模以上企业实现利润2024亿元，同比下降31.4%（其中黑色金属矿采选业利润1026亿元，下降1%；钢铁冶炼及加工行业利润855亿元，下降48.1%）。传统长材、建筑用材销售稳定。据了解，唐山地区中小钢铁企业开工率均在95%以上，有的民营特钢企业还出现了工业用地不足的问题。

从国际经验和我国发展阶段看，我国人均粗钢消费量仍有上升空间，2013年企业投资“稳中小增”。2012年我国人均粗钢消费量为533公斤，离发达国家的峰值消费量平均值726公斤（日本802kg、韩国1200kg、美国640kg、前苏联577kg、德国887kg、法国517kg、英国459kg）还有一定差距。十八大后，钢铁企业有乐观预期。河北钢铁、首钢等10家重点企业的2013年经营目标，有“稳中小增”的趋势，预计全年产能将环比回升，突破10亿吨。

（二）水泥工业产能已经达到阶段性顶部，中长期仍有空间

2011年产能利用率为80.4%，2012年产能利用率约为79.04%，产能利用率略有下降，但行业整体利润下降了45%，2012年实现行业利润560亿元，属于轻度过剩。但从中长期看，我国水泥消费仍有空间，企业投资快速增加。国际经验表明，国土面积大的国家的水泥消费存在一个阶段性顶部，但随城镇化率提高，水泥需求量仍会快速增加。2011年我国人均累计水泥消费量16吨，相近于美国当年消费第一个阶段出现拐点的水平（1974年美国15.7吨，2005年达到26.3吨）。2010年以来，水泥新增产能不断增加。2009年国务院38号文下发后，截至2012年底，新增新型干法水泥生产线约623条，新增熟料产能7.07亿吨。十八大后，许多水泥企业也都对城镇化、保障房、基建投资等表示乐观，2013年预计新增100条生产线，到2015年预计新增熟料产能将达到3亿吨。

（三）平板玻璃工业产能存在阶段性产能过剩

2012年全国共有浮法玻璃生产线约270条，其中停产冷修的约30条，产能利用率约79.9%，连续三年持续降低，略低于发达国家80%的临界值。金融危机以来的房地产和汽车救市政策，使玻璃市场大幅扩容，投资猛增。2009年以来，截至2012年底，全国共新建浮法玻璃生产线近100条，目前在建、拟建生产线仍有30-40条。

（四）电解铝产能过剩情况比较突出

根据中国有色金属工业协会数据，2012年全国电解铝产能为2700万吨，产量为2000万吨，产能利用率为74.07%；市场销量1902万吨，产销率95.1%；电解铝企业亏损面达到93%。2003年以来电解铝产能年增幅在25%左右，原铝消费年复合增长为17.5%，这种背景下，现在根据在建产能测算，2015年全国电解铝产能可能超过3300万吨，新疆等西部地区还有大批拟建产能。

导致四大行业产能过剩的主要原因

多年来中央多次出台去产能化政策，但效果均不理想，反而“中央越控制，投资越踊跃，产能越过剩”。调研发现，导致这些行业产能过剩的原因较为复杂，既与我国经济特定的发展阶段、产业周期、市场需求波动有关，也有许多体制、机制和政策方面的原因。大致可以归结为以下几个方面：

（一）产能调控方法缺乏科学性和约束力

2003年以来，针对钢铁等领域出现的“产能过剩”现象，政府相继出台了一系列产业政策以抑制盲目投资，控制产能过剩。政策出发点是好的，但是以总量控制为主要手段的产能调控方法缺乏科学性和有效性。以钢铁工业为例，按照国家有关部门对钢铁需求的预测，2005年我国粗钢需求量为1.4亿吨，而当年实际消费3.53亿吨；2010年粗钢需求量为3.2亿吨，而当年实际消费约为6亿吨。在有色金属和水泥等领域也存在同样的问题，由于预测需求量过低，国家有关部门制定的产能调控政策基本上是以控制“过快”增长为主，严重背离了我国经济发展的实际需求，这种调控目标与结果一再背离的现象，需要决策部门认真反思。另外，在产能调控政策落实过程中，由于措施不到位，查处力度不够，产生了“重审批，轻监管；重制度，轻执行”的不良倾向，结果往往是控住了守法合规企业，而放任了违法违规建设的企业。与此相关的利益链条应运而生，一些投机者通过高价转手批文获利，还有一些投资者建好生产线就等着大企业来收购。在一些地方，淘汰落后产能成为“样子工程”，假淘汰、重复申报骗取奖励的情况时有发生。这些现象的一再出现，已经严重削弱了产业政策和政府部门的权威性和公信力。

（二）地方政府GDP政绩观下的强力推动

四大行业对地方GDP、税收和就业的贡献度很高，各地均将其列入支柱产业。被调研企业都着重提出，地方政府在推进本地企业产能扩张、阻碍本地企业退出或被兼并中起着关键作用。这使得中央历次化解产能过剩的政策无法落地，相反还加速了地方产能的扩张。（1）违规批准。水泥行业：南方某省在2009年国务院38号文出台后，在2011-2012年仍然新批水泥产能6000多万吨。电解铝：2003年后新增的2400万吨电解铝和氧化铝产能中，80%以上都是违法违规产能。平板玻璃：2009年以来，各地都抢在38号文正式出台前突击核准、备案了一大批玻璃项目，确保50多条生产线合法上马。（2）利用低价工业用地或厂房、税收返还、补贴、违规贷款、压低水电价格等途径，吸引企业在本地扩大产能和产量。有企业反映，部分地方政府为企业制定了经营目标，要求扩建产能和产量，如果不照办，企业在许多方面就得不到照顾。（3）千方百计拯救濒临破产企业。钢铁、水泥、电解铝、玻璃等企业规模大，产值大，我国实行的财政分权体制和政府官员考核机制，使得企业一旦退出，则意味着地方政府财政收入和地方产值的减少。因此，地方政府出于保护本地经济发展、保护职工饭碗、维护职工稳定等考虑，会倾向于对这些企业施以信贷、财政、税收等多方面的扶持，使面临退出的企业得以继续生存。

（三）淘汰落后、环保和产品质量监管和执法缺乏权威

企业普遍反映，各地都有大批未经国家环评和审批而上马的钢铁、水泥、玻璃和电解铝项目。同时，一些地方进入工信部淘汰落后名单的企业产能，至今仍然在运行，没有被淘汰。一些企业为了扩张产能，擅自更改技术标准，降低了产品质量。更有一些企业以严重污染环境为代价，降低生产成本。这些都反映出我国在淘汰落后、环境保护执法、产品质量监管方面存在漏洞。据调查，我国钢铁行业目前大约有超过3亿吨的各种不完全合规的钢铁产能。在电解铝行业，2003年后新增的电解铝和氧化铝产能，80%以上都是违法违规产能，可以说，发生在铝行业的产能严重过剩，是违法违规造成的。某企业反映，“氧化铝违法违规建设情况十分严重，许多特大型氧化铝项目没有通过国家环评，有些项目连有害废渣——赤泥的排放系统都没有配套建设，赤泥直接排放，对地表和地下水源造成严重污染”。在水泥行业，一些厂家为降低成本而违规加大混和材比例，一般情况，熟料和粉煤灰等混和材是7：3，现在不少厂家已加大至3：7，这使水泥质量严重降低，势必引发质量事故和长期的安全问题。

（四）市场推动的兼并重组力量不足

被调研企业也都提到兼并重组对于化解过剩产能的作用，但是也都提出市场型的兼并重组很困难。从欧美、日本的产业发展历史来看，化解产能过剩离不开行业的并购重组，当出现产能过剩的迹象时，市场力量推动的行业并购马上风起云涌，能够有效消除过剩产能。我国钢铁、水泥、电解铝、玻璃等行业在本世纪初开始也出现了系列并购重组，但多半是行政主导的、以地方龙头国企为依托的、兼并收购大量中小企业的非市场化重组，协同性差，无助于化解过剩产能，地方政府即使本地企业出现破产倒闭，往往设置种种障碍，也不愿意外来企业并购本地企业，跨地区重组的障碍重重。现有的财税体制下，除了被央企收购，地方政府对外地企业兼并本地企业，以及本地强势企业将资金投往外地，基本上不会持积极态度，导致市场化重组的现实可能性下降，直接影响到企业的主动性和积极性。

（五）资本退出存在主观和客观障碍

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝四大行业都与我国城镇化进程高度相关。企业反映，60%的钢铁、70%的水泥、80%的平板玻璃、60%的电解铝被用到房屋建筑和基建上，因而此次四大行业出现的产能过剩局面与此次房地产和基建投资增速下降有直接关系。2012年我国城镇化率刚过50%，未来城镇化空间仍然很大。因此许多企业家仍然相信，目前的产能过剩是在城镇化进程尚未实现情况下出现的，是暂时的、周期性的，未来发展空间是巨大的。以水泥为例，据统计，我国城镇化率每提升1个点，可增加0.6亿吨水泥需求。据此估算，中国城镇化率达到60%，以1.2亿人口城镇化计算，居民住宅建设需求水泥7.2亿吨。因此几乎所有企业都选择“熬”，而不是退出。十八大前后中央提出新型城镇化战略，钢铁、水泥、平板玻璃等行业企业都对未来市场空间保持信心。另一方面，即使是濒临破产的企业，出于稳定财税基础、保护就业、维护社会稳定等考虑，地方政府会对其施以信贷、财税等多方面的援手，尽最大可能维持企业生存，减少了产能的正常淘汰。

化解部分行业产能过剩的若干建议

钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业的高速发展和阶段性或结构性产能过剩，是我国经济发展模式的反映，与房地产市场、地方官员选拔和考核体制直接相关。当前，我国已步入工业化后期阶段，国民经济增速正在下台阶，未来经济将保持中速增长，钢铁、水泥等传统重化工业的发展环境正在发生重大变化。因此，钢铁、水泥、电解铝等行业的产能过剩既是一个老问题，也有一些新特征。在我国城镇化仍在持续推进、经济增速长期放缓的背景下，化解产能过剩必须坚持“尊重规律、分业施策”，特别是要把化解短期过剩和中长期不过剩结合起来，多管齐下，标本兼治。

（一）转变产业政策和审批导向

企业反映，当前钢铁等产业政策的初衷是好的，但思路和方法需要尊重市场和产业规律，尤其要减少对微观经济的直接管制和干预，更要将中央地方关系纳入政策制定考虑范围。否则产业政策必然无法落地。第一，提高宏观调控水平，稳定固定资产投资及预期，防止投资大起大落。第二，官方不要预测产业消费峰值，要按照“政社分开”的原则和方向，支持行业协会建立产能、产量、价格等信息发布和预警系统，及时对外发布。第三，改革“总量控制”的产业政策思路以及建立在此基础上的项目审批准入制度，最终改审批制为核准制。要吸取“越控制总量，投资越踊跃，产能越过剩”的教训。要相信资本和市场的理性。第四，纠正以单体设备作为判断产能先进或落后的标准，代之以产品质量、能源消耗、环保水平、劳动安全为标准，更要纠正引导企业产品结构的政策导向，比如对钢铁企业“板管比”等类似指标的引导和考核。第五，不要设置在规定时间内产生多少家大企业、产业集中度提高到多少等市场结果指标。

（二）弱化地方政府的投资扩张冲动

企业反映，在当前财税体制和官员晋升体制下，地方政府为了地方经济发展、增加财政收入和解决居民就业而招商引资、鼓励企业扩大产能和产量，具有正面价值，但“好事做过头”，引起了企业过度进入、过度投资和过剩产能。第一，改革以考核GDP增长为重点的政府政绩考核和官员晋升体制，消除地方政府不当干预企业投资的强烈动机。可以对地方政府政绩考核进行立法，从主要考核GDP指标转向全面客观考核政府治理水平，从政府内部的自我考核转向内、外考核相结合，让公众意见有更多参与权；更多地把经济发展质量、能源资源消耗和人的全面发展情况等指标反映进来。第二，优化中央与地方之间的财税分配，使地方政府的财力和事权相匹配，弱化地方政府投资动机。第三，促进地方财政透明化与民主化。凡涉及政府补贴、税收优惠或返还、提供优惠贷款等行为，都应该公开公示透明。同时，严禁地方政府给企业下增长指标。第四，加强中央财政转移支付的“全国一盘棋”作用，支持地方经济发展和民生改善。

（三）提高产业准入的环保和产品质量门槛

企业反映，钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃等产业技术成熟，工程建设周期短，难以构成技术准入门槛，但可以提高环境保护、能耗和产品质量的门槛。第一，修订发布《产业结构调整指导目录》，出台更加严格的节能环保强制性标准，推动钢铁、水泥、电解铝和平板玻璃行业绿色发展。钢铁工业可以参照欧、美、日等发达经济体20世纪80年代调控钢铁产业的做法，在《钢铁行业规范条件（2012年修订）》的基础上，制定更加严格的能耗、减排和环保标准，特别是提高污水排放标准、大气污染排放标准、噪音防治标准等。水泥工业可以规范并提升国家建筑节能标准。平板玻璃可以考虑制定对LOW-E玻璃等建筑节能材料的强制使用条例。第二，提高产品质量标准，并加强产品质量监督检查力度。对于水泥工业可以在基础设施建设、医院学校等公共工程强制推行使用PC42.5级以上水泥产品，鼓励使用高性能、高标号混凝土，逐步增加特种水泥和制品使用量。对于钢铁工业，可以进一步提高和规范建筑领域尤其是关系国计民生的基础设施领域用钢标准，强制推行三级以上高强钢筋，在工程机械、装备制造等领域逐步提高设计和使用标准。

（四）强化环保和质量政策的落实和有效性

企业反映，许多企业违法违规污染环境，缩减工艺流程，降低产品质量，显示出我国环境保护执法、产品质量监管等的权威性和有效性不足。建议：第一，加强环境保护部门的权威，考虑实施环保系统垂直监管，扩大环境评价和执法检查权限，落实节能环保法律和标准，减少地方政府对环评审批的干预。第二，加大环境保护、节能降耗、产品质量的监督检查力度，依法对违法违规企业实施罚款、停产整顿或关停。对主要污染物排放超总量控制指标的地区,要暂停增加主要污染物排放项目的环评审批。第三，完善环保问责制度、环保政绩考核制度、地方人大的监督制度和公民参与的监督制度，尤其要解决被污染地区居民的维权难问题。

（五）推进产能过剩行业的行业国有资产管理和重组

目前，钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等产能过剩行业中都有规模较大的国有资产，其市场效率较低，规模越来越大，助长了产能过剩；同时，各自又属同业竞争，产品结构也趋同，国有资本配置不当。调研企业提出，要下决心、下力气推进这些行业的国有资产的战略性重组，有进有退。第一，考虑按行业推进国有资产管理。要超越按企业进行国有资产监督管理的层次，考虑按行业进行国有资产管理。国有出资企业如果有同质竞争，恶性竞争会导致国有资产难以保值增值，可以根据企业意愿和市场可行性，考虑合并重组或退出部分资本。第二，支持地方国企的跨地区兼并重组，以及民营企业参与国企重组。在财税分配方面，企业兼并重组后，不搞统一纳税，仍维持原纳税渠道不变，增值税和所得税实行“统一计算、分级管理、就地预交、集中结算”；探索建立跨地区并购的税收分成、产值分开统计制度。第三，进一步推动国有企业的市场化改革，同时逐步放弃对企业规模的考核，全部推行经济增加值考核。第四，要对整合重组的主导企业给予一定年限的所得税减免优惠，对于经过国家审批建设的产能给予信贷、税收等方面的政策倾斜。第五，历史上违法违规设立的企业产能，无论在兼并或被兼并时都面临诸多问题，必须研究加以解决。

（六）支持企业向国外转移部分产能

企业反映，钢铁、水泥、平板玻璃、电解铝等行业已经有大批符合能耗、质量、环保标准的过剩产能，可以考虑向国外转移部分产能。以钢铁为例，有企业建议，向海外转移过剩产能和向海外消化过剩产量，是我国庞大的钢铁产业资本未来的必由之路；如果我国每年有10%-15%的钢铁产品出口，国内钢产量就可基本实现平衡。因此，第一，我国要进一步加大钢铁产品、电解铝出口力度，通过出台税收政策等措施鼓励企业提高产品国际竞争力，比如降低在能源紧张时期加征的15%电解铝出口关税，鼓励高附加值铝加工产品对外出口。第二，鼓励中国钢铁、电解铝等行业企业积极“走出去”。比如应鼓励我国的铝企业到东南亚、俄罗斯、几内亚等资源能源富集的国家和地区进行生产，把电解铝这类耗能高、污染大的生产环节向海外转移。第三，积极应对众多国家针对中国钢铁企业实行的反倾销、反补贴政策。

（七）建立企业退出的援助机制

企业也着重建议，我国要完善企业退出机制。具体建议：第一，为钢铁等行业设立产业组织调整援助基金，用于这类产业中需要退出企业的经济补贴，补贴重点放在企业职工养老保险、医疗保险、失业保险的统筹接续、职工再就业培训、再就业补贴上；采用减免税收、收购报废、提高固定资产折旧率、对退出企业购买专利给予一定补贴等措施，帮助企业退出或转产。第二，对自愿淘汰企业出台奖励政策。对自愿淘汰的企业，政府要出台补贴支持政策，如设立淘汰落后的专项补偿金，用以支持解决好职工安置、企业转产、债务化解、土地重新评估再回购等实际问题。

（八）创建有助于公平竞争的市场环境

钢铁等行业的产能过剩归根到底是我国经济发展模式的反映。产能过剩问题的治本之策，必然要通过深化体制改革、转变发展方式、创建有助于公平竞争的市场环境来解决。主要有：第一，推进水价改革、电价改革、输配电价形成机制改革、成品油价格形成机制改革、天然气价格市场化改革，以及资源税征收方式的改革、排污权交易和碳交易试点改革等。第二，推进金融体制改革，深化利率市场化改革，完善人民币汇率形成机制，让不同市场主体能够在“同一起跑线上”使用金融资源。第三，全面深化和落实投资体制改革，按照“两个凡”的原则推进行政审批制度改革，落实关于民间投资36条及其实施细则。

中国企业联合会研究部