谈专职人民调解员制度

■胡绪隆 (湖北省十堰市司法局副局长)

谈专职人民调解员制度

■胡绪隆 (湖北省十堰市司法局副局长)

为及时有效地化解各类矛盾纠纷，各地在发挥好乡镇(街道)、村(居)人民调解委员会作用的同时，逐步在公安、人社、卫生、国土、环保等重点行业、领域探索建立了市、县 (市、区)级行业性专业调委会或联合调委会，选聘了一批专兼职的人民调解员，在及时化解重点行业、领域的矛盾纠纷中发挥了积极的作用，得到了各级领导和社会各界的充分肯定。从长远看，建立专职人民调解员制度符合加强社会建设、提升公共服务的要求，将成为人民调解工作发展特别是市、县 (市、区)和乡镇人民调解工作发展的方向。本文结合近年来的工作实践和目前人民调解制度建设中存在的一些亟待解决的问题，就如何建立专职人民调解员制度谈一点粗浅的看法。

一、建立专职人民调解员制度应达成的几个思想共识

村 (居)人民调解委员会作为最基层的群众性自治组织，是由我国宪法强制设定且拥有人民调解员数量最多的人民调解组织。但是，随着经济的发展和社会结构的不断调整变化，矛盾纠纷也呈现出牵涉面趋广、社会影响扩大等许多新的情况、新的特点，村(居)调委会显然难以适应，特别是在具有行业性、专业性特点的新型矛盾纠纷面前已力不从心。在此情况下，乡镇 (街道)调委会、企事业单位调委会以及行业性专业调委会等调解组织渐次出现。通过建立专职人民调解员制度来化解新型矛盾纠纷也逐渐引起各级领导的重视和有关部门的思考。那么，要建立专职人民调解员制度，应该首先解决好几个观念和认识上的问题。

首先，专职人民调解不是一个应急之策，而是一项社会公共服务工作。所谓专职人民调解员，通俗的解释，是指专门从事人民调解工作的人民调解员。虽然其与通常含义上的社工有所不同，但是，它同样是为了解决各种社会问题，并通过对各类矛盾纠纷的解决来推动社会关系的修复，促进社会的和谐。以我市为例，目前，全市共建立市、县 (市、区)级专业调委会或联合调委会69个，聘任专职人民调解员420余人，加上乡镇 (街道)从事人民调解工作的人民调解员，专兼职的人民调解员人数达680余人。他们热爱人民调解工作，视这一工作为公益、为善行，倾心尽力做好矛盾纠纷的调处化解工作，每年调解的矛盾纠纷都在7000件左右。一方面，满足了群众对公共法律服务的需求，以方便、快捷、高效的服务促成了纠纷双方的和解，避免了矛盾升级，减少了群众诉累，为群众解了难;另一方面，减少了社会不和谐因素，促进了社会的平安和谐稳定，为政府分了忧。

其次，专职人民调解工作是一种劳动，应当给予相应的报酬。报酬既是对人民调解员劳动付出的一种肯定和激励，也是吸引人才和留住人才的一个有效办法。要将专职人民调解工作列入政府购买公共服务目录，通过政府购买服务的方式解决专职人民调解员的劳动报酬。从近几年来先后建立起来的各级行业性专业调委会人民调解员待遇落实的情况看，人民调解员的补贴经费和调委会的补助经费基本上都是其设立部门从单位公用经费中解决的，而且报酬也相对较低，与其所做的工作和付出的劳动不相适应。长此下去，这一岗位不仅吸引不了人，现有的调解人员也将难以留住。

再次，专职人民调解工作要作为公共服务的内容，纳入政府保障范围。《人民调解法》第一章第六条明确规定，县级以上地方人民政府对人民调解工作所需经费应当给予必要的支持和保障。财政部、司法部《关于进一步加强人民调解工作经费保障的意见》，湖北省委办公厅、省政府办公厅《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》和我市市委办公室、市政府办公室印发的《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的实施意见》等文件中，也都对人民调解工作经费保障问题作出了规定，提出了要求。可以说，上述文件中对经费保障的要求是明确的，各级政府应当按照文件精神的要求，切实把人民调解工作经费列入同级财政预算，纳入政府保障范围。但从目前市、县(市、区)行业性专业调委会以及乡镇(街道)的经费保障情况看，人民调解工作经费普遍未纳入政府财政预算。这一问题如果长期得不到有效解决，专职人民调解员制度将难以真正建立，即使建立了也将难以持久。

二、建立专职人民调解员制度应规范的几个制度设计

一是规范专职人民调解员制度在社会治理中的定位。建立专职人民调解员制度，其根本目的是要解决人民群众在生产生活中遇到的矛盾和问题，依法维护公共利益、公民权益和社会秩序，并籍此推动法律的普及和法治社会建设，为实现中华民族伟大复兴的中国梦创造和谐稳定的社会环境。从这个角度出发，专职人民调解员制度就理应是加强社会建设、创新社会治理的一项具体内容，是社会公共服务的重要组成部分，是一项民生工程，应该加以顶层设计。目前的行业性专业调委会作为专职人民调解员制度的一种探索和尝试，在其已经逐步为社会各界和广大人民群众所了解和认可，作用还有发挥空间的情况下，应统一制度设计，明确行业性专业调委会及人民调解员在社会治理中的职能定位，真正发挥其应有作用。

二是规范专职人民调解员的职业准入。目前已建立的各级行业性专业调委会或联合调委会的人民调解员，是从热爱人民调解工作的退休老党员、老干部、退休法官、检察官、公安民警、司法行政工作人员和律师中，经行业主管部门选聘和司法行政部门培训后上岗的。他们熟悉本部门、本系统的业务，也具备一定的法律专业知识和调解的方法技巧。但是，随着疑难、复杂矛盾纠纷的逐渐增多，对人民调解员的文化修养、法律素养、专业技能等方面的素质也相应地提出了更高的要求。因此，为适应新时期人民调解工作特别是作为一项制度建设的需要，在进行专职人民调解员制度设计时，应当提高专职人民调解员的职业准入条件，建立选拔培养、持证上岗和分级分类管理等制度，确保专职人民调解员具备岗位所需要的基本素质和能力。

三是规范专职人民调解员的职业管理。要按照职业化、专业化、规范化的要求，总结和推广各地在实践中探索总结出的一些好的经验和做法，建立起一套行之有效的专职人民调解员的选聘解聘、教育培训、工作规程、权利义务、行为规范、考核奖惩等管理制度，确保管理有序、行为规范、运转顺畅，逐步形成专职人民调解员队伍建设的长效工作机制，不断激发专职人民调解员的职业归属感和职业尊荣感，把专职人民调解员队伍建设成为化解各类矛盾纠纷、促进社会和谐稳定的一支重要力量。

三、建立专职人民调解员制度应解决的几个基本问题

一是要解决好专职人民调解员的来源和构成问题。适应医患纠纷、交通事故、劳动争议、征地拆迁、环境保护、物业管理等特定行业、重点领域矛盾纠纷多发高发的实际，各地按照省委办公厅、省政府办公厅《关于加强行业性专业人民调解委员会建设的意见》，先后建立起了行业性专业调委会或联合调委会，选聘了人民调解员，专事特定行业、重点领域矛盾纠纷的调解，在化解特定行业、领域的矛盾纠纷中发挥了独特的不可替代的作用。但是，行业性专业调委会的人民调解员大多是退休人员，普遍存在文化层次不高、年龄偏大等问题，虽有经验但知识不足，虽有热情但精力不济。要建立专职人民调解员制度，需要进一步拓宽渠道，通过公开招聘选拔等人才竞争机制，吸纳未就业大学生、具有法律职业资格的人员及其他方面的人才进入人民调解员队伍，以改变人民调解员队伍的知识结构，形成合理的年龄梯次结构。

二是要解决好经费的保障问题。建立专职人民调解员制度，必须要有稳定的经费支持，包括人民调解工作指导经费、人民调解委员会的工作补助经费和人民调解员的补贴经费 (分为基本补贴和办案补贴)。调委会的工作补助经费可参照同级政府部门公用经费标准，作为行业主管部门的类款项列入财政预算，专款专用;专职人民调解员的基本补贴按不低于当地最低工资的标准列入财政预算，实行逐月发放;办案补贴在明确案件补贴标准的基础上，采取“以案定补”的方式发放，或由财政在年底予以追加的方式发放。

三是要解决好制度建立路径的问题。目前，在各级行业性专业人民调解委员会中，人民调解员的构成是不尽相同的。在乡镇 (街道)，调委会大都与司法所或综治办 (维稳办)、信访接待中心放在一起。这部分人民调解员既要抓政务，又要抓矛盾纠纷的排查调解，有的甚至一身兼数职，做不到专，也难以专。如果另外选聘人员作为专职调解员，不仅要增加乡镇(街道)工作人员的数量，而且会进一步增加乡镇(街道)的公用经费支出。因此，专职人民调解员制度可考虑从县 (市、区)和市一级先行探索，将建立专职人民调解员制度作为一种方向，以行业性专业调委会作为依托，在组织机构、人员队伍、制度建设、经费保障等方面积极探索，为建立规范的专职人民调解员制度积累经验。

(责任编辑 张文静)