浅议加强和规范检察机关对生效民事调解书的监督

文◎洪金顺 曾立婷

一、检察机关监督生效民事调解书应正确认识的几个问题

（一）检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书能否监督

《民事诉讼法》规定检察机关对调解书损害国家利益、社会公共利益的提出抗诉、检察建议。因此有人认为检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书就不能进行监督。笔者认为这么理解是片面的，可从两个方面分析，一是根据法律体系解释的原则，我们应当从诉讼法的整体条文来理解，依据《民事诉讼法》第201条规定：对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解则由当事人申请法院再审，依据《民事诉讼法》第209条规定：当事人对人民法院驳回再审申请的、逾期未对再审申请作出裁定的、再审裁判由明显错误的，可以向人民检察院申请检察建议或者抗诉。由此可见，检察机关对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解也是有权监督的，只是与检察机关对调解书损害国家利益、社会公共利益进行监督所启动的程序不一样。二是调解是当事人行使处分权与人民法院行使审判权有机结合的制度，调解违反自愿原则或者调解协议的内容违反法律与审判权的不当行使是有一定关系的，检察机关对调解案件提起抗诉，针对的就是人民法院行使审判权的公权力部分，并不针对当事人的处分权。法院对错误调解书可以以职权主动再审，当事人也可以申请再审，检察机关作为专职的国家监督机关对违反自愿原则或者协议的内容违反法律的调解书也应当进行法律监督。通过检察监督对法院的审判权进行制约，更有利于当事人自主的行使处分权。所以检察机关对违反自愿原则或者协议的内容违反法律的调解书进行监督并不违背审判监督程序的精神，更是检察机关依法履行监督职责所在。

（二）检察机关对以判决形式确认调解协议的如何监督

在审判实践中当事人就部分诉讼请求达成了协议，人民法院往往在判决书中确认该协议的合法性，并以此为标准与未达成协议的诉讼请求一起判决。如果当事人认为该协议违反自愿原则或者协议内容违反法律的申请再审，以及检察机关认为该协议部分损害国家利益、社会公共利益的，那么此时的监督对象载体是当作判决还是调解来对待，因为不同的监督对象载体启动的监督程序不一样。笔者认为可从两方面作出判断，一是依据字面解释原则，《民事诉讼法》规定人民法院、人民检察院、当事人都是针对已经发生法律效力的“调解书”，不是用“调解”字眼。而这种情形人民法院并没有制作调解书，所以此时的监督对象载体应当是当作发生法律效力的判决。二是从利于当事人原则，人民检察院对判决的监督要宽些，对调解书的监督要严些，所以此时的监督对象载体也应当是当作发生法律效力的判决。

（三）如何理解调解协议内容违反法律与损害国家利益、社会公共利益的关系

有人认为，法是被提升为国家意志的统治阶级意志的体现，我国法律具有国家意志与人民意志的统一性，法的社会性表明法具有为公共利益服务的社会职能，所以违反法律就是损害国家利益、社会公共利益。笔者认为从抽象的法律、法的本质来理解《民事诉讼法》第201条中规定的“法律”是不恰当的，这导致无限制扩大了检察院对民事调解书的主动监督权。这里的 “法律”应当是指具体的法律规范，违反法律不一定损害国家利益、社会公共利益，但是损害国家利益、社会公共利益的民事调解书一定是违反法律的调解书。比如在涉及国家矿产资源、森林资源、土地资源、海洋资源、重要的专利技术、重大的商业机密等方面的民事纠纷调解书，当事人为了自己的利益达成妥协，极有可能会损害国家利益、社会公共利益。对这类调解书检察院应当主动行使监督权，而不能以调解书仅是违反法律为由由当事人申请再审。对即违反法律又损害国家利益、社会公共利益的民事调解书，应当以检察机关监督为主，启动的应当是检察机关的监督程序，而不是当事人的申请再审程序。

（四）当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请对调解书再审该如何处理

《民事诉讼法》对不同的监督对象载体判断标准是不一样的，对判决、裁定的监督不完全是以裁判结果是否确实错误为标准，因为《民事诉讼法》第200条规定可以再审的情形也有审判人员违反程序规定及违法违纪行为，但这不等于判决、裁定的结果肯定是错误的。所以这里的错误应当理解为原来的审判诉讼活动存在违反法律规定的行为或者裁判后出现新情况可能影响裁判结果的，而不能理解为判决、裁定结果错误。如果以启动判决、裁定再审程序的情形为标准来判断再审结果有改判或者维持两种。但对调解书的监督立法本意上应当是以调解结果确实错误为标准，如果以启动调解书再审程序的情形为标准来判断再审结果一般就是改变原来的调解结果。这就会产生一个问题，那就是当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请对调解书再审该怎么处理。笔者认为，即使审判人员存在违反诉讼程序或者违法违纪的行为，但是否启动再审程序仍然以调解违反自愿原则、调解协议内容违反法律及调解书损害国家利益、社会公共利益为标准判断，而不能以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为依据启动再审程序，如果不存在调解违反自愿原则、调解协议内容违反法律及调解书损害国家利益、社会公共利益的情形，针对审判人员存在违反诉讼程序或者违法违纪的行为，检察机关应当依据《民事诉讼法》第208条第三款规定，向同级人民法院提出检察建议。所以针对当事人以审判人员违反诉讼程序或者违法违纪为由申请再审的，判决、裁定与调解书的处理程序是不一样的。

二、完善检察机关对生效民事调解书监督的建议

（一）检察机关应正确行使对违反自愿原则和违反合法原则民事调解书监督的调查核实权

《民事诉讼法》第201条规定当事人对违反自愿原则或者协议内容违反法律的调解书申请再审的前提条件是提出证据证明。这一限制条件其实是对当事人行使调解书再审权的反制。现实社会及审判实践中，一些当事人对案件本身的事实收集提供证据就非常难，更何况当事人自行收集法院审判活动中涉及法院自身利害关系的证据，是难上加难。正如前面分析现行法院民事案件调解的特点表明，法院民事案件的调解工作情况比较复杂，涉及人员较多，当事人面对的又是具有丰富审判经验和厚实司法知识的审判人员，加之地位的优势，当事人自行收集证据的难度可想而知。这种情况下当事人就有可能信访不断，不利于社会和谐稳定。为了共同实现纠正错误调解书的司法救济、保护当事人合法权益、维护司法权威的目标，检察机关在当事人申诉后应当依据《民事诉讼法》第209条及第210条规定充分行使监督的调查核实权。这样更有利于法院在调解民事案件及调解书再审审查时，真正站稳中立立场，不偏不倚，公正审判案件。这也是设置国家法律监督制度自身发挥的警示预防功能。

（二）赋予检察机关对涉嫌恶意诉讼民事调解案件监督权

在现实社会和审判实践中，虚假协议、恶意诉讼大量存在。《民事诉讼法》第112条及第113条对恶意诉讼作了规定，恶意诉讼直接侵犯了公民的合法财产或权益，损害了司法的权威性和公信力，严重干扰了正常的审判秩序，浪费了有限的司法资源，阻碍了诚信社会的构建。这类案件大多是以调解方式结案。法院在发现虚假协议、处罚恶意诉讼行为等方面还存在一些问题，甚至存在审判人员疏于审查、明知而不为。这需要检察机关加大对该类案件调解的监督力度。主要从四个方面：一是该类案件是否存在虚假协议、恶意诉讼；二是法院对恶意诉讼是否依法进行处罚；三是法院对相关当事人涉嫌犯罪的是否移送；四是法院相关人员是否存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊不移交刑事案件。只有不断强化检察机关的法律监督力度，才能更有利于遏制、打击恶意诉讼行为。