完善职务犯罪立案监督的思考

文◎李文泉 孟凡豪

一、职务犯罪立案监督存在的问题

（一）监督力度不平衡

刑事立案标志着刑事诉讼各项工作的正式启动，是刑事诉讼监督的起点和基础，正因为如此，检察机关一向十分重视立案监督工作。但在司法实践中，对公安机关的立案监督与对检察机关内部职务犯罪侦查部门的立案监督却存在着不平衡状态，即侧重于对公安机关的立案监督而疏于对本机关内职务犯罪侦查部门的立案监督。

(二)绩效考核机制的偏颇

职务犯罪查处成果和法律监督效果是检察机关和检察人员绩效考核标准中的重要方面。对公安机关立案监督力度大，有利提高检察机关侦查监督和公诉部门的考核成绩，而对本单位职务犯罪侦查部门立案监督力度大，不仅影响侦查部门的工作业绩，而且有可能影响到单位整体形象和考核成绩。尤其是对“立了又撤”的案件进行监督，得到的负面评价更是难以承受。现有的考核机制没有全面客观地考虑撤案的事由，不加区分地一概对撤案作出否定性的认定并给予扣分，在职务犯罪侦查部门对立案监督本身就有抵触的情况下，立案监督部门则更愿意加大对公安机关的立案监督力度以获得高分，从而消极对待对本单位职务犯罪立案监督工作。

（三）职务犯罪立案监督随意性较大

检察机关开展刑事立案监督工作应当以被监督的案件是否符合刑事诉讼法和两高规定的刑事立案条件为前提进行审查。对职务犯罪案件应否立案的审查监督也应遵循此项原则。实践中，个别检察院认为侦查监督部门与职务犯罪侦查部门并列为检察院内设部门，侦查监督部门虽有监督权，但应尽量避免干扰职务犯罪侦查部门的初查和立案侦查工作，以保证职务犯罪侦查部门放手办案，多出成绩。

（四）违法使用立案裁量权

《刑法》对一些犯罪规定了明确的成案标准，最高人民检察院和公安部等有关机关也对部分犯罪规定了明确的立案标准。立案标准实际上是立案事实条件的具体化，是确定是否有犯罪事实发生的具体标准。一般而言，只要达到了立案标准，就应当决定立案。但在司法实践中，一些地方人为提高或降低某些犯罪的立案标准，其中当然包括检察机关的自侦案件。比如，有的经济发达地区的检察机关，对涉嫌贪污、受贿的数额在5万元以下的根本就不立案侦查，只要求嫌疑人退出赃款就结束初查，作出不立案的决定。有的检察院职务犯罪侦查部门为了确保不办错案，将刑事诉讼法规定“认为有犯罪事实，需要追究刑事责任”的立案标准提升至移送起诉的高度，为此不惜在立案前就采取立案后才能采取的强制性措施来确保查清事实和固定证据，等到各种证据形成锁链，事实也基本查清后，再作出立案决定。笔者认为，在无立案裁量权法律依据的情形下，这些在立案标准和条件上突破立法的作法明显带有“审前预断”之嫌，违背了立案标准或然性的要求，是一种违法使用立案裁量权的行为，一方面会造成不良的社会效果，另一方面会造成部分证据的获取存在程序违法现象，极易在审查起诉或庭审时作为非法证据予以排除，势必会导致办案质量出现问题，案件最终处理结果也具有较大的不确定性。

（五）是否立案的决策中存在经济利益因素

有的检察院因经费短缺或者受经济利益驱动，对职务犯罪案件的查处采取有选择立案的方式。对被查对象的违法行为虽已达到立案标准，但能积极向检察机关交清或多交违法违纪款项的，不予立案。对不能及时交清违法所得的，则立案侦查。对有多名被查对象且都符合立案条件的案件，有的检察院职务犯罪侦查部门为创收，只对其中一名或部分被查对象立案侦查，以此形成强烈暗示，促使所有被查对象积极交纳案款。有的被查对象甚至以主动多交案款换取检察机关对自己的行为不予立案或者即使立案也采取非羁押性的强制措施，并给予最轻的处理。这种将立案变成经济交易的作法，无非是想通过办案获得案款，再上交财政后争取合法的返还款项，为本单位建设和人员福利待遇博取最大的收益。当是否立案的决策中隐藏着巨大的经济利益因素后，立案监督就显得脆弱无力，难以发挥应有的效用。

(六)法律规定不完善

最高人民检察院为适应新刑诉法的要求，对《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》进行修改时，在规定对检察机关职务犯罪案件不应当立案而立案进行监督的基础上，增加了对不应当立案而立案进行监督的内容，但仍不能有效解决立案监督滞后性和对职务犯罪侦查部门制约力弱的问题。从外部监督制约机制看，虽然《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》中第17条第一款也规定，人民监督员的监督范围包括应当立案而不立案或者不应当立案而立案的案件，但并未规定检察机关在对直接受理初查的案件决定是否立案时必须告知人民监督员。在无被调查人向人民监督员反映问题的情况下，人民监督员既无从知晓，也无法监督。

二、完善职务犯罪立案监督的对策

（一）平衡内外监督力度，完善考评考核机制

我国法律规定检察机关对侦查机关立案活动的监督权，目的就是希望通过监督机制有效地控制权力滥用。检察机关内设机构在履行职能时也同样存在权力滥用问题，因此，要转变过去那种重对外监督，轻对内监督的错误倾向，始终保持监督工作的平衡发展。职务犯罪侦查部门作为检察机关内设机构，具有依法查处贪污贿赂、渎职犯罪的职责，肩负着反腐倡廉的重任，理应在办案中廉洁、公正、文明执法，要比公安机关更加自觉地接受监督。检察机关的领导和立案监督部门也应树立正确的监督意识，依法、适度、有效地开展立案监督，要以“比监督别人更严格的要求来监督自己”的心态，在工作中主动监督、善于监督、敢于监督，决不护短。检察机关还应不断完善绩效考核机制，调整不合理的考评指标，提升职务犯罪立案监督工作在整体考评体系中的比重，正确分析撤案事由，对错立和合法合理撤案区分情况分别考评，避免为追求政绩而使立案监督失去公正性的情况出现，切实解决立案监督失衡的问题。

（二）立案监督关口前移

根据法律规定和司法实践，立案监督的启动有三种情形：一是侦查监督和公诉部门在审查批捕、起诉时发现有不应当立案而立案或者应当立案而未立案的问题。二是经过法庭审理有新的证据证明被告人的行为可能不构成职务犯罪，检察机关撤回起诉后退回侦查部门补充侦查时发现存在不应当立案而立案的问题。三是公民、单位申诉、控告。这三种情形都具有滞后性的特点，表明立案监督主要是一种事后监督形式。为加强对职务犯罪立案活动的监督，有必要将监督工作关口前移。比如，监督部门可以对一些社会影响大、被查对象多的案件提前了解情况，适时派员出席侦查部门的立案讨论会议，加强对提请批捕案件的证据审查力度等，通过关口前移，加强前瞻性和监督力度，促进职务犯罪侦查部门改进工作，依法办案。当然，监督部门也要明确诉讼监督只是一种保障性、补充性的权力，应避免过度地进行立案监督，以监督权代替职务犯罪侦查部门的初查权和侦查权，而应该在立案监督活动中，以适度监督为原则，监督制约而不越权替代，保障职务犯罪侦查工作和立案监督工作都能协调顺利开展。

（三）排除启动立案程序裁量权

首先在立法上排除启动刑事诉讼程序裁量权，立案作为刑事诉讼程序启动的前提和基础，当然应当坚持排除裁量权这一原则，一切诉讼行为都应放在立案之后进行规范。既不能通过提高立案标准对一些案件不立案，也不能为确保办“铁案”而置侦查于立案之前，用起诉标准替代立案标准，更不能滥用强制措施。监督部门应当根据规定严格履行监督职责，对职务犯罪侦查部门违法使用立案裁量权，应当立案而不立案或者不应当立案而立案以及在立案前后违法采取强制措施的，要及时向检察长汇报，要求侦查部门说明理由并督促纠正错误，依法保护公民、组织的合法权益。在立案监督过程中，发现侦查人员涉嫌徇私舞弊等违法违纪行为的，应当移交纪检监察部门处理；涉嫌职务犯罪的，依法层报上级检察机关立案查处。

（四）制定切实可行的立案监督操作规程

一是建立检察机关内部职务犯罪案件信息通报制度和监督制约制度。控告申诉、职务犯罪侦查、侦查监督、公诉、纪检监察等部门在立案监督、侦查监督上应加强协调，制定统一完善、便于操作的内部信息通报和监督制约规定，按规定定期相互通报线索初查、立案侦查和立案监督、侦查活动监督、批捕、起诉等情况，重大案件随时通报。在有条件的情况下，可建立职务犯罪案件信息共享平台，随时掌握侦查部门办案流程运行情况。发现在立案方面存在问题后，要按规定开展监督，用制度来管权、管事、管人，努力提高队伍整体素质和执法水平，保障职务犯罪侦查工作不出问题，确保检察权的正确实施。二是建立巡回走访制度、业务部门与社区对口联系制度和职能宣传制度，在当前检察机关开展的“六进”活动中引入社会和群众监督，增强立案监督的社会基础。三是加强与检察联络员和人民监督员联系制度。检察机关可在重点单位和敏感行业聘任检察联络员，建立检察联络办公室，不断延伸法律监督触角，扩大监督空间和办案空间。根据《最高人民检察院关于实行人民监督员制度的规定》第17条的规定，人民监督员对检察院应当立案而不立案或者不应当立案而立案的情形实施监督。监督部门应积极加强与人民监督员办公室、人民监督员和检察联络员的联系，建立信息共享机制，认真听取人民监督员对侦查部门立案工作的建议和检察联络员的信息反馈，及时发现问题并开展立案监督工作。

（五）充分行使立案监督调查权

《人民检察院刑事诉讼法规则》和《人民检察院立案监督工作问题解答》中，都规定人民检察院在立案监督中可以调查、核实侦查机关提供的有关证据材料，赋予了侦查监督部门和控告申诉部门在进行立案监督时享有调查权，以保证立案监督的准确性，但这些规定又过于原则，在实践中不便操作，需要监督部门不断开拓工作思路，在实践中灵活掌握和执行。由于对职务犯罪侦查部门的立案监督属于检察机关内部监督，在履行监督职责时遇到的阻力比较大，所以调查权的行使需要在提高发现问题能力的基础上，争取主管检察长对开展立案监督工作的坚定支持，并在限定的时间内充分行使立案监督调查权，全力完成调查任务。调查结束后应当制作调查报告，报请检察长或检察委员会决定。从性质上看，立案监督调查权是立案监督权的辅助性权力，调查结束并不表明立案监督工作的结束，监督部门还应跟踪督促，按照检察长或检委会的决定落实处理结果，以保证监督实效。

（六）加大对检察机关的财务监督和经费保障力度，消除为创收办案的利益根源

检察机关财务、侦查、侦查监督、公诉等部门要加强协调配合，严格按照“收支两条线”的规定处理扣押冻结的款物，做到“一案一清，一事一清”，对扣押冻结款物的名称、种类、数量等特征要逐案逐项详细登记，移交财务和上缴财政又返还的，要数据准确，列清明细，往来票据手续要入账和装卷，做到财务和卷宗相映相符，随时备查。纪检监察部门要切实发挥作用，应对扣押冻结涉案款物处理进行全程监督，发现问题要及时指出和监督纠正，对违法违纪人员要坚决处理。同时可根据扣押冻结涉案款物的程序特点建立起完善的管理监督制度，尤其要对那些已收缴了违法违纪款项却没有立案的案件必须重点检查，在实践中不断强化监督管理，使“软约束”上升为“硬约束”，取得约束检察人员执法行为的实效，最大限度地减少检察人员在立案环节上的违法违纪现象。上级检察机关也应加强对下级检察机关扣押冻结涉案款物的专项检查力度，使类似的检查常态化，还要以检查结果为依据，注重对立案监督开展情况的调研，进一步健全相关工作制度。另外，国家应落实从优待检政策，增加对检察机关的财政支持。要在充分调研的基础上，加大对基层检察院尤其是中西部经济落后地区检察院的办公经费保障力度，按实际需要逐年增加财政投入，彻底解除检察机关的后顾之忧和制约检察机关发展的瓶颈，根除为创收而决定是否立案和违规违法扣押冻结涉案款物现象的利益基础。

(七)完善立案监督法律规定

刑诉法应当增加检察机关接到不应当立案而立案的控告或申诉时有提前介入调查的权力。人民检察院刑事诉讼规则中可增加职务犯罪侦查部门初查后应将是否立案的决定向侦查监督部门报告备案的条款，以增强监督部门的主动性和立案监督力度。人民监督员工作规定中应完善人民监督员实施监督的途径，比如可以规定，检察机关每年可以定期邀请人民监督员参加职务犯罪案件立案工作评析会，主动听取人民监督员的意见建议。也可规定被查对象对检察机关是否立案的决定有异议时，检察机关应主动告知其可以申请听证会，或者向人民监督员申请立案监督等。职务犯罪立案监督法律规定的完善，还必须考虑其适用条件，而不能过度扩张监督的范围和内涵，以至于干扰正常的职务犯罪侦查工作，应在充分“尊重和保障人权”和维护公共利益的基础上，确保职务犯罪侦查工作无障碍地开展，以顺应当前打击贪污贿赂渎职侵权犯罪的紧迫需要。

注释：

［1］王守安：《检察裁量制度理论与实践》，中国人民公安大学出版社第一版，第56页。