论爆破作业现场的安全监管*

□胡永正

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

论爆破作业现场的安全监管*

□胡永正

（浙江警察学院，浙江杭州 310053）

目前，爆炸物品流失现象基本上集中在爆破作业现场。加强爆破作业现场的安全监管，应优化、整合爆破作业资源配置，实现爆破作业主体专业化；注重监管机制和方法创新，提升科技监管水平；加强政府各部门之间的合作，形成监管合力；推广应用爆破作业新技术，进一步提高爆破作业的安全水平。

爆破作业现场；民用爆炸物品；安全监管

一、前言

随着经济的快速发展，能源、交通、水利、矿山以及城市改扩建工程等建设项目越来越多，爆破施工项目也日益增多。对民用爆炸物品而言，经过多年的整治和规范化管理，生产、储存、运输、销售等环节都逐步达到制度化、专业化和规范化的目标，发生事故和案件的几率已大大降低。然而，在使用环节包括物品的领取、现场保管、使用、清退入库等，由于直接接触爆炸物品的人多而复杂，技术防范措施难以到位，历来是监管的短板和薄弱环节，极易发生爆炸物品被盗、被抢、被私自截留等现象。从全国涉爆违法犯罪案件来看，80%的涉案爆炸物品来自爆破作业单位的使用环节［1］。因此，如何加强爆破作业现场的安全监管，是当前亟待解决的问题。

二、当前爆破作业现场监管中存在的问题

（一）爆破行业市场不规范，民用爆炸物品资源配置过度分散。我国民用爆炸物品行业一直是小型企业占据主导，集中度低，2006年初全国有民用爆炸物品生产企业394家，经营企业1728家，使用单位13.5万个，储存库房5.4万个［2］。《民用爆炸物品安全管理条例》自2006年9月1日正式实施后，取消了原有按计划分配、调拨和组织供应民用爆炸物品的管理模式，为建立统一、开放、竞争、有序的民用爆炸物品市场体系奠定了坚实的法律基础，打破了地方保护和行业垄断，消除了爆炸作业单位异地承揽业务的壁垒。但由于国内爆破市场还不规范，工程招投标中转包、分包、挂靠现象严重，造成一证多点，一些无资质的单位和人员也从事爆破作业，为案件和事故的发生埋下了隐患。

（二）爆破作业人员整体素质不高，责任心不强。当前社会呈现“财富在上层集聚、社会风险在下层集聚”的现象，社会阶层固化、分化和贫富差距拉大的状况进一步加剧。在金字塔式的社会分层结构中（财富分层呈倒丁字型），财富与社会风险沿着截然相反的方向流动。下层人群在受教育程度、心理素质以及技能掌握等方面存在不同程度的弱势，他们没有实力与上层人群竞争，被迫从事上层人群不愿做的脏、累、苦、险的工作。这种现象在爆破作业单位表现尤为突出，“我乃爆破工，流汗顶骄阳，抡锤向山岗，电闪声震天，粉尘漫天舞，碎石随处飞”，由于爆破作业工作环境差、风险大，岗位没有吸引力。此外，《爆破作业安全规程》只规定了爆破员、安全员、保管员文化程度初中以上，年龄18周岁以上，但没有年龄上限的限定，导致从业人员年龄偏大、素质偏低。如2011年福建三明市涉爆人员达1.25万多名，其中爆破技术人员500多名，爆破员6000多名，安全员5000多名，仓库管理员1000多名。所有涉爆人员中，外来人员占45%，平均年龄约37岁，初中以上文化程度占92%，高中以上文化程度占8%［3］。另据统计，温州市在册的1178名民用爆炸物品从业人员中50岁以上的占30.7%，小于40岁的只占到30.8%，文化程度是初中以上的仅占5%。由于民用爆炸物品从业人员文化程度不高，理解国家法律、政策能力弱，贯彻规章制度、掌握爆破技术和操作规程的方法水平有限，加之一些岗前培训流于形式，爆破技术大都通过师傅带徒弟的方式获取，相关的爆破技术基础理论知识、安全操作知识、法律知识比较缺乏，形成了“最危险的物品交给了最把不牢的人”的客观局面。

（三）爆破作业现场乱象丛生。爆破作业现场涉及人员多，多工种人员“集聚”，既有爆破员、安全员、保管员、押运员，还有技术员、搬运员和现场负责人，有的还有现场施工队，接触爆炸物品的人员多而杂乱。由于爆破作业大多在荒山野外，山高路远，民警难以做到每起爆破作业都亲临现场监督，爆破作业现场存在较大隐患：一是一些企业为了降低成本，加快工程速度，爆破工程不按爆破设计说明书实施爆破。二是一些爆破施工企业，为了取得资质，招聘一些爆破员挂靠，而真正实施爆破作业的则是无爆破资质的人员。三是爆炸物品的领用、清退不规范，领用不登记、不签名或由他人代领代签，作业后剩余的爆炸物品不及时清退回库，而是随意放在作业现场、工棚或办公室。

（四）政府各职能部门协作弱化。根据《民用爆炸物品安全管理条例》的规定，公安机关负责民用爆炸物品的购买、运输、爆破作业的安全监督管理和公共安全管理，国防科技、安全生产监督、国土资源管理、工商、交通、铁路、民航等部门依照法律法规的规定，分别负责做好民用爆炸物品的生产、销售、储运、工程设计、质量检测等安全监督管理工作。国防科技部门、公安机关、工商行政管理部门按照职责分工，负责查处非法生产、销售、购买、储存、运输、邮寄、使用民用爆炸物品的行为。由于目前还没有一部完整的法规对各部门的职能分工进行规范，造成管理职责不清、责任不明，既存在管理职能交叉重叠，又存在管理缺位的现象。各部门从自身管理要求出发制定的一些文件规定，或与现行的民用爆炸物品管理规定相悖，或自相矛盾，履行职责时相互扯皮、推诿，难以形成监管合力。

（五）公安机关现场监管不到位。一是监管的警力不足，民警的能力素质不适应。一般地市级公安机关民用爆炸物品专管员只有2人左右，还身兼数职，县级公安机关治安部门专管员只有1人，个别地方甚至没有专管员。因民用爆炸物品专管员是公安机关腐败的高风险区，轮岗较频繁。监管民警缺少经验积累，量少质弱，突出表现在“四不”：即“不愿管”，危险物品监管责任重大，部分民警怕担责任，不愿意管；“不想学”，民用爆炸物品监管工作专业性强、上手慢，部分民警不愿花费时间、花费精力学习；“不会管”，由于缺乏专业知识，缺少钻研精神，部分民警工作中找不到头绪，抓不住重点，无所适从；“管不实”，民用爆炸物品监管时效性不强，加之派出所工作繁杂，部分民警工作起来走马观花、敷衍塞责，管理措施难以落实到位。二是现场监管重形式检查，轻实质监管，发现问题困难。监管民警对检查频率、检查记录、临时管控告知、责任状签订、重点人员列管等列入考核量化指标的内容比较重视，对指导防被盗、截留、丢失、遗忘等的实质性监管内容不够重视。三是对一次用药量大、工程规模大的中高层次爆破作业重视，而对一次用药量少、工程规模小的低层次爆破作业不够重视，监管重点倒置。实际上，低层次爆破作业人员素质参差不齐，有的还一人身兼爆破、项目负责、打孔、货运等多个职位，涉爆人员之间缺少监督，爆破器材流失风险最大。四是现场监管重特殊时期轻一般时期。在有重大活动如“两会”、奥运安保、国庆、治爆缉枪专项行动等重大活动期间，比较重视；而在一般时期，对爆破作业现场的监管力度大不如特殊时期。五是现场监管重监控报警、物防等硬件建设，轻人员管理。对涉爆人员管理只停留于年审等形式审查。从历年发生的爆破器材流失案例看，多数是爆破作业人员私自截留造成的。六是监管存在死角。如在矿区，民警由于没有下井证，无法到井下进行检查，只能委托煤矿安全监察机构等部门进行井下检查。

三、爆破作业现场监管对策

（一）优化、整合爆破作业资源配置，实现爆破作业主体专业化。政府职能部门应以《爆破作业单位资质条件和管理要求》（GA990-2012）和《爆破作业项目管理要求》（GA991-2012）为依据，对爆破作业单位进行清理整顿，大力引导、扶持涉爆单位通过股权收购、参股投资、换股合并等资本市场手段进行兼并重组，组建一批跨地区、跨领域的大型民用爆炸物品集团。推广科研、生产、销售、配送和爆破作业一体化的运作模式，由新型民用爆炸物品集团提供专业的爆破作业服务，逐步实现爆破作业单位由“多、小、散、乱”向作业规模化、服务专业化、技术现代化、经营集约化模式转变。同时引进中介服务机构对B级、C级、D级和其他爆破工程进行安全监管①。从爆破说明书或设计书的审核、爆破器材的配送出库、运输现场交接到爆破作业、清退等各环节进行全程监管。

（二）加强对爆破作业人员的培训考核和管理，提高从业人员的履职能力。一是加强对爆破作业人员的法制教育，重点学习《中华人民共和国安全生产法》、《民用爆炸物品安全管理条例》、《爆破安全规程》、《企业事业单位内部治安保卫条例》、《民用爆炸物品储存库治安防范要求》等法律法规。二是组织爆破作业人员进行系统的民用爆炸物品性能和使用方法知识的培训，提高从业人员的业务素质。三是严把入门关。通过岗前培训和考核，淘汰一批文化、业务素质低，不符合从业条件的人员。四是关心爆破作业人员的生活。如与爆破作业人员签订劳动合同，缴纳“五险一金”（指养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险和住房公积金），逐步提高工资待遇，改善工作环境，帮助解决后顾之忧，使他们能安心工作。

（三）探索使用爆破作业现场视频监管模式。在现有的警力条件下，传统的监管模式已渐显“疲态”，不能实时、全面地掌握爆破作业现场动态。应充分运用现代科技信息技术手段，推广应用爆破作业现场无线监控系统。该系统由一个独立的城域网数字网络视频监控系统架构，以网络集中管理和网络传输为核心，完成信息采集、传输、控制、管理和存储。整个监控网络分为辖区派出所监控平台和市公安局监控平台。辖区派出所对爆破作业人员到岗情况、是否规范使用操作、人员出入库房情况及领用物品情况进行监控，并对主要作业过程进行录像存盘，对现场不规范操作及时进行远程督促提示，对发现的违法、违规情况及时予以抓图拍摄固定证据并查处。市公安局监控平台一方面对派出所履职情况进行监督，有选择地对使用单位实施监控，一旦发现问题及时要求派出所现场出警查处。可移动视频录像技术，既可以使民警在办公室完成对整个爆破作业现场及流程的监管工作，又能完整保留作业现场的真实情况，为今后责任倒查、取证等提供支持。

（四）创新爆破作业单位内部管理机制。公安机关等有关部门要研究制定《爆破作业现场治安防范规定》，依法进行管理。在《爆破作业现场治安防范规定》中，应明确单位主要负责人为“第一责任人”，分管领导为“主管责任人”，从业人员为“直接责任人”，民警为“监管责任人”，明确爆破作业现场涉爆人员的职责和操作规程。借鉴浙江省玉环县的经验，指导爆破作业单位建立“一箱、两锁、三人、四一、五色”的内部管理机制和全套监控流程。“一箱”即爆破作业现场要设保管箱。“两锁”即爆破员、安全员各管一把锁，爆炸物品领取、使用和退库等环节需两人同时在场进行加锁或开锁。“三人”即爆炸物品领取、使用和退库等环节均需爆破员、现场负责人、安全员三方共同签字确认。“四一”即一套设备，一名操作人员，一月必维护，一天必查。要求每个爆破作业现场必须配置一套视频监控设备和一名操作人员，每月对3G无线监控传输系统进行一次保养维护，派出所专管员每天对爆破作业现场进行检查。“五色”即规定现场作业人员着红、紫、篮、绿、黄五色背心。其中爆破员着红色背心，技术员着紫色背心、安全员着绿色背心，保管员着蓝色背心、搬运工着黄色背心，以利于区分作业现场人员的工种和身份。现场监控要求做到全过程、全透明，不留死角。爆破前，人员点到，现场作业人员按规定着五色装。爆破时，由爆破作业单位选择合适地点摆放两个监控探头，对爆破器材的装卸交接、现场存放、领用发放、搬运装药、现场警戒、联线起爆、爆后检查、退库回库等各个环节进行全方位监控，做到画面清楚、监控无盲区。爆破后，及时将移动设备的SD卡（由于技术限制，目前移动监控录像内容尚无法直接存储上传，而只能存储在SD卡上）移送公安，建档备查。

（五）建立监督检查新机制，提高监管效能。针对一些公安机关存在随意检查和检查不规范、效率不高的实际，公安部要依据 《爆破安全规程》（GB6722-2011）、民用爆炸物品储存库治安防范要求（GA837-2009）、小型民用爆炸物品储存库安全规范（GA838—2009）、企业事业单位内部治安保卫条例和公安机关监督检查企业事业单位内部治安保卫工作规定等，制定《爆破作业现场安全检查规定》。建议在《爆破作业现场安全检查规定》中确立安全检查原则，明确安全检查责任岗位（明确负有现场监管责任的单位、岗位人员的设置）、检查的内容（明确现场监管中要检查核对的行业活动内容）、检查的周期（明确现场检查活动的期限）、整改告知（向责任单位提出的、可以确认的告知活动）、整改确认（明确对告知的整改意见落实情况的核实）、勤务确认（明确对责任民警现场监管工作情况的确认方式）六大内容。

此外，要改变以往考核只重视破了多少案、收缴了多少物品、检查了多少次、辖区有无流失爆炸物品等结果的做法，在考核中应更多地引入现场监管的刚性规定和具体的量化指标。如民警到爆破作业现场检查次数占爆破作业次数的最低比例，爆破作业方案和实际相符的次数，检查涉爆人员现场作业持证次数，检查爆破器材领用、清退次数等。发生涉爆违法犯罪行为的要进行责任倒查，并追究相关民警的责任，同时严格落实公安部“凡因工作责任不落实、排查整治不到位，导致辖区内因私制私藏爆炸物品引发重大爆炸事故的，严格执行事故发生地县（市）公安局分管局长、治安（危爆、矿管）部门主管领导、派出所长引咎辞职”规定，实现由重形式向重实质监管转变。

（六）优化完善民用爆炸物品信息管理系统。建立民用爆炸物品信息管理系统，是新形势下落实民用爆炸物品各环节安全责任，预防打击涉爆违法犯罪活动，实现爆炸物品长效管理的重要举措。针对当前民用爆炸物品管理中存在的问题,要不断完善民用爆炸物品信息管理系统。如建立涉爆企业基本信息动态数据库、许可证认证平台，尽快在系统界面上开通库存管理，使公安机关在开具购买证时，能够通过信息系统了解到该单位爆炸物品的库存量。根据各个爆破作业单位雷管当天使用情况，对手持机每天雷管最大发放量进行限制，以免因过多剩余、退库而增大丢失、被盗和发生事故的风险。对购买爆炸物品未及时入库，未在规定的时间内向公安机关上报数据的，要设置自动锁定功能。民用爆炸物品信息管理系统增加爆破作业人员指纹确认功能，实现指纹触发视频抓拍，以便在爆炸物品的领用发放、清退环节对相关涉爆人员身份进行确认，杜绝冒领、代领问题。同时积极探索整合、集成民用爆炸物品信息管理系统（掌握爆炸物品流向）、民用爆炸物品储存库安全防范系统（库房报警及视频远程监控）、民用爆炸物品运输车GPS定位监控系统（爆炸物品运输实时监控）三个系统资源，提高工作效率，最大限度发挥科技的作用。

（七）大力推广应用爆破作业新技术、新设备。在调整产品结构，淘汰容易流失、容易被犯罪分子利用的产品（如火雷管、导火索、铵锑炸药等）的基础上，积极推广应用新型爆破作业技术。如炸药混装、中深孔爆破和电子雷管等技术，进一步提高爆破作业的安全水平。由于炸药现场混装技术是炸药生产与爆破作业同时在现场完成，且炸药现场混装所用原料乳胶基质不是爆炸物品，无雷管感度，不能通过雷管将乳胶基质直接起爆，即使被犯罪分子非法获取也变得毫无价值。这样既提高了爆破作业的安全性，也有效减少了炸药在储存期间、运输途中和使用环节被盗、丢失的问题。

中深孔爆破技术是目前国内广泛采用的用于矿山剥离、采矿、水利工程及铁路开挖等工程的主要爆破方式。中深孔爆破具有爆破器材配送管理方便、爆破量大、碎石少、震动小、效益好等特点。2007年在各级政府及有关部门的推动和扶持下，浙江省露天矿山积极推广中深孔爆破技术，矿山事故大幅度下降，事故起数、死亡人数分别比2006年下降33.3%、35.2%。中深孔爆破大量使用的是散装炸药，因此应加快研发散装炸药流向监控系统，以便实时掌握散装炸药流向，防止爆炸物品的流失。

电子雷管是近年来随着民用爆炸物品行业科技进步研发的新一代高端民用爆炸物品，在雷管内植入了电子智能芯片，它可以实现密码起爆、区域控制、现场记录、双密码双钥匙起爆和后台监管等功能，可以从根本上解决当前民用爆炸物品作业现场管控不严、使用末端易流失等突出问题，达到主动、精确、安全管理民用爆炸物品的目的。

（八）强化协作配合，形成监管合力。一是落实部门职责。国防科技工业、安全生产监督、工商等民用爆炸物品行政主管部门要强化民用爆炸物品生产、销售环节的安全监管和生产环节的质量监督工作。各级交通运输部门要严格对民用爆炸物品承运单位、车辆及驾驶人员、押运人员的监管。各级公安机关要加强民爆物品购买、运输、爆破作业的安全监管，严厉打击各类涉爆违法犯罪活动。二是在当地党委、政府的统一领导下，进一步加强公安机关与交通运输、安全生产监督、工商等部门的协作配合，建立健全情况通报、会商研判、线索转递、联合执法等工作机制，努力形成齐抓共管的良好局面。

注释：

①根据《GB6722-2003爆破安全规程》、《民用爆炸物品安全管理条例》（国务院令第466号）规定，A级爆破、B级硐室爆破或在城市、风景名胜区和重要设施附近实施爆破作业的，以及有关部门认定的重要或重点爆破工程，应由爆破工程监理单位实施安全监理，对于B、C、D级和其他爆破工程则未作要求。

［1］张道振等.爆破作业单位爆炸物品新型管理模式探讨［J］.爆破器材，2011（3）：39-40.

［2］张永峰.论信息化管理系统在民爆行业中的应用［J］.山西科技，2008（6）：121-129.

［3］陈文相等.民用爆炸物品安全管理存在的问题及解决策略研究［J］.公安研究，2012（8）：20-25.

（责任编辑：王玉叶）

D631

A

1674-3040（2013）04-0046-04

2013-04-05

胡永正，浙江警察学院治安系副教授，研究方向：治安管理、民用爆炸物品管理、安全防范。

*本文为浙江警察学院2012年校级科研项目“爆破作业现场监管问题研究”（项目编号201206025）之研究成果。