关于深入推进军民融合式发展的思考

禚法宝

党的十八大报告指出：“坚持走中国特色军民融合式发展路子，坚持富国和强军相统一，加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。”党中央着眼国家安全和发展战略全局，作出积极推进军民融合式发展的战略决策。我们必须充分认清这一重大战略决策的深刻内涵，准确把握本质特征，更加自觉地把国防和军队建设融入经济社会发展体系之中，建立和完善深入推进军民融合式发展的政策法规体系、武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系，在新的更高层次上推进国防和军队建设科学发展。

一、充分认识新形势下推动推进军民融合式发展的重要意义

党中央和中央军委明确提出，要站在国家安全和发展战略全局的高度，坚持军民融合式发展，推动国防建设和经济建设良性互动，不断开创军民融合式发展新局面。因此，要充分认识新形势下军民融合式发展战略对于全面提升国防实力和综合国力具有的重大意义，积极采取有力措施，在新的更高的起点上推动军民融合科学发展。

（一）推进军民融合式发展是适应世界发展大势的必然选择

当今时代，随着科技革命、产业革命和新军事革命的迅猛发展，国防经济与社会经济、军用技术与民用技术的结合面越来越广、融合度越来越高。为适应新军事革命的要求，争取战略上的主动，世界各国积极推进军民一体化建设，取得了显著成效。党中央科学判断和全面把握国内外形势的发展变化，将军民融合式发展作为建设中国特色社会主义的一种战略选择，通过统筹社会经济资源，兼顾国防建设与国家各领域建设的科学协调发展，把国防建设深深融入国家经济社会体系之中。这样，不仅有利于国防和军队现代化建设从经济建设中获得更加深厚的物质支撑和发展后劲，而且还有利于经济建设从国防和军队现代化建设中获得更加有力的安全保障和技术支持。

（二）推进军民融合式发展是贯彻落实科学发展观的重要举措

军民融合式发展作为一种全新的建设思路和发展理念，充分体现了科学发展观的理论精髓和精神实质。推进军民融合式发展强调武器装备科研生产体系、军队人才培养体系、军队保障体系、国防动员体系与经济社会的融合，体现了全面发展的要求；强调国防建设要与全面建成小康社会的总目标相适应，要与国家经济社会发展相同步，实现国防建设与经济建设在战略规划、体制机制、技术标准等方面的相互配套和相互衔接，体现了协调发展的要求；强调正确处理国防建设与经济建设、当前建设与长远发展的关系，科学合理地配置各种资源，降低消耗，提高建设效益，避免时断时续或大起大落，体现了可持续发展的要求。军民融合式发展战略的这些内容，无不闪耀着科学发展观的理论光辉。在国防建设与经济建设中贯彻落实科学发展观，必须实现军民融合式发展。

（三）推进军民融合式发展是实现富国与强军相统一的客观要求

富国和强军，是建设中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的两大基石。实现富国与强军相统一，关键是要统筹好国防建设和经济建设。近年来，我国经济平稳快速发展，经济实力大幅度提升，特别是社会主义市场经济体制不断完善，为国防建设奠定了坚实的基础，提供了新的更加有利的条件。抓住这一难得机遇，推进军民融合式发展，彻底改变“军民分立”的国防建设模式，在国防建设与经济社会发展的融合中，实现经济实力和国防实力同步发展，既是富国之道，也是强军之策。

（四）推进军民融合式发展是有效履行新世纪新阶段我军历史使命的迫切需要

有效履行新世纪新阶段我军历史使命，对武器装备、军队保障、军事人才、国防动员等都提出了新的更高要求，不仅需要军队建设各领域、各方面把意志和力量凝聚到履行新使命、完成新任务的具体实践中来，更需要我们从党和国家建设的全局以及国防现代化建设的高起点上，将国防建设与经济社会发展紧密结合起来，把国防建设有机融入经济社会发展体系之中，通过军民融合式发展，充分发挥社会主义制度能够集中力量办大事的优势和市场在资源配置中的基础性作用，不断提高军队应对多种安全威胁、完成多样化军事任务的能力，全面履行新世纪新阶段我军历史使命。

二、深刻把握推进军民融合式发展的科学指导

军民融合式发展战略思想，是一个科学完整的理论体系，其核心是将国防和军队现代化建设融入国家经济社会发展体系之中，根本目的是富国强军，基本方法是统筹兼顾。当前，推进军民融合式发展已成为国防科技和武器装备建设的重要指导思想。因此，深入推进国防科技和武器装备军民融合式发展，必须深刻把握军民融合式发展战略思想的精髓和本质，从国家战略高度强化对国防科技和武器装备军民融合式发展极端重要性的认识，积极转变思想观念，切实推进军民融合式发展有效落实。

（一）坚持军事效益优先、兼顾经济效益

推进军民融合式发展，要求军地科技工业体系资源双向流动，使有限的经费投入获得最大的军事效益和经济效益。但对国防科技和武器装备建设而言，追求军事效益、提高武器装备现代化水平是首要目标；同时，国防科技和武器装备建设资源所具有的军民通用性，以及对经济建设的带动作用，又要求必须兼顾经济效益。因此，要坚持以市场为基础，以合同为纽带，细化合同条款，提出科学、可行、可考核的技术指标要求和质量保证要求；坚持以必要的行政手段为补充，强化合同履行监管，在武器装备设计、研制、试验、生产的各个阶段都必须精益求精，决不把质量问题和隐患带到下一环节和下一工序；坚持严格的质量管理，建立健全重大武器装备科研生产项目责任制，确保每个项目、每个阶段的工作都有时间节点、有质量标准、有检查方法，切实做到责任到人、落实到位。

（二）坚持集中统一领导、加强统筹协调

深入推进军民融合式发展，事关国家经济建设和国防建设全局，涉及军地多个部门，必须依靠国家层面的集中统一领导、国家高层的统筹协调和军地有关部门的相互配合，才能确保各个环节顺畅运行。因此，深入推进国防科技和武器装备军民融合式发展，必须进一步加强集中统一领导，加大军地统筹协调力度。应强化顶层决策机构的职能，合理确定各有关部门的职责划分和相互关系；建立部门之间的横向协调机制，加强各类军民科技计划、重大建设项目、重大政策等的协调和衔接，统筹部署基础性、战略性、前瞻性重大科技项目研究，做到统一思想、统一部署、统一行动，推进国防科技和武器装备军民融合更好更快发展。

（三）坚持搞好顶层规划、突出建设重点

深入推进军民融合式发展，是一项长期而艰巨的任务，需要认真搞好顶层设计和总体规划论证，明确路线图和时间表，找准突破口和切入点。这既是落实军民融合式发展战略的关键，也是遵循国防科技和武器装备建设发展规律的必然要求。因此，深入推进国防科技和武器装备军民融合式发展，必须更加注重顶层设计和战略规划。要科学统筹军内外各种资源，统筹机械化建设与信息化建设，统筹国防科技和武器装备当前建设与长远发展等各种关系，尽快出台以军民两用技术为纽带的战略规划，在国家层面进一步明确发展目标、重大战略部署、强有力的组织保证及必要的政策措施。要在加强战略筹划的同时，重点选择具有带动作用的国防科技优势领域，积极推动军民两用高新技术双向转化，以及各类军民技术研发需求和科技成果的互通与双向转移，着力形成国防建设和经济建设协调发展的运行机制。

（四）坚持政策配套、健全法规制度

完善政策法规体系是确保军民融合式发展落实的重要保证。当前，尽管我们已出台了不少促进军民融合式发展的政策法规，但总体上看多数是部门单独立法，立法层次较低，有的条款还相互冲突。为此，深入推进国防科技和武器装备军民融合式发展，必须进一步加强政策法规体系建设，不断优化完善关于军民融合式发展的法规环境。要积极推进军民融合式发展顶层法规的立法工作，规范涉及军民融合顶层设计、管理体制、宏观政策、军地协调等重大问题；修订现有法律中不利于军民融合式发展的条款，鼓励民营单位进入武器装备科研生产领域；按照公平高效的原则，改革现行军品税收、军工固定资产投资政策，以及军品价格管理、国防科研项目计价管理办法，提高企业参与竞争的积极性。要制定有效保障军民双向互动的知识产权保护政策，明确知识产权归属，规范成果转化工作。要建立开放式科技成果信息平台，促进军地信息交流和军民两用技术的相互转移。

三、进一步建立健全军民融合式发展体制机制

军民融合式发展是一项长期的艰巨任务，必须充分认清体制机制的本质作用，抓住当前国家安全形势相对稳定、经济社会快速发展的战略机遇期，大力推进军民融合体制机制建设，努力把军民融合式发展纳入科学发展的轨道。

（一）明确军民融合式发展体制机制建设的总体思路

推进军民融合式发展体制机制建设，必须以科学发展观为重要指导方针，坚持经济建设与国防建设协调发展方针，从破除造成军民分割的体制机制入手，进一步建立健全军民融合式发展体制机制，特别是国家层面的领导管理体制和运行机制，为推进军民融合式发展提供科学的制度支撑，在全面建成小康社会进程中实现富国与强军的统一。

（二）健全军民融合式发展的领导管理体制

健全军民融合式发展的领导管理体制，重点是健全国家层面的领导管理体制，解决军政两大系统衔接不紧密、工作不协调的问题。主要思路是依托政府和军队当前领导机构，完善政府主导、军队和社会组织等多方面共同参与的管理体制。成立军民融合式发展领导机构，统一领导军民融合式发展工作，组织制定军民融合的大政方针、发展战略和规划计划，合理配置和统筹应用军地资源，统筹安排和协调解决军民两用项目立项等方面重大问题。为加强军地双方在军民融合工作中的协调和对接，在涉及国防建设和经济建设的主要行业，设立跨部门的指导协调机构，负责协调解决相关领域军民融合式发展的重大问题。

（三）建立军民融合组织体制

实现军民融合式发展，亟需解决的关键问题就是破除现行军民分割的体制约束，建立国家全方位推进军民融合的组织领导体制。因此，应着力破除造成军民分割的体制，搞好军民融合管理体制的顶层设计，建立和完善军民融合领导管理体制，完善由中央统一领导的国防建设管理体制，以实现军民融合式发展的整体推进。与此同时，应加快完善地方各级政府“军民融合”的实体机构设置，明确相互职责，使军民融合式发展始终处于科学的决策和领导之中，形成军民发展你中有我、我中有你的良好局面。

（四）完善军民融合运行机制

要完善顶层协调机制，国家有关职能部门和军队综合部门应加强协商，把国防建设计划纳入国家经济社会发展总体规划，统筹考虑国防发展和经济建设、国防经济体制和国民经济体制、国防动员和经济布局、国防支出与其他公共支出、国防政策和国家经济政策之间的协调，确保国防和经济建设同步考虑、同步规划、同步设计、同步建设、协调发展。同时，要完善监督和问责机制，对军民融合式发展过程中一些项目，要运用法律监督、审计监督、效益监督等方式，加强“实”管、“统”管和“监”管。对出现的情况和问题，应本着“奖惩分明、鼓励先进、淘汰后进”的原则，及时处理解决，以形成职责明确、关系顺畅、监督制衡、运行高效的军民融合式发展监管模式。

四、推进军民融合式发展需着重把握的几个问题

军民融合是一项庞大的系统工程，领域多，涉及面广，必须找到最佳融入点，以点带面，推动国防领域和民用领域诸要素全方位、深层次交流融合。推进军民融合式发展，关键是要在建立完善军民融合式政策法规体系、武器装备科研生产体系、军队人才培养体系和军队保障体系和上下更大功夫。

（一）完善军民融合政策法规体系

在政策方面，应制定适应军民融合式发展的投资政策，吸引更多的民营企业参与国防建设。要在保证国家安全利益的基础上，进一步扩大国防投资范围，为民营企业提供更多的投资机会；要遵循市场配置资源的规律，细化国防投资的准入和退出政策，有效维护国家和企业利益；要完善国防专利政策，合理解决国防专利所有、使用、利益等方面的问题，切实保护专利人的权益；要制定风险投资政策，加强对企业资质审查，提高国防投资效益。在法规方面，要建立健全适应军民融合式发展要求的法规体系，为军民融合式发展提供法律保障。一方面，要尽快研究出台武器装备采购法、国民经济动员法、民营企业参与国防建设条例等新的法规，为推进军民融合式发展创造条件；另一方面，要及时修订完善国家和军队的有关法规，充实军民融合式发展相关的内容，为推进军民融合式发展提供保证。

（二）完善军民融合式武器装备科研生产体系

建立和完善军民融合式武器装备科研生产体系，既是一项复杂的系统工程，又是一项长期而又艰巨的任务，需要科学统筹，积极推进。因此，必须健全体制机制，制定规划计划，搭建交流平台，完善法规制度，为推动科学发展提供有力支撑和重要保证。一是深化武器装备采购体制改革。本着计划制定、合同订立、合同履行、合同审计职能相对分开又相互制衡的思路，调整装备管理部门职责和机构设置，完善以竞争为核心的“四个机制”，改革军代表管理体制。二是深化武器装备采购制度改革。要改革完善管理体制和运行机制，建立健全统一领导、分级管理、竞争择优、监督有力、整体协调、科学高效的装备采购制度，充分发挥其牵引和带动作用。同时，要进一步加强军民融合组织协调，应在国务院、中央军委领导下，建立由国家有关职能部门、解放军总装备部等各方参与的军民融合协调机构，促进军民融合工作的开展与落实。三是深化国防科技工业改革。要建立有权威的高层决策机制，研究制定国防科技研究、武器装备研制生产的发展战略和规划，搞好总体设计。要营造有利于竞争的体制环境，建立和完善寓军于民、军民结合的军品生产组织体系，打破垄断，促进竞争。要统一军民产品和技术标准，制定有利于深化军民融合式发展的产业政策，消除技术壁垒，提高军民产品标准的通用化水平，修改军用标准，逐步把国家标准转变为军民通用标准，推动军用、民用高技术双向转移。要大力发展军民结合产业，深化军工集团和企业调整改革，加快企业产品和产业结构升级，提高军工核心能力和自主创新能力。

（三）完善军民融合的军事人才培养体系

要充分利用国民教育资源和人才资源优势，合理区分国家和军队教育的职能定位，加速军队教育转型和资源优化整合，构建军民融合的军事人才培养和使用体系。一是进一步完善军事人才培养的体制机制。完善依托国民教育培养工作的领导管理体制，建立由国家和军队相关部门领导参加的协调机构，健全考核选拔和质量监督机制，负责军地人才培养的计划、组织与协调工作。同时，逐步扩大从社会引进人才的数量和范围。二是进一步优化军队教育资源配置。应适时调整优化院校职能定位和任务分工，建立和完善以任职教育为主体、学历教育与任职教育相对分离的新型院校体系。统筹各类军事人才培养，统一整合院校、训练机构和科研单位，收缩摊点，优化资源配置，把部队需求与院校培养结合起来，把国民教育与自主培养结合起来，提高人才培养质量和整体办学效益。三是进一步健全政策制度。不断改进依托国民教育的方式方法，完善经济补助、分配使用等方面的政策制度。研究制定适应市场经济条件下人才流动规律的政策制度，拓宽利用国民教育资源和国家人才资源的渠道，为国防和军队建设提供人才和智力支持。

（四）完善军民融合的军队保障体系

加大军队保障社会化改革力度，进一步收缩保障摊子，为优化军队力量结构创造条件。一是完善工作机制。进一步完善军队后勤保障社会化工作领导小组的工作机制，加强军民双方的沟通与协商，统筹资源调配，衔接保障供需，协调保障行动。二是扩大社会化保障范围。物资储备社会化，要按照军民联储、平战结合的原则，建立军民融合的战略储备布局体系、结构体系及现代军事物流体系；建立军民储备资源信息双向透明、定期协商、联储协作等机制，逐步将通用物资储备交由社会承担。物资采购社会化，要对军地物资采购资源和保障要素进行有机整合。建立多个层级的军用物资采购协调管理机构，以及区域性物资动员和应急采购保障协调机构；健全军地协调、法律保障、平战转换、物资动员监管等机制，负责国民经济动员和军地一体军用物资采购保障事宜；构建平战兼备的军用物资采购资源体系、力量体系和信息系统，实现保障手段上的融合。三是深化装备保障体系建设改革。建立集中统一领导的军民一体化装备保障管理体制机制，负责统筹装备保障体系建设。要整合保障力量，建立市场化的竞争机制，推行社会化保障或售后服务保障。对军队不具备保障能力，但具备保障基础条件的装备，要积极引入地方保障力量，实施军地联合保障；对军队自身不具备保障条件的，要依托装备承制单位实施合同保障。要完善政策制度，规范军地双方实施装备基地级修理、技术支援、重大任务专项保障、战时抢修的程序和办法，提高军民一体化装备保障的法制化水平。