治安调解策略探析

□郝树源

（铁道警官高等专科学校，河南 郑州 450053）

○公安理论与实务

治安调解策略探析

□郝树源

（铁道警官高等专科学校，河南 郑州 450053）

治安调解是基层公安机关的一项十分重要的经常性工作。正确运用治安调解，对于化解民间纠纷、消除社会矛盾、维护社会稳定具有十分重要的现实意义。由于进行治安调解的案件大多是由民间纠纷引起的，所以，根据引发治安案件的民间纠纷的发展规律来制订相应的调解策略是能否调解成功的关键所在。

治安调解；调解原则；调解策略

主持人：王玉叶

随着我国经济的发展和社会的变革，社会关系趋于复杂，利益之争趋于加剧，而道德建设、法制建设、制度建设的步伐略显滞后，导致当前我国社会进入了一个矛盾、纠纷的凸显期。治安调解作为我国公安机关处理治安案件的一项重要手段，对于化解纠纷、消除矛盾、维护社会稳定、促进和谐社会的建设具有重大的现实意义。笔者借鉴多年基层工作的经验，对治安调解的策略或方法进行探讨，以期抛砖引玉，对基层公安机关治安调解的执法实践有所启迪。

一、治安调解的概念及特点

（一）治安调解的概念。调解，是指在第三人的主持和疏导下，促使双方当事人交换意见、互谅互让，以一定条件和解，从而解决纠纷的一种方法。①在我国，调解大致可以分为人民委员会调解、司法调解、行政调解和仲裁调解四种，而治安调解属于行政调解的一个组成部分。那么何谓治安调解呢？目前对治安调解概念的理解和认识尚不统一，笔者倾向于孟昭阳教授的观点。即所谓治安调解，是指公安机关依法对因民间纠纷引起的打架斗殴或毁损他人财物等情节轻微的违反治安管理行为及其损害后果，在自愿的基础上，采取说服教育的方法，促使当事人互谅互让，通过协商达成协议，解决纠纷、处理治安案件的方式。②

（二）治安调解的特点。

1.严肃性。治安调解是一项执法活动，是由公安机关主持、对情节较轻的部分治安案件进行调解结案的执法活动。法律的严肃性决定了治安调解执法活动的严肃性。在这里，严肃性主要表现为以下三个方面：一是执法过程的严肃性，包括：严格遵循治安调解程序、调查取证要全面认真、主持调解要客观公正、控制好调解现场秩序，以保证调解活动的顺利进行等；二是调解过程中自然包含着对违法行为人的法制教育、甚至训诫的内容；三是经过调解达成的调解协议具有法律效力，须严格履行，对调解达不成协议或达成协议不履行的，要依法予以处罚。

2.平和性。所谓平和性，指治安调解虽是一项执法活动，但在该活动过程中，公安机关主要起一个主导作用，而当事双方则起主体作用。换句话说，公安机关只在是否适用治安调解上具有决定权，在调解过程中，它的角色是主持人或者“中间人”，它的作用是依法公正调解和保证当事双方协商活动的顺利进行，对协议内容和协商结果不予置评；而当事双方则是在此框架下提出合理诉求及对争议问题平和协商解决。公安机关的主导作用保证了调解活动的合法性和公正性；当事人的主体作用决定了双方在调解活动中的平等性和调解过程的平和性。在调解过程中，没有决定和命令，只有争论和协商，处处体现出调解活动的平和性。

3.互动性。调解过程是一个公安机关和当事双方不断交流、沟通的过程，期间既包含公安机关的教育和调解，又允许当事双方充分表达自己的诉求；既有公安机关的释法、说理、讲和，又有当事双方的争论、辩论、协商，是一个三方互动的过程。经过调解和互动，当事双方意见达成一致的，拟定《治安调解协议书》，并由三方在该《协议书》上签名或盖章以示确认，则该《协议书》方为有效。可以说，离开了公安机关与当事双方的这种互动性，治安调解活动就无法进行，或者是非法的、无效的。

二、治安调解实践中存在的问题

调解方法对保证严格执法和实现成功调解至关重要。方法得当，往往能起到事半功倍的效果；方法不当，不仅不能调解成功，甚至可能导致执法犯法。据笔者多年工作实践，基层公安机关治安调解执法实践中由于方法不当导致调解不成功的情况主要有以下几种。

（一）调解主持人的位置没有摆正。治安调解的过程是一个公安机关依法调解、当事双方真实表达意愿并充分沟通和协商的过程。在此过程中，当事双方有权也应当充分表达自己的意愿；公安机关应当始终是一个执法者和主持人的身份和角色，不应当乱执法和倾向、偏袒任何一方。但基层公安机关治安调解的执法实践中却存在一些有违上述原则的问题，主要有三种情况：一是个别民警为避免麻烦、促成早日结案，直接要求一方接受另一方的赔偿方案，或大体根据双方诉求自拟协议后要求双方在该协议上签字；二是调解过程中对当事人采取居高临下的态度，由于有些调解民警在潜意识里将当事人等同于“违法犯罪嫌疑人”、“刁民”等，故调解时动则“训斥”、辱骂或以处罚相威胁；三是调解过程中倾向或偏袒当事一方，比如调解前将某一方的诉求违法透露给另一方，有意偏向某一方调解，有意无意地暗示一方接受另一方的要求，甚至偏袒一方而压制另一方等。

（二）随意调解。治安调解作为一项执法活动，是一件非常严肃的事情，但在基层公安机关中，基层民警在治安调解时随意调解的情况却比较普遍。随意调解情况的存在，造成了诸多不良后果：一是执法违法；二是损害了当事人权益；三是造成公安工作的被动，并进而损害了公安机关和政府的形象等。当前基层公安机关治安调解执法中存在的随意调解的情况主要有以下两种情况：一是违法调解，即违反法律关于治安调解的规定进行调解。如将不合乎条件的治安案件进行调解处理、违背当事人意愿强迫调解、不按规定对治安调解的案件多次调解或超时调解等等；二是盲目调解，即在没有完全调查清楚或未做好充分准备的情况下就组织调解，往往调解不成功，甚至激化矛盾。比如调查不充分、事件没有查证属实、不了解当事双方的利益诉求、未事先制订调解方案、不能很好地把控调解现场气氛、对调解可能出现的后果认识和估计不足等。

（三）缺乏调解技巧。如果说调解方法是调解成功的保证，那么调解技巧就是调解方法的关键。由于民警个体知识结构、法律素养、人文素质、工作态度、沟通能力、办案经验等方面的不足，造成民警缺乏调解技巧并导致调解不成功的例子比比皆是。一般来说，调解缺乏技巧的情况大致有以下四种：一是责任心不强，在治安调解时工作不积极、不认真、不负责，调查不充分，调解不耐心，结果很难深入到当事人的内心深处，很难建立起当事人对调解民警的信任，无法真正地交流与互动，导致调解无法进行；二是态度不端正，法治观念淡泊或漠视群众冷暖，调解时态度冰冷、语气生硬、方法蛮横、遇事推诿，给当事人以“拒人于千里之外”的感觉，引起当事人产生排斥甚至反感的情绪，导致调解失败；三是经验不足，调解民警没真正意识到所调解案件的民间纠纷性质、不懂得其在调解中角色与地位、不了解纠纷的特点及规律、不善于循序渐进和因势利导，导致调解失败；四是沟通能力不强，主要是指个别民警文化素质不高，组织语言的能力较差，缺乏必要的沟通技巧，且亲和力不足，交流时很难深入当事人的内心，取得当事人的信任，有效的交流不能正常进行，更谈不上对其进行相应的法制教育和调解其利益诉求，导致调解失败。

（四）调解时机把握不准。任何事物的发展都有其自身的规律，调解也是一样。准确把握调解的时机，往往能事半功倍、顺理成章地调解成功；但若调解的时机把握不好，劳神费力，调解不成功不说，还可能激化双方的矛盾，甚至双方将矛头指向公安机关，导致公安工作的被动。调解时机主要受调解民警的办案经验的影响。在基层公安机关中，个别调解民警经验不足，不懂调解规律，盲目调解、仓促调解，甚至因希望尽快结案而在双方情绪还很激动、矛盾尚未缓和时就组织调解，结果导致一些本该成功调解的治安案件却调解失败了，这样的例子并不少见。

三、治安调解的策略

（一）治安调解应坚持的原则。由于适用治安调解的案件具有“民间纠纷引起的”、“情节较轻”等特点，决定了治安调解执法活动的平和性、教育性、说理性等特点。在长期的治安调解执法实践中，基层民警逐渐总结出一套行之有效的经验值得借鉴和推广，即所谓“四宜四不宜”。

1.宜解不宜结。就是在注重调查取证、分清是非责任的基础上，劝导当事双方以大局为重，以和为贵，对所涉纠纷多开展批评与自我批评，注意在法律框架内解决问题，化解怨恨。

2.宜和不宜激。就是在调解过程中要充分摆事实、讲道理、释法律，尽量缓和大家的情绪，使当事双方在平和的状态下展开调解，重归于好，不宜激化双方矛盾。

3.宜缓不宜急。就是公安机关不能急于求成，必须在充分查证的基础上适时调解；同时，要注意治安调解必须在当事双方态度缓和、情绪平稳时才能进行，切不可急于下结论和草率结案。

4.宜宽不宜严。就是以当下建设和谐社会为契机，从最大限度地增加和谐因素、最大限度地减少不和谐因素的愿望出发，对可适用治安调解的案件尽量适用治安调解结案，同时在调解过程中加强法制教育和道德教育，使违法行为人认清问题、承担责任、悔过自新，而不是一味地通过打击或处罚来结案。

（二）治安调解的策略。规律无处不在，治安调解也不例外。由于进行治安调解的案件大多是由民间纠纷引起的，所以，根据引发治安案件的民间纠纷的发展规律来制订相应的调解策略，便成为能否调解成功的关键所在。一般来说，民间纠纷的发展大致经历三个时期，即突然暴发期、暂时缓和期、相对平静期。在暴发期，当事人往往具有情绪激动、语言刻薄、语气生硬、争吵激烈、态度强硬、对抗性强、容易冲动并常伴随肢体冲突等特点；在缓和期，通常由于有了公安机关或其他外部力量的介入，当事人往往情绪趋于平静、态度有所好转、语速放缓、对抗性下降、思维逐渐回归理性；进入平静期，当事人的情绪基本处于常态，思维清晰、语气平和、容易沟通、重说理，利益诉求也趋于合理。据此，我们根据民间纠纷的发展规律将治安调解划分为三个相应的阶段，即基础阶段、调解阶段、结案阶段。

1.基础阶段的策略。治安调解的基础阶段对应于民间纠纷的突然暴发期。由于该时期当事人情绪激动、非理性、冲突激烈等特点，在该时期直接进行调解不仅不能奏效，还可能由于公安机关自身没有充分查证而使调解无从下手或有失公允，甚至使当事双方的矛头转而指向公安机关。在该阶段，公安机关应当注意首先缓解当事人情绪和及时调查取证，为下一步调解打一个坚实的基础。该阶段的基础工作突出表现为如下几个关键字，依次是：缓－听－查－析－订。

缓：所谓缓，就是公安机关通过做一系列的工作，尽快将激烈的民间纠纷缓和下来，将当事人的情绪稳定下来，将当事人的态度舒缓下来。为实现此目的，须做到：空间上离、时间上拖、态度上亲。具体来讲，就是公安机关出警后应当首先想方设法将当事双方带离事发现场，防止因无关人的煽动和当事人的“面子”问题而使事态升级；同时要控制一下处理纠纷的节奏，即先不要急于调解纠纷和处理问题，给当事人一个适当的“缓冲”时间和自我调适的时间，从而从战略上将纠纷“拖”进公安机关调解的节奏，所谓“欲速则不达”、“以退为进”就是这个道理。在此过程中，公安机关应当持和蔼亲善的态度，包括语气委婉、语调平和、语速放慢等，以拉近与当事人的心理距离，尽快取得当事人的信任，为以后的调解做好准备。

听：所谓听，包括“听”与“被听”。首先是听，公安机关控制事态以后，应当首先倾听当事人对事件的陈述，大致了解纠纷的过程，确认案件的细节并记录在案，同时要听取当事人的权益诉求；然后是“被听”，即公安机关作为执法者，在初步了解了纠纷的基本情况以后，针对当事人在纠纷过程中的违法行为进行有针对性的讲法和释法，使当事人尽快认识到自己行为的违法性和不合理性。听与被听，一方面当事人通过倾诉释放了心中的愤懑，而使情绪逐渐趋于平和；另一方面由于当事人受到了法制教育和道德教育，有助于尽快使自己的思维回归理性、态度有所好转，为下一步的调解作好铺垫。

查：所谓查，即查客观事实、证人证言的真伪，也就是查找案件线索、查证事实真相，包括查证当事人陈述事实的真伪，向见证人了解相关情况，调查纠纷的起因、过程及细节，查验伤情或各种痕迹等等。通过全面调查，形成证据链条；通过细致查证，还原事件真相，为下一步的调解或处罚提供支撑。查证环节是整个调解过程的基础。

析：在充分调查的基础上，进一步分析是否适用治安调解、纠纷的实质及起因、当事人在事件中的过错与责任、当事人的性格特点等等，以便有针对性地展开调解。

订：即在做好以上相关的准备工作后，认真制订好调解策略，包括确定调解的突破口、邀请哪些人（街道干部、居委会主任、有关单位领导、双方当事人共同的熟人等）协助参与调解、如何循序渐进展开调解、对当事人在调解中可能做出的不同反应确定相应的对策等。当然，制订调解策略可以打腹稿，也可以列书面提纲，关键是要有针对性和可操作性，突出实效性。

2.调解阶段的策略。治安调解的调解阶段对应于民间纠纷的暂时缓和期。在上一阶段对该治安案件充分查证的基础上，该阶段主要是针对纠纷的原因、案件的事实、当事双方的责任及利益诉求等进行有针对性的沟通和劝解，进一步缓解情绪、化解怨恨，最终使双方达成一致意见，解决纠纷。该阶段的调解工作主要表现为如下两个关键字，依次为：顺－调。

顺：要想调，先得顺，顺是调的准备。所谓顺，即顺着当事人说，让当事人心平气顺，理顺当事人的相互关系及思想疙瘩，从而为下一步的顺利调解埋下伏笔。这里尤其强调先顺说，再调解，顺说是调解的策略，是以退为进。因为顺说，即顺着当事人说，比较容易拉近与当事人的距离，建立起当事人对公安机关的信任，同时又能释放当事人的怨气和平抑心中的愤懑等。通过顺说，当事人的心情理顺了，接下来成功调解也就顺理成章了。

调：调是顺的目的，是整个治安调解的核心。在充分查证和理顺心情的基础上，公安机关就要根据案件事实和当事人的责任，并参照当事人的利益诉求进行有针对性的调解了。调解分为说法和说理两部分，这两部分相辅相成，共同促进调解的成功。所谓说法，即公安机关从一个执法者的角度指出当事人的行为过错和须承担的法律责任，从而运用法律来对当事人的违法行为进行引导和给以震慑，促使大家遵守法律准则。所谓说理，即公安机关从一个“中间人”或调停人的立场上对当事双方摆事实、讲道理，劝解双方当事人对自己的行为有所克制，共同遵守道德规范，和平共处，实现双赢。

可以说，能否成功调解，直接取决于以上各环节的准备工作是否做得充分。

3.结案阶段。治安调解的结案阶段对应于民间纠纷的相对平静期。该阶段在一个平和、平静的氛围下进行，主要是对上一阶段的调解成果作个完结，并从法律法规的程序上进行完善。该阶段的工作突出一个关键字：解。

解：所谓解，就是经过调解，化解纠纷，解决案件。对意见达成一致的，要制作调解协议，以治安调解结案，并要注意事后跟进，确保协议内容的依约履行，防止违反协议或案件反复的情况发生，实现该案件的圆满解决；对调解不成，不能达成协议的，要对当事人依法予以处罚，以行政处罚结案。

注释：

①参见柯良栋，吴明山：《治安管理处罚法释义与实务指南》，中国人民公安大学出版社2005年版，第119页。

②参见孟昭阳：《治安调解的界定及适用范围与条件》，载《中国人民公安大学学报（社会科学版）》2008年第六期，第91页。

［1］公安部.公安机关治安调解工作规范［Z］.2007.

［2］胡建刚，张先福.正确认识公安机关治安调解的作用和意义［J］.山东警察学院学报，2005（6）.

［3］夏公义.对治安调解若干问题的思考［J］.河南公安高等专科学校学报，2005（3）.

［4］赵石麟.治安调解概念新解［J］.中国人民公安大学学报（社会科学版），2011（1）.

［5］熊桂桃.浅谈治安调解的策略与艺术［J］.湖北警官学院学报，2009（1）.

［6］王惠然，邵刚.关于派出所调解民间纠纷的探讨［J］.警察学研究，2007（1）.

（责任编辑：王玉叶）

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2013-03-05

郝树源，铁道警官高等专科学校教师。