关于积极应对拆迁改造类涉稳事件的思考

□王雅宁，张振兴

（宁波市公安局，浙江宁波 315010）

关于积极应对拆迁改造类涉稳事件的思考

□王雅宁，张振兴

（宁波市公安局，浙江宁波 315010）

当前，我国社会经济改革各项事业已全面进入攻坚期和深水区，伴随改革而来的社会矛盾也日益加剧，众多涉稳事件层出不穷。随着土地、房价的快速升值，其中拆迁改造类涉稳事件占相当比例。尤其是东部省份的土地等基本生产要素资源远较内地省份稀缺，随着城乡一体化的进一步加快，拆迁改造类涉稳事件发生的密集度大大增加。对此，需要未雨绸缪，深入研究此类涉稳事件的新变化、新特点以及形成原因，剖析以往刚性维稳方式、政策法规等存在的不足之处，深入贯彻落实党的十八大精神，树立法治理念，创新法治方式，在法制框架内积极应对拆迁改造类涉稳事件，全力保障我省“三改一拆”行动，实现城市美好家园建设目标。

涉稳事件；拆迁改造；刚性维稳；法治维稳；“三改一拆”

为加大城市土地开发利用，促进城乡形象改善、布局合理、功能提升、一体化发展，浙江省委、省政府决定从2013年开始到2015年底，在全省实施“三改一拆”三年行动计划，即全面开展对城市规划区内旧住宅区、旧厂区、城中村改造，拆除全省范围内违反城乡规划和土地管理等法律法规的违法建筑。在“三改一拆”行动期间，以往常见的拆迁改造类涉稳事件发生的密集度大大增加，影响和阻碍行动的进程。同时，传统的单一刚性维稳方式已问题颇多，难以适应党的十八大报告提出的 “全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”的依法治国方略的需要。新形势下，我们需要未雨绸缪，积极探索拆迁改造类涉稳事件的应对之策，依法全力保障我省“三改一拆”行动。

一、拆迁改造类涉稳事件的现状分析

随着我国改革开放的不断深入，各地城市化建设步伐的进一步加快，土地等基本生产要素资源日益稀缺，土地快速升值不断加剧土地矛盾纠纷，拆迁改造类涉稳事件在数量和规模上均呈现跳跃式发展，一定程度上扰乱了社会治安秩序，影响了社会稳定。不过，此类涉稳事件总体上应归属人民内部矛盾：事件参与者大多认同既有社会体制，却试图使用体制外的手段表达诉求，借以实现自身利益的最大化。近年来，此类涉稳事件呈现出不少新变化、新特点，值得相关职能部门研究。

（一）引发燃点日益趋低，事件一触即发。长期以来，由于不少基层部门为了使个别无理取闹的人不再闹事，采取了答应其无理要求的做法，从而使不少拆迁户形成了“不闹不解决、小闹小解决，大闹大解决”的错误观念。部分拆迁户的对抗手段日趋激烈，从信访、上网发帖、拒签协议等形式抗拒拆迁逐步发展到聚众阻碍拆迁、跳楼、自焚等极端形式。加之，由于城市拆迁改造往往表现为整体拆迁，一般涉及到成百上千户居民。众多的拆迁户利益诉求相近，往往串连在一起与政府讨价还价，演变为群体性事件的可能性极大。

（二）组织化程度日益加剧，事件演变迅速。拆迁改造类涉稳事件逐渐由松散型向严密型转变，事件组织中有核心、骨干、一般成员以及参与者，分工明确。其行动计划难以事先获得，往往使相关职能部门措手不及，只能被动应付。在事件发生过程中，参与者之间通过暗示和模仿，情绪互相感染，非理性因素逐渐增长，动辄阻断交通、扰乱党政机关正常工作秩序等，大大超出了事件初衷。

（三）网络媒体聚焦风险日益加大，虚假信息充斥其中。拆迁问题是众多新闻媒体、社会舆论关注的焦点。随着网络技术的发展，群众参与社会事务的成本降到了前所未有的新低，越来越多的人运用微博、微信、分享网站等网络新媒体参与社会事务、发表看法。特别是在手机具备拍照、摄像等功能后，广大网民很快就可以让拆迁现场画面传到互联网，让大家感觉到有图有真相，从而引起社会各界舆论的广泛关注。此外，网络中也充斥着个别人员为发泄不满和怨恨而借机发布的误导网民的虚假信息。

（四）对抗方式日益多样，另类言行层出不穷。近些年，涉稳事件参与者出现了给政府及其相关部门送反讽锦旗、送钟、送鸭梨、皮球、乌龙茶、垃圾等情形，从而引起社会舆论的广泛关注。如2013年年初大同市民“跪留市长”事件中，市民的显诉求是要挽留给城市带来巨变的市长，实际隐藏的担忧是已允诺的众多土地经济利益因市长的离去而变得扑朔迷离。面对此种另类表意，地方政府往往缺乏针对性的应对措施。

（五）引发原因日益复杂，多种因素相互交织。随着改革开放各项事业进入深水区，社会各界利益深刻调整，社会结构也发生了深刻变化，影响社会稳定的各种矛盾、隐患也相继浮出水面。拆迁改造类涉稳事件具有一般不稳定因素所共有的特点，并与其他相关不稳定因素相互交织、相互作用、相互影响。群众除对拆迁相关政策有不同意见外，对村级组织管理、政府部门执法、环境污染、户口政策、打黑除恶等诸多方面也存有意见。部分事件甚至与村内派系斗争、村民之间的矛盾纠纷有着深刻的联系，情况十分复杂，处理难度很大。

二、导致拆迁改造类涉稳事件的各种诱因

（一）经济利益的尖锐冲突是直接诱因。随着利益格局的大变动、大调整以及土地快速升值的影响，涉拆区域内利益群体由单纯变得复杂，利益冲突由隐蔽到公开，一些局部的暂时的利益矛盾在一定条件下变得日益突出和尖锐。如果不能及时化解，积聚到一定程度，就往往以比较极端的、有一定对抗性的形式爆发出来，从而导致群体性事件的发生。

（二）土地政策法规不配套，缺乏连续性、稳定性和透明度是主要诱因。每项土地政策和法规的出台，都关系着许多人的切身利益。由于政策有一个不断完善的过程，也有一个与原有政策衔接的过程，因而在执行过程中往往造成时间上前后标准不统一，空间上各区域之间政策不平衡。加之有关部门在制定一些事关群众切身利益的政策时，没有经过深入的调查研究和可行性论证，也没有充分听取基层组织和直接利害人的意见和建议，便贸然出台，致使广大群众不理解、不信任，怀疑自己的利益得不到保障，进而引发涉稳事件。

（三）个别处心积虑的人从中怂恿、鼓动是重要诱因。从近年来发生的规模较大的拆迁改造类涉稳事件看，绝大多数都是有组织、有目的、有计划的行动。一部分群众的利益受到影响，本来就存在不满和抵触心理，这时候有个别处心积虑的人为了谋求某种利益，出来挑头、大肆煽动、蛊惑人心，往往很快就可以在这一特殊群体中产生共鸣，得到他们的支持，最终引发涉稳事件。

（四）诚信不足、工作拖拉、基层组织职能弱化是突出诱因。少数基层干部素质低，民主意识、民主作风不强，群众意见很大。一些基层政权组织软弱涣散，缺乏凝聚力和战斗力，调处矛盾、化解纠纷的能力明显下降，难以承担起管理和教育职能，对涉稳事件的重点、骨干人员情况掌握不足，致使一些可以避免的涉稳事件未能被化解在萌芽状态，反而逐步扩大化、复杂化，升级为群体性事件。

（五）群众法制观念淡薄是根本诱因。部分群众受狭隘、落后思想观念的影响，法律意识淡薄，往往无法正确对待和处理自身利益与集体、国家利益的矛盾冲突。一旦遇到利益争端时，即使是很小的利益也会不惜一切代价争个明白。他们以弱势群体自居，极端地认为只有把事情闹大，才能引起党委、政府的高度重视。在这种心理支配下，置法律于不顾，采取堵塞交通要道、冲击党政机关、围攻单位领导等过激行为。

三、实践中应对拆迁改造类涉稳事件面临的三大困境

（一）过度政治化解读依然存在。过度政治化解读，就是夸大群体性事件的政治属性，将其臆断为“是与政府、执政党作对”，进而以敌对思维应对群体性事件。这种敌对思维治理模式容易激化矛盾，实践中效果甚微。但是，仍有部分领导习惯于将提诉求者视为不稳定因素，将批评地方政府或持不同意见者视为异己力量，习惯于将公安部门推到第一线，对集体信访人员实施强力维稳。从这两年曝光的全国某些地区发生的部分拆迁改造类涉稳事件看，主因往往不在于村民，而在于问题村官私自违法违规贱卖、变卖乡村集体土地，从中牟取巨大利益自肥。这已成为当今乡村矛盾冲突焦点。个别地方政府领导之所以习惯于对事件做政治化解读，简单化处理，往往是为了推卸责任，为自己采取强制措施寻找合法性借口。过度政治化解读群体性事件会留下恶劣的社会后果：容易激化既有的矛盾，将小事情整成大事情；容易制造出大量被设想的敌人，把自己推到群众的对立面；上纲上线，往往会引发滥用公权，授人以柄。

（二）《集会游行示威法》实行中的困惑。我国在1980年代末颁布了集会游行示威法。但是，这些年来地方政府针对类似群体性事件的集会、游行的社会管理效果甚微，在集会、游行过程中频繁发生堵塞交通、打砸抢烧等行为。实践中，集会游行合法与非法界限模糊。一方面，群体性事件中的聚集都未获得批准许可，但群众依然成行，事后一般也未见追责。这在参与者看来，类似聚集已成为事实上的合法；另一方面，倘若参与者自认合法，上街游行，又有可能被以非法聚集或聚众扰乱公共秩序追责。界限模糊同时也造成一线民警难以果断处置，甚至疏于应对。集会游行示威是公民的基本权利，无论是在实行许可制还是报备制的国家，均要求做到：警方事前一定要知道游行者要干什么，也一定会告知参与者什么不能干，一旦触犯，必会招致相应惩罚。如此，警民双方便具备起码的互动，双方明确边界和界限。然而，在当前国内具体执法实践中尚未形成这样的互动。这也是发生警民冲突的一个机制性原因，也致使公安部门面临极大的政治风险和法律风险。

（三）非警务活动的现实考量。警务活动是指公安机关及其人民警察所从事的、法定职责范围以内的社会活动，主要指《人民警察法》列举的公安机关人民警察应当履行的14项职责。与之相对应，非警务活动则是指参与法定职责范围外的执法活动。公安机关出于维护稳定和管理社会的现实需要，会参与一定的非警务活动，以履行政治职责、维护社会秩序、预防违法犯罪，满足基层党委、政府管理社会的现实需求。但是，如果选择错误的路径参与非警务活动，可能会遭受社会各界非议，影响警民关系建设，甚而破坏公安机关形象。参与强制拆迁从根本上讲属于非警务活动，其行政管理权归属城市执法部门，群众对此也反应较为激烈。但是，站在社会层面考虑，公安机关应当依法稳妥参与，履行以下法定职责：一是履行情报分析研判职能，事先做好风险评估，为党委、政府出谋划策；二是实时掌握事态发展情况；三是做好现场取证；四是做好应急处突准备，及时应对突发事件；五是做好后续处置工作，依法打击和处理违法犯罪人员。同时，针对村居拆迁地域广阔，防范力量薄弱，犯罪分子易于流窜作案等特点，应加强区域内社会治安动态防控体系建设，提高控制和抓获现行违法犯罪分子的能力和水平，增强震慑力和群众安全感。

四、在法制框架内积极应对拆迁改造类涉稳事件，依法全力保障我省“三改一拆”行动

党的十八大报告提出“全面推进依法治国”、“加快建设社会主义法治国家”，将依法治国方略提到了一个更高的高度，第一次将“法治思维”和“法治方式”写入行动指南，明确依法化解基层矛盾是加强社会建设、创新社会管理的基石。新形势下，为全力保障我省“三改一拆”行动，政府相关职能部门应树立法治维稳理念、创新法治维稳方式，在法制框架内积极应对拆迁改造类涉稳事件。

（一）树立法治维稳的理念，将维稳工作纳入法治化轨道。改革开放以来，部分领导干部在维稳实践中时常忽视法律的作用，政策性维稳往往决定了事件的最终处置结果。这种偏离法治化的维稳模式弊端颇多：一是维稳成本高。花钱买稳定是不少政府处置维稳事件的普遍做法，天价维稳导致政府财力支出剧增。然而，巨额的支出并没有换来真正的稳定，社会矛盾和社会冲突反而愈演愈烈。二是变相地纵容了部分群众的机会主义心理。部分群众认为“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”，与诉讼、仲裁等体制内高成本维权相比，这种体制外维权成本低廉而收益可观。结果使得政府破财消灾的权宜之计变相地引诱和纵容了不恰当的维权方式。三是助长了渎职、失职行为。个别政府官员滥用职权、玩忽职守，导致国家、人民利益受损，群众不满，引发涉稳事件。花钱摆平就成为这些官员掩盖自己渎职、失职行为最便捷的手段。在党的十八大报告中，法治精神贯通全文，全国政法工作会议也明确提出“要实现政治清明、社会公平、民心稳定、长治久安，最根本的还是要靠法治。”偏离法治化轨道，不仅不能从根本上解决问题，反而会引发新的矛盾。法治建设已成为当下改革、发展的主旋律，是大势所趋、人心所向。因此，各地政府领导干部必须牢固树立法治维稳的理念，自觉将维稳工作纳入法治化轨道，在法制框架内有效处置涉稳事件。

（二）坚持依法维稳，建立健全维稳法律体系。一是坚持立法先行。依法维稳必须以完整、系统的法律体系为前提，有法律明确规定的程序指引。当前，维稳涉及的法律法规主要有《宪法》、《集会游行示威法》、《突发事件应对法》、《信访条例》等，这些法律法规的制定年代、制定主体、适用范围各不相同，条文规定分散、内容存在冲突，尚未形成统一的、制度化的群体性事件处置规范。公安机关处置群体性事件主要依据《公安机关处置群体性事件规定》，但该规定仅用于指导规范公安部门的执法行为，不能统一协调其他部门形成合力开展工作。因此，作为改革开放先行省份和沿海经济发达省份，浙江省有必要制定预防和处置群体性事件条例，规范组织领导、预案制定、事前化解、现场处置、事后稳控等各环节的维稳行为，细化具体措施，协调各部门力量，为处置群体性事件提供统一、明确的法律指引。二是树立司法权威。当前很多社会矛盾，比如拆迁改造类纠纷均属于非对抗性的矛盾，完全可以通过法律途径解决。然而，不少群众依然选择上访、缠访、聚众等途径，这与司法救济不畅、司法不公、司法腐败等现象的存在有着一定关系。因此，要重塑司法权威，保障司法机关独立、公正行使审判权，解决执法不严、裁判不公、诉讼难、执行难等公平正义问题，完善法律援助和司法救助制度，救济弱势群体，实现社会公平。三是严格依法行政。公安部门在涉稳事件处置中必须以法律为依据，按照法定程序进行；要教育引导群众以合法、正当的方式表达利益诉求，告知群众不当行为的法律后果，使群众知法守法，自觉按照法律途径表达诉求；对合法的行为要予以坚决保护，对一般违法行为要说服教育，对涉嫌犯罪的要依法追究、绝不姑息。

（三）畅通民意沟通渠道，健全维稳工作机制。一是畅通民意吸纳渠道，建立依法决策机制。政府各职能部门要依法规范自身行为，决策要充分吸纳民意，力求从源头上杜绝矛盾隐患的产生。对涉及到群众重大利益的房屋拆迁、土地征收等事项，要依法举行听证、公示程序，维护群众合法利益。公安部门作为服务群众的执法机关，决策更要坚持以民意为导向，要通过大走访、网络问政等平台建立与群众沟通的良好渠道，切实将民意吸纳到决策的制定和执行之中；通过科学、民主决策，提高群众满意度和支持率，减少涉警纠纷的发生，提升维稳公信力。二是加强信息收集，建立依法预警机制。公安部门要重视矛盾纠纷的事前预防，建立完善预警机制、处置预案。要充分发挥派出所贴近群众的优势，努力做到矛盾纠纷“早排查、早发现、早调处”，尽量将矛盾解决在萌芽状态。对“三改一拆”行动进程中发现的可能引发涉稳事件的苗头，要及时上报党委、政府，科学进行风险评估，充分做好应对准备，依法开展维稳工作。三是加强部门联动，建立齐抓共管机制。维稳工作涉及面广，牵一发而动全局，需要各职能部门相互沟通、密切配合，才能取得成功。公安部门作为维稳工作的骨干力量，既要在党委、政府的统一领导下发挥主力军作用，又要主动加强与综治、国土、城管、信访等部门的工作对接，完善联席会议制度，建立信息共享、情况互通、监督有力、齐抓共管的维稳工作长效机制，为涉稳事件的依法成功处置提供强有力的组织保障。

当下，习总书记向全世界昭示了中华儿女的中国梦想：实现国家富强、民族振兴、人民幸福和社会和谐。实现“中国梦”需要经济发达、官吏清廉、政治昌明、社会和谐的宽松社会环境。因此，地方政府在加快城乡一体化建设、实现城市美好家园建设目标进程中应紧随社会发展的变化，依照宪法精神，充分尊重公民表达的权利，积极探索、寻求社会稳定和群众维权的平衡路径，树立法治维稳理念、创新法治维稳方式，将处置应对涉稳事件纳入法治化轨道。

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（责任编辑：王玉叶）

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1674-3040（2013）05-0051-04

2013-09-05

王雅宁，浙江省宁波市公安局巡特警支队支队长；张振兴，该支队民警。