成都市排污权交易现状分析与发展对策研究

高燕 钱鑫 邓洪伟 雷蕾

（信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司四川成都 610021）

成都市排污权交易现状分析与发展对策研究

高燕 钱鑫 邓洪伟 雷蕾

（信息产业电子第十一设计研究院科技工程股份有限公司四川成都 610021）

随着中国的污染控制由浓度控制逐步转为总量控制，排污权交易作为环境经济管理的手段而日益受到关注。实践证明，通过推行排污权交易制度，对于抓好污染治理，规范总量控制目标，改善环境质量起到了积极作用。本文在介绍排污权交易相关理论知识的基础上，对成都市排污权交易现状进行了分析评价，指出其存在问题，并提出未来发展的对策与建议，为成都市排污权交易的完善与发展提供一定参考。

成都市；排污权交易；现状；问题；发展建议

0 引言

排污权交易是一项基于市场的典型环境经济政策，是指在污染物排放总量指标确定的条件下，通过市场机制在污染者之间对所排放污染物的配额进行交易，从而实现社会低成本污染治理的有效手段。我国经过近20年的排污权交易试点，已在浙江、江苏、湖北、湖南、山西、重庆等省市开始实施，并形成具有中国特色的排污权交易雏形。

成都市将作为四川省排污权交易试点的第一例城市，在省内率先启动排污权交易。因此，成都市排污权交易的发展日益受到公众的关注。

1 排污权交易概论

1.1 排污权交易的内涵

排污权交易（pollution rights trading）是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。它主要思想就是建立合法的污染物排放权利即排污权，并允许这种权利像商品那样被买入和卖出，以此来进行污染物的排放控制。

1.2 排污权交易的特点

排污权交易制度作为一种有效的环境经济手段，在实践应用中具有如下特点：

（1）交易的原则是实现经济效益、环境效益和社会效益的统一。

（2）交易的低成本性。

（3）排污权交易体系的复合性。

（4）交易的公平、有偿性。

1.3 开展排污权交易的作用及意义

1.3.1 排污权交易有利于协调经济发展与环境保护的关系

排污权的本质就是环境容量，是一种资源，具有商品的一般属性，具有一定的价值和使用价值。排污权交易，就是通过赋予环境容量产权形式，并通过产权交易使环境容量资源商品化，有利于树立“环境是资源、资源有价值”的理念，实现环境容量资源有效配置。

1.3.2 排污权交易有利于调动企业治理污染的积极性

不论是出让还是购买排污权，都涉及企业的利益。因此，减少排污量也就等于降低了成本或增加了收益。这样企业就会通过调整投入要素，或改变生产工艺、或采用污染控制新技术等途径，来减少污染物排放，最终降低了所有污染源即整个社会治理污染的费用，达到提高经济效益的目的。

1.3.3 排污权交易有利于降低污染物排放总量的控制成本

排污权交易提高了分配治理费用的效益，节省减少排污量的费用，从而使社会总体削减排污费用大规模下降。

1.3.4 排污权交易有利于加强政府进行宏观调控的能力，强化环境管理职能实现

对于成熟的排污权交易市场，政府可以通过政府的排污权买卖来引导排污权市场。此外，把“排污权”推向市场，将使环保部门的管理职能由管理变为监督，工作手段由直接管理变为市场调节，工作方法由堵塞变为疏导，不仅可以提高工作效率，减少政府环境管理的费用，而且还有助于减少对企业生产的干预。

1.3.5 排污权交易可以促进产业结构调整和提升，优化生产力布局

在总量控制的前提下，通过排污权交易，利用市场机制优化配置，让一批高技术、高附加值、污染小、真正有市场竞争力的行业、企业拥有排污指标，而一些高污染、高消耗、低效益的行业、企业被逐步淘汰，从而促进产业结构调整和提升。

2 成都市排污权交易发展概况

为全面贯彻环境资源权益市场化配置的环境经济政策，推动市场机制促进环境保护，成都市高度重视，自2008年起全面展开排污权交易探索，在调查分析国内外部分城市排污权交易工作经验基础上，分析成都市自身特点，做了大量前期准备工作，于2011年经市政府第86次常务会研究决定在成都市试点排污权交易。

2011年11月，省政府下发《四川省人民政府关于同意成都市开展排污权交易试点工作的批复》（川府函〔2011〕256号），同意成都市开展排污权交易试点工作，要求成都市政府加强组织领导，完善配套措施，通过排污权交易试点，进一步优化产业结构，降低污染负荷，腾出环境容量，为全省开展排污权有偿使用和交易工作提供经验、做好示范。成都市排污权交易试点工作从此拉开了序幕。

2012年6月13日成都市人民政府下发第175号政府令，明确《成都市排污权交易管理规定》（以下简称“规定”）已于2012年5月25日市政府第111次常务会议讨论通过，自2012年8月1日起实施。《规定》指出：成都市的排污权交易试点工作将率先从火电、钢铁、水泥、电镀、煤炭、冶金、建材、采矿、化工、石化、制药、轻工（酿造、造纸、发酵）、印染、制革等14类重污染行业入手，要求这些行业在新建、扩建、改建项目时，必须先购买排污权。排污权指标主要为排污单位合法取得的二氧化硫（SO2）、氮氧化物（NOX）、化学需氧量（COD）、氨氮（NH3-N）等主要污染物排放总量指标。通过政府指导定价，开展排污权有偿使用和交易。

2013年1月16日，成都市发改委发布《市发改委、市财政局、市环保局关于成都市排污权交易价格的通知》（成发改收费[2013]53号），规定了排污权指标的政府出让指导价基准价格。排污权指标政府出让价格实行政府指导价，政府所属排污权指标应以不低于指导价的基准价格在市场上出让，并应以政府指导价的基准价格进行挂牌交易。排污权交易即将如火如荼的开展起来。

3 成都市排污权交易存在的问题

从成都市的排污权有偿使用及交易制度开展情况来看，虽然已经取得了实质性的进展，但还存在不少问题，主要有以下几个方面：

3.1 有关排污权交易的法律、法规、制度滞后

目前国家、四川省对排污权交易在政策上是鼓励的，这在国务院《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（国发[2005]39号）、《节能减排综合性工作方案》（国发[2007]15号）及省委省政府等文件中均是明确的。但在排污权交易的具体实施上，相应的法律、法规仍然缺失。比如：排污权观念的明确界定、排污权交易的具体规定、排污权所有者合法权益的保障、排污交易过程中的纠纷裁决等，都需要法律或法规来明确。

3.2 区域排污权总量的确定存在难度

排污权交易实施的前提是排污总量控制。排污总量是排污权交易的上限，任何交易都不能超越环境容量。基本环境容量不能明确确定，交易就无从谈起。如何科学、准确地测算出一个控制区域的最大污染物排放允许量，是进行整个排污权交易的首要问题，而这一问题的研究在成都市乃至我国尚处于初始阶段。

3.3 排污权初始分配存在障碍

排污总量确定后，如何公平、公正地分配给企业是排污权交易过程中一个重要的环节。相对于土地、矿产等有形资源而言，排污权作为无形资源的有偿使用缺乏公开、公平、公正、合理的分配程序。

3.4 缺乏完善的市场机制，激活排污权交易二级市场仍面临难题

目前，在成都市乃至全国还没有建立起完善的排污权交易市场机制。排污权交易市场需要有成熟的买卖双方和中介机构。

目前推行的所谓“排污权交易”实质上只是排污权的有偿使用，最多也就是实现了政府与排污者之间的交易，建立了一级市场。而要真正运用市场机制实现排污权在全社会范围内的优化配置，就必须实现排污者之间的交易，建立二级市场。这就对排污权交易的监督管理机构和机制提出了更高的要求。

4 成都市排污权交易的发展建议

从以上分析可以看出，排污权交易制度在成都市的实施还处于起步阶段，由于主观以及客观上的原因，该制度在实施过程也暴露出一些问题。笔者针对上述问题，对成都市排污权交易未来的发展方向提出如下几点建议：

4.1 建立排污权交易法律体系

在国家层面，应以中央立法的方式系统地规定排污权交易制度，对现行的《环境保护法》作必要的修改补充，增设排污许可证交易制度。可引入的制度有：以法律形式确认合法的排污权；以法律形式确认排放减少量或排放减少信用；以法律形式规定补偿政策、气泡政策、排污银行政策等。

4.2 发展和完善总量控制制度及技术

成都市应完善污染源监测管理体系，逐步建立污染源在线监测系统、污染源增量、减量、变量等“三量”台帐和污染源动态管理信息系统，对污染源实行动态管理。根据区域污染物排放目标总量或环境容量总量，制定排污总量削减计划。

4.3 确立排污权初始分配方案，建立排污权有偿分配体系

初始量的核定，原则上以排污许可证核准的总量为基准。排污许可证中的排污总量，在符合污染物排放标准的前提下，可按当地主要污染物总量分配计划或方案核准，也可按排污绩效、“三同时”验收或者限期治理验收时确定的总量来核准。

4.4 建立排污权交易市场体系以及激励机制

要探索适合成都市实际情况的排污权交易形式，注重排污权交易公开、公正、公平和低廉的排污权交易成本，有效制止滥用和非法转让排污权现象。要建立相应的激励机制，提高企业参与排污权交易的积极性。

4.5 健全排污权执法监管体系

进一步采取“总量控制”的管理策略，依托必要的技术支撑，加强排污权监管。政府应成为排污权交易市场的监督和保护者，应该定期或不定期地巡回抽查排污权交易企业的环保设施与排污情况，一旦发现问题及时处理和纠正，对于超总量排污的企业要严厉处罚。

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