内蒙古自治区和谐矿区试点建设现状研究

王海平，徐培根

（1.北京大学政府管理学院，北京100871；2.山东第一地质矿产勘查院，山东 济南250014）

矿产开发是国民经济的重要组成部分，建设和谐矿区是社会主义和谐社会的重要内容，也是实现矿业可持续发展的必由之路。近年来，我国部分省区矿地矛盾加剧，中央和地方政府及矿业企业积极探索和谐矿区建设路径，部署试点改革工作，为构建和谐矿区积累了一定的实践经验。

1 和谐矿区建设试点进展情况

为切实解决当前矿产资源开发中存在的突出问题，2011年国土资源部和内蒙古自治区人民政府决定在锡林郭勒盟和鄂尔多斯市开展和谐矿区建设试点工作，出台《内蒙古自治区和谐矿区建设试点工作方案》，提出了规范矿业开发秩序、依法保护环境、保障民生的21条政策措施，已经取得初步成效。

1.1 创新服务和管理理念，在矿民共赢中求和谐

呼伦贝尔市提出“打造绿色矿山，建设和谐矿区，共享美丽发展”的理念，紧抓“和谐生态、和谐民生、和谐生产”；鄂尔多斯市建立属地矿业企业干部与村“两委”班子交叉任职制度；两盟市责成矿山企业主动为被征地及矿区周边农牧户解决缺水、缺电等生产生活中的实际困难，积极探索矿区农牧民持续增收机制，加强矿区农牧民技能培训，引导企业优先录用当地村民就业，其中准格尔旗大路镇已安排矿区村民2200人。

1.2 强化矿区矛盾化解机制，在保障民生中求和谐

鄂尔多斯市及各旗县均成立矿区移民搬迁办公室，实施“提供一套住房、找到一份工作、落实一份社保、发放一份补贴”的移民政策，按搬得出、稳得住、能致富的原则，累计搬迁转移矿区居民3万多人，占矿区计划移民总数的20%。锡林郭勒盟及各旗（县）成立了矿地矛盾联合调处工作组，及时妥善处理牧民群众合理诉求；要求露天采矿企业“围栏围封”，企业直接补偿给受矿山粉尘污染影响的农牧民，并将207国道至矿区的砂石路改建为高等级水泥路，有效降低矿山对周边牧民生产、生活的影响和对草原环境的破坏，促进了矿山企业与牧民之间的和谐发展。

1.3 探索资源开发利益共享，在维护群众利益中求和谐

鼓励企业将矿区运输、装卸等辅助业务交给当地牧民承担。允许被征收或征用土地、草牧场环境受损的农牧民以土地、草牧场环境补偿费入股矿山开发。鼓励县级人民政府依法持有新建矿山一定比例的股份，所得收益主要用于改善矿区民生，要求当地政府将被征地和受影响农牧民全部纳入社会保障体系。

1.4 大力建设绿色矿业，在保护环境中求和谐

鄂尔多斯建立生态环境补偿和矿区综合治理基金，统一筹集，专款专用，为矿区环境综合治理提供资金保障；按照每生产10t煤捐植一棵节能减碳树的标准，规划造林10万亩；全市露天煤矿完成复垦绿化255km2。锡林郭勒盟出台了露天煤矿环境保护专项资金筹集办法，用于改变矿区周边环境。

总体上看，一是和谐矿区建设“中央有要求、地方有需求、群众有诉求”；二是矿山企业与矿区群众的关系不断改善，矿区矛盾日趋缓和；三是和谐发展逐步达成广泛共识，矿山企业、矿区群众、地方政府满意度不断提升；四是矿业开发结构不断优化，资源开发节约集约化明显提高；五是企业社会责任不断强化，矿区群众资源收益明显增多。

2 和谐矿区建设试点存在的问题

2.1 矿山企业承担社会责任制度缺失

由于缺乏相应的国家层面的制度安排，矿区群众安置补偿尚无法定标准，地方政府在协调矿民关系中，维护社会稳定压力较大；同时，由于缺乏政策预期，矿山企业担心有关社会责任没完没了，矿区群众担心长远生计。当前，部分地方政府出台矿山企业承担社会责任制的相关政策，要求矿业企业承担移民搬迁、生态补偿等费用的成本，但对于部分矿山企业尤其是央企和上市公司难以执行[4]。

2.2 矿区群众长期稳定收益机制尚未建立

当前，矿区群众参与资源收益共享主要是通过矿山企业发放补助、移民搬迁、扶贫帮困等形式，未能形成确保矿区群众稳定收益的长效机制；同时，矿山企业支持地方发展以“输血”为主，支持地方经济社会自我发展壮大的“造血＂机制尚未建立。另外，矿区群众对与参与矿业企业开发的积极性不高，矿业企业吸纳本地劳动力就业的力度需要进一步加强。相关资源收益分配制度未能倾向资源所在地。

2.3 矿群矛盾协调化解机制需进一步完善

矿群双方在和谐矿区建设方面没形成普遍共识，双方之间未能建立彼此信任关系。部分矿区群众在征地拆迁、生态补偿、承揽工程时漫天要价，极易导致矿群矛盾纠纷；同时，虽然各地积极探索矿地矛盾化解机制，建立矿产开发项目社会稳定风险评估和听证制度、矿群矛盾协调机构等，但仍然需要不断完善，进一步加大实施力度。

2.4 和谐矿区建设政策支持有待加强

目前和谐矿区建设试点工作，均是由矿山企业出资开展，缺少相关的财税支持政策，矿山企业难以负担。同时，试点工作中的一些做法缺少政策支持，如政府收取的用于搬迁补偿与环境补偿的费用无法纳入行政事业性收费范畴等等。

2.5 管理政策存在部门分割

我国矿业行政管理实际上被分割分好几块。比如，发改委管立项，工信部管生产，安监总局管安全，国土资源部只管资源。而和谐矿区的建设是一项综合的社会管理工作，牵涉到方方面面，包括矿业、农业、环保、社会事业、基础设施建设、新农村建设、土地复垦整治等方方面面，因此单靠某一个职能部门很难推进和深化。

3 国外和谐矿区经验与借鉴

20世纪以来，国际矿业界注重绿色和谐矿区建设，如澳大利亚矿业开发要满足技术适当、环境牢靠和对社区负责的要求，注重土著人利益的保护；加拿大通过立法将和谐矿区建设理念贯穿到矿业开发的全流程，最具特色的是利益相关者协议；美国通过立法、激励等手段加强矿区环境保护和矿区利益配来促进矿区和谐建设，等，其中许多做法值得我们借鉴。

3.1 澳大利亚确立矿业可持续发展目标

澳大利亚要求矿业开发满足技术适当、环境牢靠、对社会负责任的要求，通过国家土著和解理事会和各个利益代表团体，采用国家采矿圆桌会议，为广泛利益代表之间的沟通与和解提供了一个很好的途径，促进采矿、土著、政府等利益之间的关系协调。同时通过立法确定矿业开发利益相关者和矿区土著居民权益。对于矿业企业与矿区社会之间关系的协调，澳大利亚将环境保护和生态恢复放在重要位置。

3.2 加拿大和谐矿区全流程建设

加拿大将和谐矿区建设的立法和管理，融入了矿产资源勘查开发的全过程，不仅有严格的环境、安全、可持续发展法制和要求，还注重建设和谐矿群关系，制定一系列措施保障居民利益。加拿大将和谐矿区建设融入到矿产开发程序中。开发矿产是一个“勘探——可行性评估——环境影响评估——利益相关者协议——开发许可——开发——闭垦”的全流程程序。其中，环境影响评估和利益相关者协议是实现矿区和谐的关键。

3.3 美国加强和谐矿区相关立法工作

美国主要是通过矿区环境保护和矿区利益分配来促进矿区和谐的。一是矿业开发必须在环境保护相关法律框架内进行，并建立如杰出成就矿业公司奖等矿山环境恢复激励机制；二是通过多种手段促进人与矿业的和谐，如以立法的形式确定矿区居民利益、权利金分配向地方和矿区居民倾斜，等等。

从国外和谐矿区建设经验来看，各国都通过立法，确立了矿区利益分配的基本框架，包括中央、地方、矿区居民之间的利益分配的比例、手段和份额。从而使矿区利益分配以法律的形势固定下来。同时，通过广泛的信息公开，保障矿区利益分配和调整的公开公正，保证政策能体现各有关利益主体利益。

4 进一步推进和谐矿区建设的建议

要全面梳理影响矿区和谐的矛盾和问题，通过制度创新，大力构建保障和促进科学发展新机制，积极主动化解矛盾，解决人民群众最关最直接、最现实的利益问题；建立合理有序的矿产开发收益分配格局，形成矿业支持地方发展、群众享受开发收益，地方政府、矿山企业、矿区群众各尽所能、相互支持、各得其所而又和谐相处的生动局面。

4.1 树立数量、质量、生态“三位一体”的资源管理念

一要彻底改变只注重资源开发数量管理的思维惯性，综合运用经济、法律和必要的政手段，推进矿山企业节约发展、清洁发展、安全发展、绿色发展、和谐发展；二要更加注重生态环境保护，严格落实矿山地质境治理恢复保证金制度，坚持边开采、边治理、边恢复，把和矿区建设成为真正的资源节约型、环境友好型矿区。

4.2 积极发挥相关主体的作用

要充分发挥各类主体在和谐矿区建设中的作用。一是各级政府，相关政府部门在和谐矿区建设中起到重要的领导、组织、协调作用，做好战略谋划和总体规划，充分发挥宏观调控、监督管理的作用。二是矿山企业，作为和谐矿区建设的主体，矿业企业要与当地居民和谐共生，更多地体恤矿区周边群众的合理要求[5]，认真履行社会责任。三是社区群众主体，要加强普法宣传，对群众进行教育培训，引导好群众理解支持矿区发展，提高就业发展能力，使其成为矿区发展的受益者和保护者。

4.3 建立完善矿区居民长期稳定收益机制

一是鼓励矿区群众以占用草场、土地及环境补偿费等方式入股，共同开发矿产资源，鼓励地方政府依法持有新建矿山一定比例的股份，所得收益主要用于改善矿区民生；二是将矿区被征地和受影响农牧民全部纳入社会保障，增加企业本地用工比例。三是继续鼓励矿区群众通过联合等方式参与矿山建设、矿石运输、环境治理、土地复垦等活动。四是鼓励矿业企业充分利用当地特色资源与矿区群众的劳动技能，通过合资合作的方式开展非矿产业，多渠道增加矿区群众收入。

4.4 加大和谐矿区建设财税政策支持

一是加快资源税改革进度，提高资源所在地收益分配比例；二是调整修改《探矿权采矿权使用费和价款管理办法》，将支持和谐矿区建设纳入使用费和价款使用范围；三是征收煤炭资源可持续发展基金，显化企业社会责任成本；四是矿产资源补偿费增加地方分成比例，用于改善矿区所在地生活条件。

4.5 完善矿区矛盾协调化解机制

一是在资源丰富地区建立矿区矛盾协调化解机构，在大型矿山企业和矿群矛盾比较复杂的企业成立群众工作部门，负责协调矿群关系；二是建立有效的矿产资源开发公共参与机制，不断完善矿产开发项目社会风险评估和听证制度。三是建立联席会议制度，加强部门联动，强化预警预测，做到超前工作，尽早化解和消除矛盾。

4.6 建立和谐矿区建设激励机制

一是制订引导矿山企业和地方政府参与和谐矿区建设的优惠政策，通过税费减免、税收返还、财政补贴等方式，对于承担了部分公共服务职能的矿山企业予以适当补偿；二是充分发挥政策的引导与鼓励作用，对于谐矿区建设工作取得明显成效的矿山企业和地方，矿用土地、模范市县奖励工业用地指标、地质环境专项资金、综合利用专项资金等应该给予倾斜。

[1]创建和谐矿区的重大意义[EB／OL]（2011－11－14）[2013－02－22].http：∥wenku.baidu.com／view／f48c7f1652d380eb62946def.html.

[2]姚华军.推进和谐矿区建设 促进社会和谐发展[N].中国国土资源报.2012－12－12（6）.

[3]赵腊平.矿区长治久安需要制度设计[EB／OL]（2012－10－11）[2013－02－22].http：∥www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201210／t20121011＿1146360.htm.

[4]王永生.矿政管理中存在的问题及对策[EB／OL]（2013－2－19）[2013－02－22].http：∥www.mlr.gov.cn／xwdt／jrxw／201210／t20121011＿1146360.htm.

[5]鄂金太，李民辉，郭宏伟.关于新形势下构建和谐矿区的探索[J].大庆社会科学，2012，8（4）：65－66.