组建矿业权投资公司 深化矿业权管理综合改革

朱 清，余振国

（中国国土资源经济研究院，北京101149）

近年来，我国大力推进矿业权管理综合改革，为矿产资源产业的健康快速发展做出了积极贡献。当前，矿业权管理综合改革进入了国土资源改革的“深水区域”、“复杂地带”和“炸弹雷区”。利用国家投资形成的矿业权组建矿业权投资公司，有利于矿产资源资产资本化“三资一体化”管理、充分实现矿产资源国家所有权，是深化矿业权管理综合改革的重大举措。

1 组建矿业权投资公司的必要性及基本构想

矿业权管理综合改革，是以矿业权的设置与审批、矿业权市场的建设与监管、矿产勘查开发的实施与调整、矿产资源的利用与保护、对矿产勘查开发主体的服务与支持等为主要内容的管理工作制度、方法、技术等方面的综合性、系统性、全面性改革[1]。要进一步推进矿业权管理综合改革，必须加强顶层设计，加快制度创新供给。组建矿业权投资公司，可以有力的推进矿业权管理综合改革，形成矿政管理的新局面。

1.1 重大意义

从矿业权最核心、最本质、最关键的部位，探索深化矿业权管理综合改革的突破口，全面统筹整装勘查、找矿突破、地勘单位改革、矿业权整合常态化、和谐矿区建设等工作，确保国土资源改革顺利通过“深水区域”、“复杂地带”和“炸弹雷区”，促进矿业经济可持续发展。

1.2 简要思路

从矿业权的基本物权属性出发，明确矿业权的资产性质，以国家投资形成的矿权出资，加快矿业权的资本化进程，构建实现矿业权资本增值的市场主体。目前，中央地勘基金已经在国家确定的重点矿种和重点成矿区带展开地质勘查工作，可以考虑将地质勘查形成的矿业权折价形成股权入市，由矿业权投资公司管理所有折价形成的股权。

1.3 主要原则

一是坚持矿业权股权权益国家所有的原则；二是坚持矿业权投资公司市场化运作的原则；三是坚持保障国家权益与改善民生相结合、繁荣矿业市场与服务社会相结合的原则；四是坚持顶层设计、大胆尝试，鼓励创新、不断完善的原则。

2 明确矿业权投资公司的两大核心目标

2.1 充分实现矿产资源国家所有权

矿产资源是国家所有的。这个所有应该包含对矿产资源的占有、使用和处分。但是，目前法律对矿业权定位为用益物权，企业通过上缴矿业权价款和矿产资源补偿费，实际上获得了单位矿产资源的所有权。矿产资源的耗竭性决定了对矿产资源的开发使用本质是一种所有使用。虽然国家征收了矿产资源补偿费，但是过低的补偿费率并不能反映矿产资源的真实价值，损害了国家的所有者权益。矿业企业在矿产资源开发中投入了劳动、技术、资金等资本，其获得的收益应该是这些资本投入的一般市场回报，而不应获得矿产资源本身市场化的收益。除去开发投入资本的回报和环境损害修复，矿产资源开发余下资本回报全部是矿产资源资本化的收益，是国家所有者权益。这是由矿产资源的国家所有的性质决定的。组建矿业权投资公司，快速实现矿产资源的资产化和资本化，落实矿产资源的国家所有权，从矿业资本的自我增值中，实现国有资产的保值增值。上世纪末，在非洲矿产资源国有化的浪潮中，部分国家可以从矿业公司收取10%的利润或者10%的股权，如加纳甚至在钾盐矿业公司要求收取40%的利润或股权，以体现矿产资源的国家所有权。

中央地勘基金进入的都是高风险矿种和高风险地区，社会资本不愿进入的地区。所以中央地勘基金形成的矿业权不存在与民争利的问题，反而通过消化风险，形成矿权后吸引社会投资，是真正的让利于民。成立矿业权投资公司正是有效坚持了“毫不动摇的发挥公有经济的作用，毫不动摇的支持鼓励非公有经济的发展”。

2.2 大力促进矿业收益分配改革

矿产资源开发中具有“两正一负”三类利益，一是矿产资源本身的价值，也就是矿产有用性的市场定价；二是矿产资源开发投入的人力、技术、资金等资本的固定回报，三是矿产资源开发的环境代价。前二者为正利益，环境代价为负利益。要统筹矿业收益分配改革，必须基于矿产资源开发的投入－产出回报，界定各投入方的资本利得。目前，在许多矿区的矿产资源开发收益分配过程中出现了三种倾向：一是富了企业、穷了农民；二是开发了国家资源、破坏了当地农民群众基本的生产生活条件和生态环境；三是短期企业高效益、农村长期发展乏力。这都是由于利益分配未能基于矿产资源开发投入－产出原则，而导致的矿区发展矛盾，并将滋生潜在社会风险。

组建矿业权投资公司就是要通过股权明确矿产资源价值的国家回报，开发投入资本的产出回报，并通过依法运行完善环境损害的修复与补偿，使各资本投入方，能按投入获取分配收益，种瓜得瓜，彻底扭转矿产资源开发收益分配不公的态势。

3 实现矿业权投资公司的四大制度功能

3.1 确保国家找矿突破战略的实施

目前，我国已经基本形成了“公益先行、基金衔接、商业跟进、整装勘查、快速突破”的找矿新机制。但是，“项目怎么来、工作怎么干、成果怎么用”还需要进一步完善，迫切需要增加公益和基金投入，完善基金退出机制。组建矿业权投资公司，通过上缴利润和税收，可加强公益地质工作和地勘基金投入，实现地勘基金的良性循环，确保基金合理退出，进而形成股权，撬动社会资本，优化矿业开发市场，加快实现找矿突破。

3.2 努力解决区域性资源枯竭问题

近年来，我国资源枯竭型城市陆续出现，规模持续扩大，仅国务院公布的44个资源枯竭城市和地区的人口、土地面积、GDP、单位从业人、失业人数分别占全国城市的3.5%、4.7%、3.3%、6.0%和8%[2]。资源枯竭型城市面临经济衰退风险，群众生活水平下降，失业人口规模快速增长，社会不稳定性因素增加，大量人口流出，区域经济发展能力受到严重制约。组建矿业权投资公司，相当于设立了矿业可持续发展基金，是为资源枯竭矿山购买的“长期保险”，有利于产业转型，降低资源枯竭型城市的潜在风险，促进区域可持续发展。

3.3 加快推进地勘单位改革

组建矿业权投资公司有利于解决地勘单位“项目怎么来”的问题，进一步优化地勘单位改革的市场环境，引导地勘单位“成果怎么用”，鼓励地勘单位以地勘成果和人才入股矿业权投资公司，促进地勘单位事转企的改革进程。

3.4 促进和谐矿区建设

组建矿业权投资公司，使“资源租”保值增值，统筹利润分配，促进利益共享，实现共同发展，努力形成兼顾中央和地方利益、矿山企业和矿区居民利益、地方短期利益和长期利益的利润分配使用体系，促进“和谐矿区”建设。

4 探索矿业权投资公司的五种制度

4.1 建立国有矿业权出资制度

要加快出台国有矿业权出资管理办法，完善矿业权出资制度。明确国土资源部为中央地勘基金形成的矿业权的出资方。条件具备时，确定省级国土资源行政部门为省级地勘基金形成的矿业权的出资方。建立国有矿权形成的股权管理办法，理清股东的权利和义务，规范矿业权形成的股权管理。

4.2 完善矿业权评估制度

要建立基于矿产资源国家所有的矿业权评估制度，将矿业权评估扩大到矿产资源勘查开发全程，定位于对有关权益主体收益分配份额的技术经济评价，准确评估矿业权的矿产资源国家所有的权益。消除矿业权评估的行政干预，完善矿业权评估资质制度，加强矿业权评估的公开透明，确保矿业权评估的准确公正，促进矿业权价格的合理回归。

4.3 实行现代企业制度

矿业权投资公司要实行现代企业制度，以市场化运行为基础，完善企业法人治理，坚持产权清晰、权责明确、政企分开、自负盈亏、有限责任的原则，建立科学的领导体制与组织管理体系，实现矿业权投资公司高效运行，促进国有资产保值增值。

4.4 探索矿业权资本化制度

要以组建矿业权投资公司为契机，加速实现矿业权的资本化、证券化，完善矿业权电子市场，建立健全矿业资本市场，增强矿业资本运作能力，提升我国矿业市场的国际化水平，赢得矿业国际资本市场话语权。

4.5 统筹利润统筹使用制度

要探索矿业权投资公司利润上缴机制，建立矿业权投资利润专项账户，专款专用，统筹改善矿区居民生产生活条件、资源枯竭型城市产业转型、历史遗留矿山环境问题治理。加强利润专项监管和公众监督，信息公开，管理透明，疏导冲突，化解矛盾。

5 建设矿业权投资公司的四条措施

5.1 出台文件规范，确保政策到位

建议国土资源部尽快印发组建矿业权投资公司的文件和相关规范性要求，坚持矿业权股权权益国家所有、市场化运作等原则，以国家矿产资源权益得以维护、矿业资本市场得以繁荣、区域持续发展得以巩固为目的，创新国家矿产资源权益实现方式，充分发挥矿业权资本对市场的杠杆作用，吸引社会资本进入矿业市场，实现矿业权国家权益和社会投资的双赢。

5.2 加强组织领导，确保责任到位

建议国土资源部成立矿业权投资公司领导机构和办事机构，全面负责矿业权入股和矿业权投资的指导工作，建立“矿业权投资专家指导组”，定期会商、及时沟通，统筹推进、狠抓落实。每一个投入的矿业权都要落实到相关责任人，专人专抓，确保矿业权权益保值增值。

5.3 强化监督管理，确保监管到位

落实公司监事制度，完善矿业权投资公司监管机制。国土资源行政主管部门要行使好股东权利，维护国家利益，确保矿业权投资公司依法运营、严格管理，杜绝违规、坚持守纪，办国家和人民放心的企业。

5.4 积极总结宣传，确保推广到位

建议国土资源部认真总结组建矿业权投资公司的先进经验，迅速加以宣传和推广，发挥以点带面的作用，促进省级矿业权投资公司的建立和运行。

6 结论

组建矿业权投资公司是突破我国现有矿业权管理综合改革格局的一个重要抓手。目前，部分省份展开积极探索。在矿产资源法短期无法完成修订的情况下，国土资源部门应该上下联动，加快推进，完善措施，鼓励各地建立一批矿业权投资公司，充分保障国家所有者权益，完善矿产资源开发利益分配机制，搞活矿业权市场，促进矿地和谐，全面提升矿产资源开发服务经济社会发展能力。

[1]朱清，余振国.关于整装勘查区矿业权管理综合改革的思考[J].中国矿业，2011，20（11）：29－31.

[2]余建辉，张文忠，王岱.中国资源枯竭城市的转型路径研究[J].世界地理研究[J]，2011，20（3）：62－72.

[3]姚华军，朱清.关于和谐矿区建设的认识和思考[J].中国国土资源经济，2013，20（1）：4－9.