推进流域立法 为淮河流域综合规划实施提供法律支撑

郝天奎

（淮河水利委员会水政安监处 蚌埠 233001）

推进流域立法 为淮河流域综合规划实施提供法律支撑

郝天奎

（淮河水利委员会水政安监处 蚌埠 233001）

本文在总结淮河流域水法规体系现状及剖析流域立法存在问题的基础上，构建了流域立法框架、提出重点领域研究内容，以推进淮河流域立法工作，为淮河流域综合规划的实施提供法律支撑。

流域立法 法规体系 综合规划

2013年3 月，国务院批复的《淮河流域综合规划（2012-2030年）》（以下简称《综合规划》）为今后一个时期淮河流域开发、利用、节约、保护水资源和防治水害提供了重要依据。《综合规划》中提出要“推动流域管理法律法规的制定”、“研究制定淮河法或江河流域管理法”等内容，因此需要推进淮河流域立法工作，用法规的形式进一步规范淮河流域防洪除涝、水资源开发利用、水资源保护、水土保持、流域管理和水利工程建设管理等诸多行为，以为淮河流域综合规划的实施提供法律支撑。

一、淮河流域流域管理法规体系现状

淮河是我国第一条进行系统治理的大河，也是新中国大规模治水事业的开端。1950年中央人民政府政务院做出《关于治理淮河的决定》，开始了大规模的治淮事业。但当时的治淮事业大多仅限于工程建设，加之我国长期存在的重建轻管倾向，致使水利法制建设被削弱，水法制体系无法建立。党的十一届三中全会以来，我国大力加强社会主义民主和法制建设，水利法制建设走上了正常发展的轨道。截至2012年底，我国已颁布实施以水管理为主要内容的法律4件，行政法规18件，部门规章（含水利部及水利部参与制定的联合规章）55件；另外水利部在水资源管理、防洪抗旱、水利工程建设与管理等方面还颁发大量规范性文件，以及水利部印发对淮河流域流域管理机构在河道管理范围内建设项目审查、取水许可、入河排污口监督管理、水工程建设规划同意书审查等方面较为完善的授权文件；流域管理机构虽没有立法权，但根据水利部制订各项规定的授权，商流域各省水行政主管部门，也印发了一系列规范性文件。在执行我国法律法规及规章的同时，淮河流域四省积极发挥地方的作用，根据法律法规规章的精神并结合地方实际，颁布了大量的地方性法规、地方性规章，进一步完善和补充了流域水法规体系，淮河流域多层次、相互配套的流域水法规体系初步形成。

二、淮河流域流域管理法规体系存在问题

随着我国依法治水、依法行政的深入发展和深化淮河流域管理体制改的需要，面对淮河流域水污染、洪涝灾害等流域性水问题日益突出问题，淮河流域流域管理法规体系建设面临一系列问题：

流域立法进程滞后、缺位问题严重：我国现有水法规体系对流域管理尚缺少协调、统一、统揽流域的基本规范，没有对流域管理的基本原则、基本制度以及运行机制作出系统规定，没有明确流域管理机构与相关部门、地区的关系，对流域管理机构的地位和职能授权不够。

流域立法协调、衔接性不强：现有涉水法规如《水法》《水污染防治法》等规定了水、环境保护等不同部门为主的监督管理体制，而这些部门之间缺乏相应的协调机制，造成部门间的职责交叉、推诿扯皮，导致职能分散、政出多门。

流域立法针对性较差：淮河流域的特殊性，决定其必须依靠针对性的水法规才能有效解决流域内诸多水资源问题。除《淮河流域水污染防治暂行条例》外，我国还没有其他针对淮河流域有关突出问题的国家立法，无法针对淮河流域具体问题予以有效解决，局限性明显。

流域立法缺乏统一规划、协调：由于流域内不同地区存在其特殊的水资源问题，各地方政府从自身利益出发发布相关规章或地方性法规，造成将一条流域进行分割管理和开发，引发多种问题，包括上下游的取水问题、污染问题等；地方违规立法和越权管理现象时有发生，对流域管理造成不利影响。

三、加强流域立法，推进淮河流域综合规划实施有关建议

《综合规划》对淮河流域防洪除涝、水资源配置与开发利用、水资源保护、水土保持、农村水利、流域综合管理以及工程建设与管理等进行了规划和部署。综合规划的贯彻落实依赖于相关流域管理规章制度的出台，其中加强流域立法是推进综合规划实施的法律保障和最有效的手段。现就加强流域立法提出如下建议：

1.制定流域立法规划，构建流域立法框架

我国目前的相关流域立法如《淮河流域水污染防治暂行条例》多为应急立法，难以做到系统全面。要改变这种状况，需要制定流域综合管理立法规划。根据《综合规划》，建议近期淮河流域立法工作做如下安排：

在法律层次上建议开展江河流域管理法和淮河法立法调研和论证工作。江河流域管理法研究重点为流域管理的具体内容、运行操作方式及程序设计，论证分析流域和区域水管理之间的具体权限划分等内容，以使流域管理手段、程序、方式规范化、法制化。由于流域管理法不可能涵盖各流域的特点，即使在制定了专门的流域管理法后，根据流域特点制定专门性立法也是必须的，针对淮河流域水资源时际分布不均、年际变化大，水资源污染严重，水事矛盾复杂的特点，需要组织开展淮河法的立法调研和论证工作。

在水行政法规层次上建议开展修订《淮河流域水污染防治暂行条例》工作。针对条例规定的水污染防治目标期限已过，并结合执行过程中暴露的系列问题，开展条例的修订修改工作，借以推进流域水污染防治与水资源保护工作；制定《南四湖管理条例》，南四湖作为苏鲁省际边界水利工程以及南水北调东线主要调节湖泊，制定条例以明确苏鲁两省及流域管理机构等单位在水资源统一管理方面的各自职责、权利和义务，理顺各方管理体制与运行机制；制定《淮河流域行蓄洪区管理条例》，针对淮河流域行蓄洪区数量多、作用大、启用频繁，且需要跨省际调度等实际情况，制定条例来规范淮河流域行蓄洪区的建设与管理，保障行蓄洪区安全及时有效的运用。

在水利部规章、规范性文件层次上，建议水利部制定流域管理机构与行政区域水行政管理事权划分方案及管理协调机制、跨省河流污染事故补偿、流域管理机构直管河湖采砂等方面的规章制度；并根据转变政府职能、建设服务型政府的要求，推进行政审批制度改革，修订和完善淮河流域管理机构在河道内建设项目审查、取水许可审批等方面的授权文件。

完善流域管理规范性文件建设。现阶段淮河流域流域管理机构作为水利部的派出机构，虽没有立法权，但可以根据法律法规规章的授权，制定出实施细则，或者在其法定职责范围内制定各项规章制度，以规范流域管理机构行政管理事务，并协调处理流域管理和行政区域管理正当履行各自职责。

2.加强流域立法前期论证，开展重点领域制度研究

针对《综合规划》确定的目标、重点任务和规划布局，为保障《综合规划》的贯彻落实，建议开展如下重点领域的政策研究工作，以为流域立法制度设计提供支撑和参考：

开展淮河流域防洪减灾抗旱综合应对管理制度研究，应对流域洪涝旱灾害频繁局面，以实现施防洪抗旱两个转变，减少人民生命财产损失；开展流域取水许可总量控制指标方案研究、流域水资源优化配置和合理调度方案研究、行政管理和市场机制相结合的水权制度研究等工作，解决流域水资源短缺、水资源数量减少、水结构不合理效率效益不高等问题，以实现流域水资源合理配置和水资源可持续利用；开展流域水污染联防和防污调度研究、跨省河流污染损失补偿制度研究工作，加强淮河流域水污染防治，维护流域河流健康生命；开展流域省际边界水事纠纷预防和调处制度研究工作，最大限度地保障淮河流域省际边界地区人民的生命安全、社会稳定和经济发展；开展流域水事突发性事件应急处理研究，建立流域制度化和规范化的重大突发性水问题的处理机制，维护正常的水事开发利用与管理秩序；开展流域水行政执法管理体制与运行机制研究，整合流域管理机构和流域各地水行政执法队伍的执法资源，营造良好的流域水资源管理秩序。

3.推进地方性水法规建设，完善流域立法体系

地方性水法规建设是流域法规体系的重要组成部分。近年来，淮河流域各地结合当地水利改革发展实际，制定出台一大批内容新、质量高、有特点的地方性法规和地方政府规章，既为流域立法积累了宝贵经验，也丰富和充实流域水法规体系。淮河流域各地在大力推进地方性水法规建设的同时，也要注意推进定期清理、完善地方性水法规、规章及规范性文件规章，对于部分地方性法规与法律、行政法规等相冲突的情况，根据《立法法》的规定及时修订、废止；同时淮河流域管理机构应与流域内地方人大、政府法制部门及水行政主管部门保持协调沟通，保证地方性水法规规章及规范性文件起草、批准施行前征求意见、立法调研和论证等渠道的畅通，以保障流域管理法制建设的统一、协调