自律式农业节水机制的探讨

钟玉秀，李培蕾

（水利部发展研究中心，100038，北京）

我国是水资源短缺国家，节约资源是我国的基本国策。农业用水一直是用水大户，且用水效率不高，具有较大的节水潜力,大力发展农业节水是解决我国水资源短缺问题的必然选择。由于农业节水是一项系统工程，仅仅通过单项节水措施难以达到理想的节水效果,加之我国农业生产实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，生产经营规模普遍小而分散，因此如何在政府引导下充分调动农民开展节水的积极性，是农业节水事业成功的关键。研究自律式农业节水机制,对推动我国农业节水工作意义重大。

一、自律式农业节水的概念

1.自律的概念

“自律”（self-discipline）一词，源自希腊语，其原始含义为“法则由自己决定”。《辞海》中解释为遵循法纪，自我约束。自律就是人对各种规章制度的自觉认知，在没有外在监督下根据一定的社会伦理与道德来规范自己的行为，自觉自愿地不去违背规范；换句话说也就是人们通过提高自身修养，由心生律并自觉遵守法律规范，严格要求自己和约束自己的行为。自律是相对他律而言的，其特点是行为主体的自我约束，有高度的自觉性。

2.自律式农业节水的概念

自律式农业节水是相对于他律式农业节水而言的，是用水户自觉遵守法律规范，改变自己粗放式用水方式，约束自己的用水行为，进行自觉自愿节水。

近年，我国甘肃张掖市、山西省清徐县等地在开展节水型社会建设过程中，依靠节水制度建设激发农民自身的节水动力，经过多年的实践，使农民在用水过程中逐步形成自律意识、自律行为，逐步形成了农民自律节水的模式，取得了很好的实践效果。

二、我国推行自律式农业节水的影响因素

农民是农业节水的实施主体，农民的积极主动性是推进农业节水工作的难点和关键。我国农耕实践活动有几千年历史，农民的传统灌溉方式已形成根深蒂固的习惯，我国国情、水情条件以及“三农”具体情况对推行自律式农业节水机制产生了较大的影响。

1.农业生产家庭承包经营体制形成的农地分散经营状况对节水灌溉发展产生障碍

20世纪80年代初，我国农村开始实行土地家庭联产承包责任制，在当时调动了农民的生产积极性，提高了农业经济的劳动效率，改善了农民生活条件，使我国农业和农村经济得到了历史性的发展。但我国农民人均耕地少，土地分散经营，产生个体水利需求较多，并具有显著差异性。而水利灌溉工程设施具有集体产权的特性，不具有独占性和排他性，整体化的设施很难满足多样化的个体需求。狭窄的田块分割，致使进行节水工程建设和使用时出现很多问题。比如埋设管道，短短的一段管可能就要经过数家农户的田，当铺设管道占用农民的土地而农民却享受不到供水利益的时候，农民普遍不愿意让管道从自家经过，协调工作非常难做，给管道铺设工作造成很多障碍。同时，土地小块经营和管理方式也限制了大中型喷灌机器的应用，成为限制喷灌技术发展的主要制约因素之一。因此，目前“人均一亩三分地”的个体农户难以有效解决水利问题。农业生产长期家庭承包经营体制而形成的农地分散经营状况对节水灌溉发展产生了障碍，对节水灌溉技术的推广带来了一定制约。

2.农村生产力状况的大变化对农业生产及农田水利设施维护造成了较大影响

近30年，我国城市化水平发展迅速，由1980年的19%提高到2010年的47.5%。预计到21世纪中叶，我国将有75%的人口居住在城市，城镇化进程的快速发展，促进了农村劳动力逐渐向城市转移。大量农村劳动力离开农村进入城市务工，对农业生产和农村小型农田水利工程设施建设与维护不可避免会带来冲击。部分地区因劳动力减少已经出现了土地撂荒现象，全国耕地撂荒面积也逐年增加，组织发动农民参与农田水利工程的建设和维护非常困难。

3.部分地区免征农业水费对农民自觉节水带来一定影响

我国农业灌溉水价整体水平偏低，远低于成本水价，农业水费实收率低。2006年，全国范围内免征农业税，农业、林业、农机等涉农部门逐步取消了涉农收费项目，发放了粮补资金、退耕还林资金、购买大型农机具补助资金。随着我国粮食制度的改革和农业税的取消，农民上交水费的意识也逐渐淡漠，水费收取难度随之增大，水费收取率也逐年下降。目前，我国一些财政状况较好的省、市已经开始免收农业水费，这种做法在农村产生了很大的影响。农民不交水费是否会使水资源有偿使用的观念和经过长期努力建立起来的水商品意识丧失殆尽，使农民的节约用水意识、水危机意识更加淡化，最终助长农业用水浪费，不利于节水型社会建设？这种问题影响有待理论和实践解决。

4.农民用水合作组织目前在农村用水管理、小型农田水利工程管护等方面发挥了重要作用

20世纪90年代中后期，我国农村开始实行第二轮土地承包经营，以家庭承包经营为基础统分结合的双层经营体制在农村广泛实行，村级以下集体组织灌溉管理和农业生产的功能逐步弱化；同时，乡镇水利管理服务能力萎缩，小型农田水利工程设施等出现了有人用、无人管、无人修的状况，导致工程老化失修，设施损坏严重，基层水利基础设施薄弱，加之中央对水利的大幅度投入长期主要集中在骨干工程，田间配套工程明显投入不足，带病运行，阻塞了农田灌溉的“最后一公里”。农民用水合作组织的产生是解决农户个体经营与水利设施集体管理矛盾的有效手段，它能将农户的个体水利需求统合成为集体水利需求，从而对农业用水管理产生重要作用。截至2011年年底，全国已组建以农民用水户协会为主要形式的农民用水合作组织7.8万个，管理灌溉面积2.5亿亩（15亩=1 hm2），约占全国有效灌溉面积的28%。农民用水户协会职责范围和作用不断扩大，过去很多地方协会只负责小型水利工程设施的管理，而今也开始负责用水管理和水事纠纷调解。农民用水户协会在提高灌溉用水效率、节省农户劳力投入、改善农业用水秩序、提高水费收取透明度、增加农民收入等方面发挥了日益重要的作用。

三、自律式农业节水发展机制的总体设想

我国农业节水主要涉及政府与农民两大主体。实践证明，政府是节水灌溉发展的外因和调控主体，而农民是节水灌溉发展的内因和实施主体，形成“自下而上”的节水动力尤为重要。就农民用水户层面，在全社会倡导农民增收的环境下，应当依靠利益驱动机制使农民在用水过程中形成节约用水的自律意识，实现从“要我节水”向“我要节水”的转变，使节约用水成为农民的自觉行为。

1.探索建立农民节水的激励机制

（1）产权激励机制

建立产权激励机制就是明晰水权，允许水权流转，把水权转换与转变农业生产方式有机结合起来，强化水权管理，以农灌水资源的确权颁证和规范的水市场行为激发水权证持有者节约用水的内生动力，促使其提高水资源使用效率和效益。

首先，建立农业灌溉用水权初始分配制度,明确农业水权初始分配的目标、原则和分配方法。根据各级民主协商的结果，提出初始水权分配模型制定分配方案，按照县、乡、村（社）、组将各级初始水权层层分解，直至水权分配到户。

其次，建立农业水权转让制度，允许水权证持有者将水权的全部或一部分有偿让渡给水权需求者。目前我国正在实行农业承包地有序流转、农村土地适度集中和规模化经营，合理的水权制度安排是农村变革和农业发展的需要，同时更是农民自律节水的需要。通过水权交易，增强农民节水意识，使其主动自觉采用节水灌溉技术或制度实施作物灌溉，以获取最大的水收益。

第三，合理制定水权交易指导价和政府回购价格，开展水权交易平台建设。考虑到水市场是准市场，水权交易价格不能完全交由市场确定，必须发挥政府职能，弥补“水市场”的失灵，应该合理制定水权交易的指导价。考虑到单个农户节余的水量很小，难以满足缺水企业的用水量需求，以及一些地区水权受让方寻找成本过高，可能需要政府充当中间人，从农民转让方回购节余水权进行统一配置，将其转让给大的用水户，以期提高水权转让的效率和效益。这种情况下，应合理制定政府回购价格，通过设立农业节水基金来回购。各地应充分利用互联网探索建立“农业水银行”，以及创新水权转让的收益分配机制。

第四，建立农业水权转换补偿制度，以减少水权转让造成的不利影响。水是农业命脉，也是农民最基本的生活资料，开展农业水权转换，是对农业用水的重新分配，势必使灌溉水的使用主体或用途发生改变，造成农业用水总量减少或因灌溉面积减少带来地下水补给量减少，从而有可能给农业、农民和第三方造成一些负面影响。应当建立农业水权转换补偿制度，遵循公平公正、双方协商、有效监管的原则，严格保障基本农田用水量，加强对农业用水转换的审查、听证和公示管理，聘请有资质的专业机构对农业用水转换造成的不利影响进行评估，并对受影响的农民用水户的合法用水权益损失进行现金补偿或实物补偿。具体的补偿资金渠道主要取决于补偿的执行者（政府部门或企业等），而补偿额要综合考虑自然因素、农作物的类型及种植结构、市场行情等多方面因素来确定。

（2）考核奖励机制

在利用经济杠杆引导农民用水行为的同时，还应当通过物质奖励、精神奖励激发农民节水，培养农民用水道德观。一方面，通过向节水表现突出的农民颁发奖金或增加其水权保有量等方式开展物质奖励。地方水利部门每年从农业节水专项基金中对节水表现突出的农民进行奖励，根据节水量的不同，奖励标准也不同。另一方面，通过对农业节水成效显著的村集体和农民采取荣誉奖励、学习奖励、参与奖励等方式开展精神奖励，激发村集体和农民的节水热情和积极性，使其在节水管理中发挥应有作用。

2.完善农业用水定额管理的约束机制

（1）建立严格的用水计量管理制度

开展农业用水计量管理，是明晰农业用水权、开展用水权转让的前提条件，可使政府和农民都有清楚明白的用水账，对耗用多少水量做到心中有数。对农业用水实行准确计量，取水单位和个人按要求安装计量设施并保证计量设施正常运行是关键。在渠灌区，应将用水计量设施安装到斗口，有条件的地区要计量到田间地头，并逐步实施计量设施的智能化管理。同时，加强渠灌区干支斗渠防渗改建，实现斗渠口计量设施安装完好率100%。在井灌区，应推广地下水取水计量和智能监控系统，配套建设高效节水灌溉设施，实现井口计量设施安装完好率100%。此外，水行政主管部门应安装用水计量和实时监控设施，加强监管。

（2）完善农业用水定额管理制度

农业用水定额管理是对实施农业用水量化管理的基础，是用水节奖超罚、超定额累进加价收费的工作依据。各地应根据实际情况，以当地近几年农业用水平均用水量为依据进行核算，并参照取水用水定额标准，确定农田基本用水定额。在已推行的灌溉定额基础上复核配水定额，配水定额实行逐年递减，递减幅度可以根据实际情况而定。

（3）建立超定额累进加价收费制度

从我国20世纪60年代以来收缴农业水费的实践效果看，实行农业水费制度在提高农民节水意识方面作用很明显。尽管目前一些地区已经实行免收农业水费政策，但我国水资源短缺的基本水情和农业大水漫灌现象普遍存在的现实，表明了完善农业用水收费政策必要且紧迫。

定额内用水：免收水费的地区，在实现农业用水计量、明确农业用水定额的基础上，要逐步建立“按方计量用水，定额内免费用水”制度；收缴水费的地区，逐步建立“按方计量用水、定额内用水水价优惠”制度。

超定额用水：对农业用水的超定额部分要实行累进加价收费制度，以激发和提高农民的节水意识，促使其主动自觉调整作物品种和种植结构，采用节水灌溉技术，开展田间节水，实现农民减负和农业节水的双赢。一般来讲，超过用水定额的比例不同，实行的水价也不同。对超过用水定额20%以内的，超出部分水价按上浮20%收取;超过用水定额20%以上的，超出部分水价按上浮50%收取。

3.建立农民节水的社区驱动机制

社区驱动机制（CDD）是国际先进理念，近年在国内一些地区实践，是一种有效的公众参与式管理模式，强调“自下而上”的发展路径，通过各级CDD组织以及订立的议事规则和管理与交流网络，建立农民自主管理和决策灌溉相关事宜、参与政府有关决策的机制，提高农民自主管理、自我管理的能力。可以依靠村委会的行政力量或依靠农民用水户协会，积极组织推动农业节水管理，完善村组驱动机制，充分吸纳村各阶层参与村组驱动机制建设，提高村民参与农业节水管理的积极性，制定村级不同作物的用水定额，制定种植结构调整计划、建立和完善水量分配制度等。

4.完善农民节水的保障机制

一是继续发展工程措施节水，将灌区骨干工程节水改造、自动化建设与田间节水管理有机结合起来，努力提高灌溉水利用系数。二是加大非工程措施节水力度，落实农业节水政策，调整农作物布局和种植结构，采取有效的灌溉管理制度，确定合理的灌水时间、灌水次数。三是不断完善农业节水技术推广机制，因地制宜推广管道输水灌溉、喷灌、微灌、滴灌等先进节灌技术，推广节灌新材料、新工艺，加强农民节水技能培训，取得节水实效。四是建立宣传机制，通过拍摄专题片、制作画册、新闻报道、公益广告和网络等形式加大宣传和引导力度，培养农民正确的用水道德观，增强农民节水的紧迫感和自觉性。

四、相关建议

1.加快制定出台农业节水相关的政策法规，为农村节水工作提供指导

首先，针对目前国家层面尚没有一部专门的节水法规，难以对全国的节水工作形成有效指导的情况，应尽快制定出台“农村水利条例”，将农业节水的原则和要求以法律形式明确，对地方开展农业节水工作提供指导。其次，尽快完善与农村、农民节水相关的政策，尤其是落实2011年中央1号文件要求，尽快制定出台实施灌排工程运行管理补助政策，明确财政补助的方式、补助数额。

2.健全农民节水机制建设，加快推动农民用水合作组织的发展

首先，开展农业水权制度建设试点，设立农业节水基金，探索建立农灌水资源确权颁证制度、水权转让制度和农业水银行制度；其次，从政策法规、组织建设与运行、制度创新等方面对农民用水合作组织建设进行支持、引导和规范，需要明确其组织范畴、职能、地位和作用，建立财政补贴制度，强化乡镇政府的指导和支持，加强人员业务培训以及创新运行管理模式。

3.加大农业节水投资力度，建立多渠道、多层次的投融资机制

发展农业节水需要强有力的资金保障，必须创新农业节水投入机制，探索建立以各级财政为主导、以农民为主体、企业参与相结合的多元化、多层次的投入机制。将农业节水工程建设纳入公共财政投入的重点领域；对大量的末级渠系和田间工程改造可以采取承包、拍卖、股份合作制等形式，并实施“民办公助、先建后补”，充分调动农民自主投入节水的积极性和主动性；鼓励农业节水器具和设施的生产企业上市，利用资本市场争取社会资本支持农业节水发展。

4.加大农业节水的宣传力度，进一步提高农民节水意识

应广泛利用报纸、广播、电视、网络、宣传栏等各种宣传媒介载体，结合“世界水日”“中国水周”等活动平台进行农业节水主题宣传活动，充分发挥媒体舆论和各种宣传工具的作用，加强宣传水法律法规和有关政策，政府及相关部门必须下决心和下大力气增强农民节水意识，使其养成正确的用水道德观，形成节水思维、节水行为、节水生活方式。

[1]水利部发展研究中心.自律式的农业节水发展模式研究[R].2013.

[2]水利部发展研究中心.双流县农业节水制度研究[R].2013.

[3]钟玉秀，李培蕾，陈博，等.自律式农业节水发展模式的实践探索——山西省清徐县农业节水实践的启示[R].参阅报告，2013（49）.