如何破解安徽经济发展的水利制约

张 肖

（安徽省水利厅，230022，合肥）

近年，随着安徽省经济的快速增长，也出现了一些影响经济发展的制约因素，其中水利问题就是值得高度重视和必须解决的一个重要制约因素。笔者分析了安徽经济发展对水利的需求、水利对安徽经济发展的制约，探索如何解决存在的水利制约问题。

一、安徽经济发展对水利的需求

1.经济发展的总体状况

2012年，安徽全省生产总值17 212.1亿元，增长12.1%；财政收入3 026亿元，增长14.9%，主要经济指标都保持着两位数比例增长，与全国比较，GDP总量在全国31个省、自治区、直辖市中排第14位，总量居中；人均GDP 28 792元，相当于全国平均水平的74.9%，人均靠后；GDP增幅居全国第9位、中部首位，增速靠前。发展势头较好，发展潜力较大。

2.经济资源和产业特点

安徽农业资源丰富。全省耕地面积418.43万hm2，是我国重要的种植业大省。2012年粮食作物种植面积662.2万hm2，油料种植面积84.36万hm2，棉花种植面积 30.49 万 hm2，蔬菜种植面积82.71万hm2。全年粮食产量3 289.1万t， 油料产量 227.7万 t，棉花产量29.4万t，蔬菜产量2 389.2万t。常年粮食产量居全国第6位，商品率达40%。农产品及其加工制成品出口额占全省的40%以上，以农副产品为原料的轻纺总产值占其总产值的70%左右。

安徽省矿产资源丰富。已发现各类矿产130多种，其中探明储量的有67种，已开发利用的有49种，煤、铁、铜、硫、磷、明矾、石灰岩等38种矿产储量居全国前10位。已形成能源、建材、冶金、有色、化工五大基础产业，是国家级的材料工业基地和华东的能源供应基地。两淮煤田是中国南方最大的煤炭生产基地。以坑口电站为代表的火电和山区水电资源丰富，全省发电总装机3 183.29万kW。

从安徽的资源禀赋看，安徽经济的传统优势产业主要有：一是农业。安徽是全国的农业大省，2012年粮食总产3 289.1万t。二是煤炭电力。两淮煤矿以及坑口发电等。2012年生产原煤1.5亿 t，发电量 1 767.5亿 kWh。三是采矿冶金。马鞍山的钢铁、铜陵的铜矿等。2012年生产粗钢2 147万t，钢材2 765.4万t。四是建材水泥。芜湖、巢湖的水泥等。2012年生产水泥10 869.8 万 t。

3.经济发展的规划

2011年10月，中共安徽省第九次代表大会指出：未来5年，安徽经济社会发展呈现新的阶段性特征，工业化、城镇化、农业现代化加速推进，今后5年，努力走出“六条新路”、打造“三个强省”。

2013年1月，安徽省第十二届人民代表大会第一次会议《政府工作报告》指出，今后5年安徽经济发展的主要任务是：进一步加快转变经济发展方式，推进战略性新兴产业和传统优势产业融合发展，打造电子信息和家电、汽车和装备制造、材料和新材料、能源和新能源、农产品加工业等若干个万亿元大产业。进一步推动新型城镇化和城乡区域协调发展，把培育壮大中心城市作为首要任务，进一步增强集聚力和辐射力。大力发展中小城市，加快形成一批综合实力强的县城。打造一批人口聚集型、交通枢纽型、历史文化型和特色产业型的中心镇。把推动城乡一体化、统筹解决“三农”问题作为重中之重，加快美好乡村建设，全面改善农村生产生活条件，加强水利建设，大力发展现代农业，确保粮食稳定增产，提升农业产业化水平。

按照《安徽省国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》，到2015年全省地区生产总值和财政收入比2010年翻一番，将分别达到24 000亿元和4 130亿元，城镇化率超过50%。

4.经济发展对水利的需求

（1）工业发展

安徽的能源、材料和农产品加工业等传统产业占有重要地位，而要发展这些传统工业就离不开水。

（2）城镇发展

不管是壮大中心城市、发展中小城市、完善县城功能、打造中心集镇，都至少面临三个水利问题：一是城镇防洪问题；二是城镇供水问题；三是城镇排涝问题。

（3）农业发展

发展现代农业，确保粮食稳定增产，首先就必须加强农田水利建设，建设高标准农田，解决灌溉和排水问题。

综上，从安徽的资源禀赋、产业特色、经济规划和今后发展看，安徽经济发展都离不开水利的发展和保障。

二、安徽水利基本情况及供给保障能力

1.水利基本情况

（1）安徽水利基本特点

安徽省地跨长江、淮河、新安江三大水系，长江、淮河自西向东横穿省境，将安徽分成了淮北、江淮之间、江南三大区域。淮北地区以平原地貌为主，降雨量相对较少，淮河洪水、淮北干旱等问题突出；江淮之间西部是大别山区，向东偏北延伸是江淮丘陵区，大别山区的山洪、江淮分水岭的缺水问题十分突出；江南地区以山区为主，水土保持和防治山洪泥石流灾害任务繁重；沿长江是圩区，洪涝问题突出。

（2）水利建设情况

全省共建成各类堤防总长20 887.8 km、水库 5 826座、水闸15 561座、机电排灌站7 369座，建设万亩以上灌区498处，其中淠史杭灌区设计灌溉面积 1 197万亩（79.8万 hm2），为全国3个特大型灌区之一，全省有效灌溉面积总计达345.3万hm2，占耕地总面积的85%。基本建成防洪、除涝、灌溉工程体系。

2.水利防洪保障能力

（1）沿江经济繁荣带受洪水威胁

沿长江是安徽经济相对发达的地区，分布着钢铁、汽车、铜、水泥、石油化工等产业和一批大中城市，也是稻米、棉花主产区。沿江城市及圩垸主要靠堤防保护，全省长江干流堤防总长771 km，与干堤成圈的支流河堤总长210 km，直接保护面积11 228 km2，人口1 227万人，并保护着合肥、马鞍山、芜湖、铜陵、安庆、池州等 6个省辖市、21个县（市、区）、5个国有农场以及工矿企业、铁路、公路、国防设施的防洪安全。

（2）沿淮能源和商品粮基地受洪水威胁

沿淮河是安徽重要的能源基地和商品粮生产基地。淮河沿岸城市和工矿企业主要受淮北大堤、淮南工矿圈堤、蚌埠城市防洪堤等堤防的保护。其中淮北大堤干流堤防长225 km，它与颍河左堤、涡河左右堤组成圈堤，保护682万人、72.1万hm2耕地，以及京沪、京九、阜淮铁路和沿淮煤矿、电厂等能源基地安全。

全省大约有70%的国内生产总值、50%的耕地、30%的人口受洪水的威胁。所以，建设和管理好一个比较完善和保障程度较高的防洪工程体系，对安徽的经济发展和经济安全至关重要。

3.水资源的承载能力

（1）水资源相对紧缺

安徽省多年平均年降雨量1 175 mm，多年平均年水资源总量为716亿m3，其中地表水资源量652亿m3，地下水资源量64亿m3。水资源总量在全国排名13位，人均水资源占有量1 200 m3，不足全国平均的一半，接近人均1 000 m3的国际水资源紧缺标准，淮河以北地区人均水资源占有量仅461 m3，小于国际公认的人均500 m3的严重缺水标准。

（2）工业和生活用水量增速很快

1980—2010年，安徽省总用水量持续增长，其中工业、生活用水量增速较大。生活用水量由1980年的10.8亿m3上升到2010年的30.6亿m3，年均增长率为3.5%。工业用水量由1980年的15.23亿m3上升到2010年的90.6亿m3，年均增长率为6.1%；其占总用水量的比重也增长较快，由1980年的 13.1%增加至 2010年的31.4%。农业用水量相对稳定，近年维持在160亿m3左右。

（3）未来经济社会发展需水量很大

在现有节水水平基础上，根据水资源条件及未来经济社会发展对水的需求，预测2020年安徽省多年平均及 50%（平水年）、75%（中等干旱年）、95%（特别干旱年）保证率条件下，需水量分别为348.45亿、332.79亿、376.08亿和 447.95亿 m3。

（4）水污染形势严峻

2010年对全省地表水314个水质断面 （点）进行了2 460次采样监测，代表江河长7 626.7 km，代表湖库面积2 940.1 km2。全年符合《地表水环境质量标准》（GB 3838—2002）Ⅲ类或优于Ⅲ类的断面（点位）占65.6%，Ⅳ类占14.3%，Ⅴ类和劣Ⅴ类占20.1%。

从以上可以看出：安徽省水资源相对紧缺，人均水资源占有量少，工业和生活用水量增速很快，未来需水量很大，水污染形势严峻，水资源的供给问题保障如果解决不好，将严重制约安徽经济的发展。

4.洪涝灾害和干旱缺水情况

（1）历史上水旱灾害情况

安徽历史上就是一个水旱灾害频繁的省份。根据《安徽省水旱灾害史料整理分析》，明代宗景泰元年（1450年） 到民国38年 （1949年），这500年间在今安徽境内11个州府分区水旱灾害的统计，共有水旱记载2 110年次（水灾1 280年次，旱灾830年次）

（2）新中国成立以来水旱灾害

新中国成立至2010年61年中，安徽各地共发生大小旱灾49年，其中特大干旱7年，严重干旱13次，局部性干旱几乎年年发生。据1990—2007年统计，全省累计受旱面积2 825万 hm2，受灾面积2 123万hm2，成灾面积 1 176 万 hm2，绝收面积270万hm2，农村计有4 634万人口、748万头大牲畜因旱造成临时饮水困难，因旱造成的粮食损失3 678万t，农业直接经济损失509亿元。

新中国成立以来，安徽省平均年水旱灾害成灾面积116.7万hm2，其中洪涝灾面积62万hm2。共有12年发生大水灾，大洪水发生概率约为5年一遇，典型的水灾年如1954年、1963年 、1969 年 、1975 年 、1982 年 、1991年、1998年、2003年、2007年。

三、安徽经济发展中存在的水利问题

1.防洪排涝问题

由于降雨时空分布不均，每年汛期降雨集中，经常暴雨成灾。城市受涝，农田被淹，水围村庄，水库出险，基础设施被毁。经济发展多年积累，一场大水付之东流。2003年大水全省直接经济损失203亿元，占当年财政收入412亿元的49.3%。

从水利设施防洪能力看：淮河干流中小洪水通道泄洪能力低，特别是浮山以下洪水出路不畅；长江干流崩岸严重，洲滩圩垸洪灾风险大；支流防洪能力偏低，山洪灾害缺乏有效防御手段；平原洼地和圩区排涝能力偏低；城市防洪排涝标准不足。

2.供水安全问题

安徽水资源相对紧缺，水资源调控能力不足。沿淮淮北的水资源配置骨干工程体系尚未建立，淮北地区和江淮丘陵地区尤为突出。皖北的农田干旱、阜阳的地面下沉、淮北的煤化工、定远的盐化工、合肥的城市供水都突显了水资源的短缺。全省易旱面积占总面积的一半以上，工程性缺水问题突出，66座县城以上的城镇存在不同程度的缺水。城乡饮用水、工业用水、农业用水的紧缺已经严重制约当地经济的发展。应对持续干旱和特大干旱的能力十分脆弱，水资源已难以满足经济社会发展和生态环境改善的需求。

3.农村水利建设问题

农田排涝能力低，灌溉条件差，用水方式粗放，大型灌区骨干工程还未改造完成，小型农田水利工程设施配套不齐、老化失修，大型灌排泵站设备完好率不高，农田灌溉“最后一公里”问题十分突出。农村饮水安全问题仍未全面解决，农村水环境恶化，与农业现代化的要求差距明显。农田水利建设滞后仍然是影响农业发展和国家粮食安全的重大制约。

4.水土流失问题

由于水土流失严重，往往造成山洪、泥石流灾害加剧。安徽省有水土流失面积18 775 km2，大别山区、皖南山区和江淮丘陵区等重点区域水土流失严重。水土流失造成局部山洪泥石流灾害频繁发生，损失严重。全省有重点地质灾害预警点5 300多个。

5.水污染问题

水污染加剧，水环境恶化。据全省河道、湖泊监测断面，监测结果劣于Ⅲ类水的比例占34.6%。巢湖的污染严重影响和制约着合肥滨湖现代化大城市的发展，淮北地区地下水污染严重影响着300多万农村人口的饮用水安全和身体健康。淮北部分地区地下水超采已形成3 200 km2的漏斗区，出现了局部地区地面沉降等环境地质问题，阜阳市地面最大下沉1 700多mm。

6.水利科学发展的长效机制尚未形成

水利投入与大规模水利建设任务要求不相适应，最严格的水资源管理制度尚未建立，农田水利基本建设的有效机制尚未形成，工程管理设施和水利信息系统尚待完善，基层水利管理能力普遍薄弱，水利投融资渠道单一，水利应急管理能力不足，水利人才缺乏，科技创新能力偏低，科技成果推广转化率不高，水行政执法能力需进一步提高。

从以上这些分析可以看出，水利问题已成为安徽经济发展的重要制约因素。因此，要实现安徽经济的持续健康发展，就必须破解水利的制约。

四、解决安徽经济发展中水利问题的对策

1.思路层面的对策

首先从治水理念上应当坚持人水和谐的理念，坚持科学发展、可持续发展的理念。经济发展、产业布局尽可能与水的供给保障能力相适应。改对抗性发展为适应性发展。比如，沿江等水资源比较丰沛的地区可以多布置需水量大的产业，淮北等水资源比较紧缺的地区尽可能少发展高耗水产业；开发区和工业园区的规划尽可能避开低洼地和防洪、排涝没有保障的地方。

其次，水利建设管理应当围绕全省经济社会发展提供保障。为整个国民经济发展服务。在防洪规划、工程建设、工程调度上，城乡统筹兼顾；在水资源供给配置上，生活用水、工业用水、农业用水、生态用水统筹协调。努力实现协调发展、可持续发展、人水和谐发展。

贯彻实施安徽省委、省政府确定的“水利安徽战略”。以“治水保安、兴水富民”为核心，着眼解决水多、水少、水脏问题，统筹推进工程水利、资源水利、民生水利、生态水利的发展，力争建成配套完善的防洪减灾综合水利工程体系、合理高效的水资源保障体系、协调发展的农村水利基础设施体系、综合防控的水环境和水生态保护体系。努力做好治水、蓄水、排水、节水、引水这五篇水文章。推动工程水利向资源水利转变，传统水利向现代水利转变，以水资源的可持续利用保障经济社会的可持续发展。

2.工程层面的对策

（1）防洪减灾

进一步治理淮河，实施行蓄洪区调整和建设、重点平原洼地治理、淮干一般堤防加固、重要支流治理、淮河行蓄洪区居民迁建工程。加快长江治理，开展长江干流治理和青弋江、水阳江、滁河防洪治理，对沿江洲滩圩垸进行分类治理，实施裕溪河、秋浦河、皖河等重要支流治理，继续加强新安江综合治理，完成新安江湖边至花山段、率水黎阳段和干流王村段治理建设。加快中小河流治理，加强山洪灾害防治，除险加固病险水库和大中型病险水闸。加强以城市防洪排涝工程为重点的城市水利建设，开展城市河湖水系改造、整治和沟通工程，构建城市和谐水环境。

（2）水资源保障

推进引江济淮、淮水北调等跨流域、跨区域调水和重要水源工程建设。加快推进城市生活和工业用水抗旱应急水源工程建设。开展提高河湖蓄水位和洼地、采煤沉陷区利用工程建设。加强饮用水水源地保护。加大地下水的保护力度。加快农业高效节水工程建设。大力推进城镇和工业节水。严格取水许可制度，合理确定水价，用经济措施促进节约用水。

（3）农村水利建设

深入开展农村饮水安全工程建设，进一步提高农村集中供水普及率，解决农村人口饮水安全问题。加快推进大中小型灌区续建配套与节水改造，加强灌区末级渠系建设和田间工程配套，进一步提高灌溉水利用效率。加强灌排泵站更新改造，提高装机效率，保证正常运行。推进高标准农田水利建设，集中连片治理，整乡整村推进。开展农村塘坝扩挖、河道清淤、机电井改造。加快水电新农村电气化县、小水电代燃料和农村水电增效扩容等工程建设。

（4）水环境与水生态保护

加大水土保持力度，实施重点区域水土流失综合治理，推进坡耕地综合整治和崩岗治理。实施水污染严重河源综合治理与修复，有计划、有步骤地对巢湖、淮河等水污染防治重点流域实行综合治理与生态修复，加快重点城市水系水环境综合整治。加强农村面源污染治理和农村生活污水的治理。

3.投入层面的对策

（1）增加公共财政对水利的投入

水利是国民经济的基础设施，是公益性投入，应当发挥政府在水利建设中的主导作用，将水利作为公共财政投入的重点领域，进一步加大各级财政对水利的投入。财政资金在保障水利工程设施建设投入的同时，还应解决好管理维护问题，加强水利工程更新改造、运行维护经费投入。

（2）加强对水利建设的金融支持

综合运用财政和货币政策，引导金融机构增加水利信贷投放资金。根据不同水利工程建设特点和项目性质，确定财政贴息的规模、期限和贴息率。在风险可控的前提下，鼓励国家政策银行积极开展水利建设中长期政策性贷款业务。鼓励支持发行地方大型水利基础设施建设债券和发展洪水保险。

（3）吸引社会资金投资水利

鼓励有条件的地方，通过业主招标、承包租赁等方式，吸引民间资本投资建设水利项目。引导和鼓励农民对直接受益的农田水利设施建设投工投劳。鼓励企业投入资金用于水利建设，并给予政策优惠。提高水利利用外资的规模和质量。

4.政策层面的对策

为贯彻落实《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》，安徽省委、省政府制定出台了实施意见，召开了全省水利工作会议，要求充分认识加快水利改革发展的重要性和紧迫性，加强水利投入和政策扶持，改革创新水利发展体制机制，动员全社会力量关心支持水利工作。

经安徽省政府同意，省政府办公厅还转发省水利厅、省发展改革委、省财政厅、省编办《关于加快水利改革发展若干措施的意见》，对具体问题作出了规定，出台了具体政策措施。这一系列政策措施，关键是要把政策落到实处。要通过检查、督查、考核等措施，将水利有关政策落实到地方各级政府、各有关部门，落实到基层单位，落实到具体工程，落实到各项工作中去。

5.管理层面的对策

（1）切实加强水利规划与前期工作

更加注重科学规划、统筹规划，更加注重重大课题研究、水利科技推广。

（2）加强水法规体系和执法能力建设

依法查处危害水工程安全的违法行为，清除河道、渠道及其堤防上的违章、违法建设。

（3）落实最严格的水资源管理制度

建立完善考核指标体系和管理制度体系，严格水资源开发利用管理，推进节水型社会建设。

（4）完善水利工程建设监督管理体系

落实质量和安全责任制，进一步形成水利工程建设管理规范有序的长效机制。

（5）健全水利工程管理良性运行机制

深化水利工程管理体制改革，加强工程管理。推进小型水利工程管理创新，探索多样化水利工程管理模式。

（6）健全基层水利管理服务体系

建立健全乡镇水利站，建立村级水管员制度，鼓励组建农民用水合作组织，农村专业化水利服务组织。

（7）加强水利管理人才队伍建设

创新人才引进、培养方式，加快建设能力素质优良的管理人才和专业人才队伍。大力加强基层水利设计、建设、管理、经营等人才队伍的建设。

综上所述，从安徽的资源禀赋、产业特点、经济增幅来看，安徽经济发展，对防洪保障、水资源供给、农田水利、水污染防治、水生态环境的需求越来越高，而由于安徽的自然地理条件决定了安徽水利还很难适应经济社会发展的需要，成为影响安徽经济发展的制约因素，对于存在的问题，必须从治水思路、工程措施、资金投入、政策支持、管理服务等多个层面下力气加以解决。