珊溪水利枢纽水源保护行政执法体制探索

龚昌栋，项炳义

（浙江省温州市水利局，325000，温州）

随着社会经济的发展，饮用水水源保护行政管理工作难度不断提高。在行政执法体制上单独专业化执法体制和联合执法体制，已不能满足饮用水水源保护行政管理的需求。因此积极探索珊溪水利枢纽水源保护行政执法体制，构建适合实际情况的执法体制，对提升政府依法行政能力,贯彻最严格水资源管理制度，促进温州社会经济全面发展具有重要意义。

一、珊溪水利枢纽及水源保护基本情况

1.珊溪水利枢纽概况

珊溪水利枢纽工程位于飞云江干流中游河段，是国家重点建设项目。珊溪水利枢纽工程由珊溪水库工程和赵山渡引水工程组成，工程总投资38.8亿元。珊溪水库工程总库容18.24亿 m3，设计年供水量7.3亿m3，承担着温州市区、瑞安、平阳、苍南、洞头、文成等地500万人生活和生产供水重任，被温州人民誉为 “大水缸”。珊溪水利枢纽工程库区涉及温州瑞安市、文成县、泰顺县16个乡镇518个行政村，共有51.3万人口，流域共有16条一级入库支流和100多条入库河道。

2.珊溪水利枢纽水源保护工作基本情况

近年，珊溪水库水质呈下降趋势，水体富营养化趋势不断加剧，致使连续3年出现藻类异常增殖现象。为了确保温州人民的饮水安全，温州市委、市政府高度重视珊溪水利枢纽水源保护工作，以治理水域污染、保护水域环境，作为贯彻实施最严格的水资源管理制度的重要举措，大力实施水源地保护综合整治工作。

二、珊溪水源保护专业单独行政执法体制及存在问题

1.专业单独行政执法体制情况

在珊溪水库蓄水之后，实施属地联合执法之前这段时间，珊溪库区水源保护行政执法体制为专业单独行政执法体制。由于珊溪库区范围涉及瑞安市、文成县、泰顺县两县一市，水源保护行政执法又涉及水利、渔政、海事、交通、环保、国土、城建、林业、农业等20多个部门。平时行政执法工作都由各执法主体按各自职责进行行政管理活动。

2.存在问题

一是权力分割与管理分治。珊溪水源保护跨越多个行政区域，水资源利用和保护的整体性被切割。市级及属地政府相关部门都行使部分管理权和执法权，众多主体分而治之，主体间互不通气，互不隶属，各自为政，管理保护系统在整体上缺乏一致性和协调性。二是执法主体多元多级，执法队伍分散，缺乏合力。库区整个执法系统中，执法机构众多且又分层分级，库区分布和配置的执法机构和执法人员虽为数不少，但对于水源保护执法重点不突出，执法合力阙失。三是执法力度小，执法模式和手段不适应水源保护的要求。四是执法层次多，执法重心未能下移。执法体制两元多级，大量执法资源未能充实到水源保护行政执法第一线，形成大片执法空白地带，不能有效威慑和阻滞相对人的违法行为。

三、珊溪水源保护属地联合执法体制及存在问题

1.珊溪水源保护属地联合执法创新形式及成效

温州市委、市政府高度重视珊溪水源保护行政执法和管理工作，于2012年5月发布《关于大力开展珊溪水利枢纽水源地人口统筹集聚和水源保护工程建设的实施意见》，决定成立联合执法队伍，加大对珊溪水源保护执法和管理力度，属地联合执法坚持“属地负责、统一管理、集中办公、联合执法、双重领导”的原则，整合涉水涉库各职能部门执法力量，实行集中统一管理，建立一支精简高效的属地联合执法队伍，常驻库区一线，开展日常执法管理，保障执法工作有序且长效开展。

温州市成立珊溪水源保护属地联合执法办公室，队员由水利、海洋与渔业、港航、环保、农业、公安、海事和库区县（市）等部门（单位）派人组成。联合执法队伍负责开展珊溪（赵山渡）水库的日常联合巡查执法工作，各职能部门根据各自执法职能，负责对珊溪（赵山渡）库区涉及渔业、水污染、水利、水上交通、畜禽养殖等违法行为进行查处。

珊溪水源保护联合执法体制解决各职能部门职责不清、多头管理、加大执法强度等问题，有效解决有关部门存在的人员配备不足与执法任务繁重的矛盾。同时联合执法规模大、声势大，形成强大的高压态势，给执法对象以巨大威慑力，自开展联合执法以来，深化“一线工作法”，推行“水上工作法”“夜间工作法”，根据珊溪库区复杂的非法捕捞等违法行为，审时度势，有针对性开展巡查执法活动。组织夜间大规模突击执法行动148次。联合执法开展以来共计出动6 012人次，有效地控制了各类水源保护违法行为。

2.属地联合执法体制存在问题

联合执法体制解决了各职能部门职责不清、多头管理等问题，但从长效管理和依法行政的角度来看，联合执法存在以下弊端。

（1）联合执法的合法性值得商榷。联合执法短期内整治效果明显，但存在着越权执法的性质。一是联合执法队伍不能成为法律执行的主体。诸多法律条款都规定法律的执行权在某一部门，却没有任何条款规定其执行权在联合执法队伍。二是众多法律部门的工作人员参与到某一件行政行为中，除了与之相关的法律部门的工作人员外，其余人员无论作为还是不作为，都参与了这一行政行为，这实际上是程序违法。

（2）执法主体和权责不清。珊溪水利枢纽属地联合执法是通过市委、市政府发文的形式统一行动。在联合执法过程中容易忽视各执法机关之间的分工、权限和责任。一些执法主体部门认为已经派员参加联合执法，应该由联合执法队伍承担执法责任，将法律规定的职责推给了联合执法队伍，造成执法主体和权责不清。

（3）长效管理机制难以形成，联合执法采取“运动式”，大张旗鼓地进行集中整治，目的是提高威慑力，加大执法力度。常态化联合执法没有有效的组织机构保障、监督激励保障、法律依据保障、执法人员保障等。

（4）联合执法人员管理机制不够完善。一是执法队员工资、考核等都还在原单位，难以健全考核监督激励机制；二是联合执法工作艰辛，特别是夜间执法，十分劳累，压力大、风险高，同时队员长久不在单位，担心年终考核评优等问题，思想不够稳定；三是某些联合执法队员未按要求到位，部分到位的执法队员并没有完全脱岗参与联合执法，影响了珊溪水源保护联合执法的有序进行。

四、探索珊溪水利枢纽水源保护综合执法机制

1.珊溪水源保护实行综合执法体制必要性

（1）水源保护的整体性要求

长期以来，珊溪水源保护行政执法管理仍然停留在各自为政、自成一体、孤军作战的阶段，缺乏宏观上的协调统一，水源保护行政管理的综合效应和整体效应未能得到充分发挥。如管理体制不合理、管理方法不科学、管理手段不先进等。通过实行综合执法，可产生新的、不同于专业执法的新作用，以解决错综复杂的水源保护管理工作。

（2）提高执法效率的要求

在当前的执法体制下，执法机构多，职能交叉重叠，统一协调处理比较难，缺乏横向联系与互通，没有充分发挥好各职能部门的协同作用和基层政权的推动作用。一些部门受利益的驱使，存在有利争着罚、无利都不管、重权轻责、推诿搪塞，执法主体权责不清、相互掣肘的现象，水源保护行政管理工作一直处在于低效率状态。建立综合执法体制，在于打破 “条块分割”，实现区域性的行政资源整合，规范行政执法，降低执法成本，提高行政效率。

（3）水源保护长效管理的要求

综合执法机构一经成立，是一个常设性机构，行政执法的主体、权力和职责相对固定，人员、设备、规章制度比较完善，即对水源保护的行政执法管理是长期的，而非追求短期效应。因此建立综合执法体制，合理设置综合执法机构，可以促进水源保护有效开展。

（4）依法行政的要求

依法行政是依法治国的重要内容。建立一支水源保护综合执法队伍，在水源保护中集中有效地进行依法管理、依法行政。这种改革和创新，不仅可以解决水源保护中执法体制不顺的问题，还可以大大提高水源保护水平，在管理中达到执法与服务的统一。

（5）最严格水资源管理制度的要求

根据国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，解决目前日益复杂的水源保护问题，实现水资源高效利用和有效保护，根本上要靠制度、靠政策、靠改革。因此进一步改革水源保护执法体制，建立权责统一、行为规范、监督有效、保障有力、运作高效的珊溪水源保护综合执法长效管理机制，将有力推动最严格水资源管理制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。

2.综合执法体制的可行性分析

根据《中华人民共和国行政处罚法》第16条的规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”综合执法机构经浙江省政府批准，就可以相对集中行使水源保护相关行政罚权。国务院先后下发《关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知》（国办发〔2000〕63号）、《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》（国发〔2002〕17号）等文件。这些规定为综合执法体制指明了方向。

构建综合执法体制，是基于现代行政管理的复杂化和执法主体多元化，为提高行政管理水平，保护相对人合法权益，借鉴新加坡、香港等国家和地区的行政执法模式，结合我国在城市管理上已广泛开展的比较成熟的综合执法体制，在珊溪库区围绕水源保护变革现有执法体制，将整合后的行政执法权交由综合执法机构行使，可以使执法主体的权责更加明确，提高和增强执法效率与效果。因此，在珊溪建立水源保护管理综合执法体制是切实可行的。

3.建立珊溪水源保护综合执法体制的设想

（1）基本原则

一是职权法定、权责统一原则。结合珊溪水源保护行政管理实际，将由各行政主管部门的行政处罚、监督检查等执法职能相对集中起来，统一由综合执法队伍行使，做到职权法定、权责统一。二是精简、统一、高效原则。建立一支珊溪水源保护综合执法队伍，统一履行执法职能，统一对外执法，增强管理能力，提高执法效率，降低执法成本，实现执法人员素质化、专职化和专业化。

（2）组织机构和职责范围

在现有行政处罚权相对集中的温州市城市管理与行政执法局的基础上，设立其下属单位珊溪水源保护分局，经省人民政府批准后，开展相对集中行政处罚权工作，统一履行珊溪水源保护行政管理工作。根据饮用水水源实际情况，珊溪分局行使珊溪水源一、二级保护区内水利、环保、农业、海洋与渔业、旅游、交通运输、海事、港航、住建、国土、规划、林业、卫生等行政机关的法律、法规、规章中有关违法违规行为的监督检查、行政处罚、行政强制职能。

（3）队伍建设

现分布在水源保护一线执法人员 （有关部门按执法区域面积比例计划）约为74人，综合执法机构人员配置根据精简高效的原则，建议编制人数为40人，按程序报批后，从珊溪水源保护现有执法部门的执法人员中选拔。为加强执法队伍建设，综合执法机构加强政治理论学习和业务知识培训，建立健全日常管理的各项规章制度和工作规范，加强执法监督，严格实行执法目标管理责任制、评议考核制和执法错案责任追究制度，提高执法人员依法行政能力。

总之，理顺珊溪饮用水水源保护行政执法体制，构建综合执法体制，设立专门的综合执法机构，转换执法模式，更新执法方式，明确执法责任，满足最严格的水资源管理制度要求，使珊溪水源保护的行政执法能力得以大力提升，确保饮用水水源安全。

[1]熊文钊.城管论衡：综合行政执法体制研究[M].北京：法律出版社，2012.

[2]杨书文.中国政府与政治研究系列：中国城市管理综合执法体制研究[M].天津：天津人民出版社，2009.

[3]姜明安.行政执法研究——宪政论丛[M].北京：北京大学出版社，2004.

[4]吴卫东.综合执法体制的构建与依法行政能力建设[J].荆门职业技术学院学报，2006（9）.

[5]向天华.胡太荣.改革和完善行政执法体制 全面推进依法行政[J].学习与实践，2001（1）.