乡镇林场经营体制改革和对策探讨——以浙江省开化县为例

李土云 郑华福

（浙江省开化县林业局 324300）

乡镇林场经营体制改革和对策探讨
——以浙江省开化县为例

李土云 郑华福

（浙江省开化县林业局 324300）

通过对开化县乡镇林场发展概况和改制情况的分析，提出了改制过程中出现的档案资料不全、拖欠债务较重和经营管理困难等问题，针对未改制的乡镇林场，建议采取继续联营经营、鼓励林地林木流转或退还村组集体等改制方式。

开化县；乡镇林场；经营体制；改革

1 乡镇林场发展概况

20世纪七十年代，开化县学习湖南经验，在大搞用材林基地建设的大环境下，创办了公社与大队联办的乡镇林场。1972年冬，齐溪镇办起第一个林场，1973年7月，县委组织117名干部赴湖南、福建省参观大片杉木用材林基地造林，从此，以杉木为主的林业基地建设拉开了序幕，全县陆续开办乡镇林场，把本乡镇的大片荒山荒地规划造林。主要政策是：山权不变，经营权归林场，林木按比例分成，这种办场政策称之为“借山造林，山权不变，林权谁造谁有，收益比例分成”。林场每年的经济收入除管理费外，纯收入部份按山权、林场积累、投工投劳三者1：2：7或2：2：6比例分成，全县各乡镇基本都实行前种方案为主。1977年全县实现乡乡镇镇办林场的要求。

经过近二十年的努力，全县乡镇林场有了一定的规模。据资料统计，1992年全县31个乡镇创办乡镇林场32个，乡镇林场固定职工418人，经营林地面积11.65万亩，其中用材林基地10.20万亩，经济林1.45万亩；林木蓄积35万立方米，年经济收入250万元，多数乡镇林场有了一定的经济基础。乡镇林场的创办，为开化县的绿化造林、集体经济建设取得很大的成绩，显示了它在开化县国民经济中的重要地位和作用。

2 乡镇林场改制情况

乡镇林场经过30多年的艰苦奋斗和劳动积累，在开发荒山、绿化造林、带动示范和促进林业生产上发挥了巨大作用。但是，随着时间的推移，联营合同即将到期，以借山造林的经营模式已不能适应市场经济发展的私有制体制，2000年后乡镇林场经营逐步走入经营不善，财务管理混乱、亏损严重的困境。为摆脱困境，许多乡镇林场林木采伐后，对联营的山场采取流转经营或退还集体或任其荒芜等多种形式进行了处置。如何解决乡镇林场的出路问题，突出地摆到了乡镇政府的面前。为此，近年来乡镇政府根据乡镇林场的自身经营情况进行了有益的探索和改制。

2.1 乡镇林场基本现状

近期对全县乡镇林场的改制情况进行了初步调查。据调查，全县18个乡镇（1992年乡镇撤拼为18乡镇，乡镇林场也随之合并为18个）有8个乡镇采取山林流转、山林退回村等形式先开始了乡镇林场改制；有10个乡镇由于亏损额较大、政策处理困难等一些原因没有开始改制，仍由乡镇林场联营经营或部分流转。总体上是南片进度快，北片进度相对慢些。目前经营现状及改制情况如下。

（1）经营现状：面积为11.65万亩，其中：退回村有33668亩，流转30218亩，仍林场自主经营有52615亩。涉及的公益林面积有2.6万亩，齐溪最多有10500亩，马金8733亩，何田4164亩，林山2090亩，大溪边929亩。

（2）改制情况：已改制的有8个乡镇，分别是金村、林山、杨林、华埠、池淮、长虹、张湾、苏庄；未改制的有10个乡镇，分别是城关、音坑、中村、桐村、大溪边、村头、马金、何田、塘坞、齐溪。

2.2 乡镇林场改制形式

已改制的8个乡镇林场主要采取山林退还村、林木和林地使用权转让这二种形式。

2.2.1 山林退还村形式

这种形式是在合同到期后，幼林全部退还、中成熟林按分成退还原村集体。采用此种方式改制的乡镇有林山、华埠（封家、青阳林场）、池淮（星口林场）等。林山乡林场原借山造林合同至2007年3月全部到期，2008年6月乡政府与借山所属村就林权、房产等问题进行了共同协商，签订了处置协议，原乡林场的经营体制和管理职能均解体、变更，并对原有3名职工进行安置，财务清算进行公示。

2.2.2 林木和林地使用权转让形式

这种形式是将现有的山林按程序进行流转，用流转价款兑现分成或由转让人负责，伐后迹地归还原山主经营。改制的乡镇除林山外，其他7个乡镇基本采取此种转让方式。杨林镇林场原经营面积3000多亩，职工10人，债务30多万，2000年3月改制给林土顺，改制方式：镇政府负责与相关村签订延长借山协议至2028年，林土顺出资转让费18万元，自行负责与村集体的2：8分成，并承担林场债务、职工工资和保险约35万元。之后转让人林土顺又向村集体借山3000亩，经营面积扩大到6100多亩，按森林经营方案生产经营，个体林场步入轨道。华埠镇二林场也是如此，1993年与村签订了延包合同，2001年二林场3000多亩山林全部改制给徐日才，原有的债务、职工工资、还贷60多万以及与村分成均由徐日才承担，目前二林场经营状况良好。

3 存在问题

3.1 档案资料不全

由于乡镇体制改革和林场解体，原先主管乡镇林场的企办基本不存在，加上乡镇人员调动或者无人员管理，有10个乡镇林场档案资料经多次转手，许多档案资料无从查证，乡镇林场的合同文本、合同兑现、财务管理、山林经营等情况的档案资料不全，开展改制工作非常困难。

3.2 拖欠债务重

有的乡镇林场欠劳务工资、银行贷款、林木还贷等债务重，资不抵债，无法经营。据调查，全县未改制的乡镇林场中有5个乡镇林场负债，共有债务154.2万元。如桐村镇林场1997年6月，镇政府组织清帐组，对镇林场进行全面盘点、清算。结果表明，林场实有总资产为153348元，而林场总负债额达551489元，其中拖欠林场职工工资达7.3万元，林场资产负债率已达到359.6%，已无力偿还到期债务，生产难以为继，生产经营步入困境，目前债务仍有51万元。中村乡原为先进乡镇林场，1995年续签了25年合同，现在职工2人，目前，林场也负债63万元。

3.3 经营管理困难

全县乡镇林场联营合同相继到期，群众要求退还山林的呼声高，基础不牢稳，加上投入林业生产的资金严重不足，乡镇林场经营管理日渐困难。据了解，全县乡镇林场基本上已解体或名存实亡，未改制的10个乡镇林场中有5个无人员，4个无房屋，多数是“三无” 现状，没有人员、没有场部、没有房屋，要有房屋也是年久失修，没有职工的乡镇林场由乡镇政府或林业站代管。相对较好的城关、中村、音坑等乡镇还有少数人在管理，但也是步履艰难，难以支撑。由于乡镇林场解体或名存实亡，采伐后没有力量和资金进行更新造林，更无力量对盗伐林木、乱占林地等破坏森林资源的行为进行管理，无法正常运行。由于长年失管造成山林面积流失，部分乡镇林场的山林未办退还手续，实际上已经归村、组集体经营。

4 改制建议

4.1 继续联营经营

对管理规范、基础条件好的，可以继续集体联营，及时兑现合同条款。但要着重进行现代企业制度改革，完善各种规章制度，加强管理。确保管理民主、财务公开、生产发展。如何田、塘坞2个乡镇准备维持原状。

4.2 鼓励林地林木流转

对经营管理不善或效益较差的乡镇林场，可采取林地使用权、林木所有权转让的形式，落实经营主体，到期后砍木还山，按合同兑现联营分成或明确由转让人负责，使群众利益不受损失。转让时间超出原有联营期限的，必须与村、组集体签订联营合同，延长期限，或林场与村集体协商后一起作为出让方进行流转。流转过程必须执行规定程序，规范流转行为。通过流转以充分释放林地、劳动力等生产资料的潜能，让社会资金投入林业生产，提升林业经营活力。适合此方式进行改制的有：城关、桐村、大溪边、马金、齐溪等5个乡镇。

4.3 退还村、组集体

对合同期已满、群众要求强烈的，在处理好现有林木政策后，返还给原村、组集体经营。现有的林木处理政策可参照林山乡细则实施，另有协议书的按协议条款执行。适合此方式进行改制的有：音坑、中村、村头等3个乡镇。

①对荒山、幼林。一律退还，没有到期的也退还各村委会所属村、组。已列入生态公益林管护的原则上保持原状，兑现分成；也可协商后退还村管理。

②第二轮中成熟林。山林所有权和管理权退还各村委会，采伐时按收益总额比例分成；若实行整体招标拍卖，按中标价当场兑付分成。

③第一轮成熟林。山林所有权和管理权转至各村委会，采伐收益分配参照方案为：20%抽出按原借山合同倒回，余下80%甲、乙各占50%分成。若一次性整体招标拍卖的，按程序、按中标价当场执行分成；若今后各村委会自行组织采伐的，按采伐时的市场中心参考价计总值进行分成。

④已列入生态公益林的中成熟林，山林所有权和管理权转至各村委会，生态公益林管护费补助由各村委会山场所属村、组享受。第一轮未采伐的成材林，今后若要采伐更新，收益仍按上述第3条标准执行分成；第二轮按第2条标准执行分成。

不管采用哪一种形式，都必须充分尊重农民群众的意愿和选择，得到群众的支持，确保他们的参与权、决策权，确保集体经济组织内部的成员享有优先经营集体林地的合法权利，以便乡镇林场改制平稳、顺利地推进。

[1] 吴之福等.关于乡镇林场情况调查的报告.林业经济问题，1992.4.

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