嘉兴市农村宅基地退出障碍因素调研与对策建议

徐忠国

(浙江省土地勘测规划院，浙江 杭州 310003)

嘉兴市地处我国东南沿海，长三角和太湖平原南翼，杭州湾北岸，是最具典型的平原均质地区之一，辖区土地总面积4 008.75 km2。目前，嘉兴市处于工业化、城镇化快速发展阶段，保护农用地特别是耕地形势日趋严峻，建设用地供需矛盾突出，统筹协调土地利用的任务特别艰巨。据2010年土地利用变更调查数据，建设用地总面积1 070.50 km2，土地开发强度26.7%，已超过地区适宜土地开发强度上限25% 约2 百分点，远超嘉兴市土地利用总体规划 (2006-2020年)确定的建设用地总规模890.49 km2;城乡建设用地总面积938.92 km2，也远超规划确定的城乡建设用地总规模782.40 km2。实现控制嘉兴市土地开发强度和城乡建设用地总规模的战略目标，实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩的土地利用方向，推动人口城镇化与农村宅基地减量化，即农村地区实现人地挂钩、人减地减，其中很重要的方面就是加强推进嘉兴市农村宅基地的退出。

而嘉兴市地处平原均质地区，农村宅基地量多面广，布局分散，呈条带状分散分布在河流和公路两侧，一户多宅，人均占地超标，宅基地闲置浪费现象严重。据统计，2010年嘉兴市共有940个行政村，17 300个自然村落，23 100个农村居民点，58.83 万户农户，农村户籍人口194.73 万人，占户籍总人口57%，农村居民点用地面积558.65 km2，占城乡建设用地总面积的59.49%，人均占地287 m2，远超人均120 m2的上限。究其原因，主要是随着城镇化的推进，大量农民涌入城镇，其中有相当一部分农民在城镇已有稳定工作和收入，有了自己的住房和各种社会保障，农民的大规模迁出使农村住房大量闲置。另一方面，子女成家后各自新建住房或进城购房，留守老人投靠子女，父母去世后遗留的房屋无人居住，造成农村大量的空房。探讨农村宅基地流转机制对实现宅基地资产化和提高土地利用效率有积极意义［1］。嘉兴市委、市政府推出“两分两换”(“两分”指宅基地与承包田分开，搬迁与土地流转分开，“两换”指以土地承包经营权换股、换租、增保障，推进集约经营，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换农民生活方式)和“两新工程”(“两新工程”是指现代新市镇和城乡一体新社区建设工程)新举措，主要目的就是要在城镇化的过程中，实现迁出农民的生产、生活方式真正从乡村型转为城镇型，保障城镇化的彻底性和健康化。在推行的过程中，遇到诸多障碍，使得工作困难重重，为破解工作困局，浙江省土地勘测规划院与嘉兴市国土资源局联合组织嘉兴市农村宅基地退出调研，以便有针对性地提出对策意见，提高政策的有效性。

1 现有研究概况

刘亭等［2］组成联合调研组，到义乌市和松阳县进行实地调研，总结农村宅基地退出存在的问题，主要是村庄建设资金筹措困难、建设用地跨村流转缺乏依据、解决“一户多宅”等历史遗留问题难度较大等3个方面。沈俊［3］从嘉兴市经济社会发展水平、资源状况、群众基础和管理能力等方面对“两分两换”可行性进行分析，指出存在的问题主要有:用地布局调整的局限、宅基地置换周期较长、资金平衡难度大、承包地流转价格的政府定价。张建华［4］在此基础上指出失地农民就业困难等问题。王明姬［5］把“两分两换”中存在的问题概括为6个“难”:全体农户自愿难、筹集启动资金难、土地指标获取难、土地用途监控难、利益公平分配难、法律政策衔接难。卢艳霞等［6］到丽水市莲都区、松阳县、缙云县、海宁市进行实地座谈和调查，总结实施中存在的问题主要有整村推进还是零星搬迁，先拆后建还是先建后拆，节约指标是卖到村里还是卖到城里，旧宅基地是复垦为耕地还是因地制宜等。徐保根等［7］认为农村宅基地退出中资金、土地指标、利益分配是关键问题，存在的主要问题有:农业龙头企业、农民专业合作社等农业现代经营组织少，土地承包经营权换保障的财政资金压力大;需要调整的基本农田和耕地面积大，受到土地利用总体规划的限制;宅基地换住房受到周转指标的影响，且运作过程中的资金平衡压力大。戴燕燕［8］从农民、集体经济组织和政府3个方面总结宅基地退出的障碍因素:进城务工或迁居城镇的农民，由于在城镇的就业、居住、养老、医疗、教育等各方面的权益得不到有效保障，要鼓励其退出，必须为其提供保障;另外，由于现行体制禁止宅基地入市交易，更多农民期望通过拆迁获得高额补偿;由于宅基地退出需要大量资金，目前大部分集体经济组织无力承担费用;地方政府财力有限，在用地指标不予确认、使用、转让的情况下，地方政府缺乏积极性。综上，现有研究揭示的障碍因素可概括为:全体农户自愿难、筹集启动资金难、土地指标获取难、用地布局调整难、土地用途监控难、利益公平分配难、资金平衡难、退地农民就业难、法律政策衔接难等9 大难点。

2 调研结果

调研的主要形式是座谈会，在嘉兴市辖的7个县 (市、区)，分政府代表和农民代表2个层面，共举办了14个场次。调研还走访了退出宅基地的农户，实地查看了多处农民旧村改造点和农民安置新区。调研发现的障碍因素有以下几个方面。

2.1 资金缺口大

虽然嘉兴各县 (市、区)农村宅基地退出的工作方式各不相同，但总的状况是推动工作的资金缺口太大或资金来源太少。各县 (市、区)农村宅基地退出的一般的资金渠道或资金来源是，浙江省财政补助约每户0.6 万～1.0 万元，县 (市、区)财政补助约每户2 万～3 万元，其余的则全部由乡镇财政来出，平均每户约6 万～9 万元。可见，资金的主要来源还是乡镇财政，当然宅基地退出后得到的用地指标也主要是乡镇政府受益，部分用地指标调剂到县 (市、区)政府。由于我国目前的财税体制，乡镇的财力十分有限，因此，提高宅基地退出的补偿标准就受到很大限制。

另一方面，从农民对宅基地退出补偿的期望值来看，一般的想法是拆掉老住房后能到安置点建一栋新住房，政府给的补助应该足够建一栋新住房，最好是还能有点节余，日后可以搞点农副业，或解决以后的再就业或房屋装修问题。按农民的想法，拆一栋老住房应该要补偿10 多万元，半成新的住房最好能补偿20 多万元，新建的住房至少要补偿30 多万元，新建没几年、式样像别墅的住房至少要补偿50 万元以上。2 方面对比，每户住房拆除的资金缺口在4 万～45 万元。宅基地退出的补偿标准与农民的期望值相差太大，农民就没有搬迁意愿或动机。如不找出一条合适的途径加以解决，将难以推动宅基地退出工作的顺利开展。

2.2 中心村建设“调地难”

现行土地利用总体规划的新社区规划点大部分是农用地，且绝大部分已承包到户。农户打算到新社区规划点建房，必须先自行与承包地的农户商量调地。但在实际操作中，有相当一部分承包户不愿意将土地调给建房户，跨村、跨组调地尤为困难。原因是多方面的，按农村的“熟人”文化，一般要想调地成功，必须2 家原有人际关系比较熟或比较亲近，建房户最好能赔偿承包户因为调地而带来的种种不便，还需要乡镇、村干部做大量的组织、思想说服工作，调地才能成功。调地中涉及的所有权问题也相当棘手，如果调地涉及不同的村组、行政村，因对土地所有权的争议，要实现调地就更为困难，需要乡镇、村干部具有很好的群众基础。“调地难”成为推进中心村建设的首要障碍，由此引发的建房难问题相当突出。

2.3 农民的意见难统一

座谈会反映，农民拆迁安置的意愿很难统一，基本上可以归纳成以下几种情况。从年龄看，40 岁以上的大龄人或老年人不愿意房子被拆迁，主要原因一方面是对自己亲手建起来的住房有感情，另一方面是习惯了农村的生活方式，邻里关系也非常好，有浓厚的乡土情结;40 岁以下的青壮年认为只要补偿合理，就能够接受拆迁，原因主要是一方面他们有改善居住条件和环境的愿望，另一方面也希望到城镇找到更好的就业机会。从农户经济条件来看，家庭比较富裕的不愿意拆迁，他们认为现有的农村生活方式比城镇好，健康、生态，独家独院的居住，生活比较自由，就像住在别墅里一样，如果要拆迁，也愿意接受宅基地安置的方式;经济实力比较弱的农户比较能够接受拆迁，主要想法是用政府的补偿改善居住条件和环境，如果拆迁，更喜欢公寓房的安置方式，这样可以一套住房自住，另外的住房出租或转让，他们希望安置房的区位条件好，基础设施配套。因为每个行政村、村组的情况千差万别，所以采用统一的方式安置拆迁农户比较困难。

2.4 农民观念难转变，不愿意转变现有生活方式

农民代表们反映，大部分的农民都反对大规模、成片地开展农村建设用地整理。主要的原因是农民十分适应现有的生产、生活环境，对现在的生产方式和生活方式感觉十分舒适。再加上近十来年党的惠农政策，农村的道路都铺成了水泥路，自来水、生活用电、有线电视、电话都通到了村，在农村里就能够享受到现代文明，对于老年人来说，生活舒适度甚至比城镇还好，农民总体不愿意改变现有的生活方式。由此看来，要把农民从农村的生产、生活习惯转变为城镇的生产、生活习惯，还需要做很多的思想教育工作。

2.5 搬迁后再就业困难

农民代表们反映，现在在农村居住的大多是40 岁以上的老人和18 岁以下的小孩，青壮年劳动力基本上都出去打工了。如果对农村居民点进行大规模整理，影响最大的就是“4050”年龄段的农民，他们只会干农活，要其学新的技术比较困难，要在城里、镇里找到新工作也很困难，出去就业根本就没有竞争力。现在大学生就业都那么困难，更不要说他们这个年龄段的人。如果搬迁后就业没有保障，生活就没有来源，游手好闲的人多了，社会的不稳定因素将会增加。

2.6 搬迁后承包地难处置

农民代表们反映，他们十分在意搬迁后承包地的处理。一般来说搬迁后居住地就会离承包地很远，如果自己种，离得那么远，则十分不方便，还不如不搬;如果自己不种，将承包地出租，又没有人要，即使有人要，租金也很低。政府现在推行的“两分两换”政策虽然很好，农户每年能从政府拿到1 万～1.2 万元·hm-2租金，但就怕政策不稳定，时有变化。承包地是农民的最后保障，政府要认真地考虑对他们搬迁后承包地的处置问题。

3 对策建议

3.1 根据村庄类型确定搬迁安置方式

调研的结果表明，嘉兴市大部分的农民不想改变目前的生产和生活方式，只有在补偿到位的情况下，才勉强能够接受拆迁。限于政府的财力，按农民期望的补偿标准来推进宅基地退出也不现实。因此，综合两方面因素考虑，建议根据村庄类型确定不同的搬迁安置方式，以使宅基地退出工作切实可行。对于处于城镇规划圈内需要拆除的村庄，称为拆迁安置型村庄，这类村庄的复垦宜采用公寓房安置的方式，主要原因有2个，一是公寓房安置可以更节地，二是更适应农民转变身份，融入城镇，适应城镇生活的需要。城镇规划圈外需拆除的村庄，可分为自然搬迁型、中心村建设型2种。自然搬迁型是指不大片推进农村住房拆除工作，而是选择一处聚居处，当村民因分户、翻新等原因需要新建住房时，自然集中到规划聚居地。中心村建设型是指选择中心村作为规划聚居地，大片推进农村住房拆迁工作，以实现置换用地指标。根据农民的意愿，建议在城镇规划圈外主要采取自然搬迁、顺带采取中心村建设的方式推进农村宅基地退出工作，农村居民搬迁后主要采用宅基地安置、兼采用住房安置的方式来安排住房。这样可以给农民更多选择，以适应不同人群的需要。

3.2 着力解决中心村建设中的土地产权问题

要推进农村居民点集聚，加强中心村建设，必须解决好2个问题。第一，做好中心村布点规划，使之符合老百姓的意愿，中心村建设要环境优美、设施配套，对老百姓有吸引力。第二，解决好中心村建设中涉及的土地产权问题。中心村的土地产权问题没解决好，推行中心村建设将非常困难。根据嘉兴的实际，可采用以下措施:按当地征地补偿标准赔偿涉及的承包田，出资方式可以是政府单方面出资，也可由政府、建房户共同出资，以政府为主，建房户为辅;允许中心村规划用地涉及的农户参加当地被征地农民基本生活保障，缴费标准和享受标准按其当地规定自由选择，以保障其失地后的生活出路问题;中心村建设涉及的承包地的所有权不发生变化，但办理农转用和供地手续后的集体建设用地使用权应归于建房户;鼓励拟被占地承包户与建房户自行协商调换土地的方法，有关乡镇、村组织配合作好说服协调工作。

3.3 建立合理的经济机制，协调相关乡镇的工作积极性

目前嘉兴市宅基地退出的资金，主要由乡镇政府投资，部分资金由县、省财政补助，得到的用地指标也主要是当地乡镇政府受益。因当地乡镇经济发展水平的限制，建设用地指标在本地实现，会因地价不高而收益很少，使得整项工作资金缺口很大，尤其是用地指标大部分使用在乡镇工业用地上时，资金缺口会更大。建议建立一种重点镇和一般乡镇的共建共享的经济机制，在县 (市、区)政府的组织下，把一般乡镇通过宅基地退出得到的用地指标，通过公共平台交易给重点镇或经济发达镇，用地指标在重点镇或经济发达镇通过招拍挂出让，实现其经济价值。通过这样的土地经营以实现整项工作的资金平衡。这种共建共享经济机制的建立，需要注意用地指标在工业项目和房地产项目之间的平衡，主要原因是房地产用地经济效益高，而工业用地经济效益低，为平衡资金的收支，需要对此两项用途作出合理的安排。

3.4 制定合理的拆迁补偿标准

从调研的情况来看，在补偿不到位，没有符合农民的预期的情况下，要推动工作十分困难。建议参考城市拆迁办法，制定农村住房拆迁试行办法，确定合理的拆迁补偿标准，以提高农村住房拆迁的规范性。建议拆一栋20 世纪80年代及以前老住房补偿7 万～8 万元，拆迁一栋20 世纪90年代半成新的住房补偿15 万～20 万元，拆迁一栋2000年及以后的新建住房补偿25 万～30 万元，对于那种新建不久、式样像别墅的住房最好不拆迁，一则费用太大，二则浪费社会资源。具体拆迁补偿标准要根据各地实际，经过调查研究后确定，并向社会公示，具体评估和实施按农村住房拆迁试行办法的程序办理。

3.5 以土地承包经营权股份化的形式解决土地流转问题

农户搬迁后承包地的处理是一件十分棘手的事情，对农户搬迁意愿的影响很大，需谨慎处理。目前，嘉兴市委、市政府推行的“以土地换保障”的改革，从短期和局部来看或许可行，但从长远和全局来看，由于农业比较效益太低，土地的农业产出过低，难以支撑起被拆迁户的社会保障。因资金缺口过大，在全市范围推开，各级政府将背起一个沉重的财政包袱。劳动和社保部门反映，目前政府财政负担城镇职工养老保险和被征地农民基本生活保障就已十分窘迫，多年来资金账户都是空转，资金到位率并不高，现在再加上在农村推行“以土地换保障”，各级财政将难以承受。基于以上现实，建议对搬迁后的承包地进行以下政策安排:出台鼓励承包地流转的政策和规范性文件，按照中央的精神，保护农民对承包地的处置权。由农办、乡镇、村各级组织牵头建立农业经济合作社，划拨一定的管理经费，推行土地承包经营权股份化改造;农户手中的土地全部集中到农业经济合作社中来，由农业经济合作社进行统一经营，出租给外来人员或农业公司耕种，农户根据手中的股份参与年终收益分红，当土地被征收或征用时，根据股权参与征地补偿款的分配;农户参加农业经济合作社后，有监督其经济运行的权利，并根据相关法律规定，行使股东的决策权。

3.6 制定鼓励措施，促进拆迁农户的就业

需采取有力措施促进拆迁户就业，以维护社会稳定。从地方实际来看，可采用的措施有:减免搬迁后农户从事工商活动的相关税费，切实解决事业初创期的困难;由劳动和社会保障部门对拆迁农户进行职业技术培训，培训要有针对性，要贴近劳动力市场的需求以及农户的实际;在开发区和工业功能区对相关企业提出要求，规定他们要提供一定数量的符合农民能力的工作岗位，通过公开招聘的方式在被拆迁户中进行选聘;对于提供给拆迁农户工作岗位的企业，或给予经济奖励，或给予税费减免。

3.7 合理解决拆迁农户的有关社会保障问题

为解决农户搬迁后对失去土地保障的后顾之忧，从政策上要留有他们参加社会保障的渠道。在城镇公寓房安置的，应允许其参加城镇职工养老保险或城镇居民养老保险，并给予其相关税费减免，享受下岗职工有关待遇。在中心村中以宅基地安置的，应允许其参加被征地农民基本生活保障，但参保经费应主要由其本人负担，或由承包地股份化后的年收益抵押负担，并办理好相关法律手续。

［1］李萍，黄义忠.城市化进程中农村宅基地流转的探讨［J］.浙江农业科学，2012 (7):1063-1066.

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［3］沈俊.优化土地使用制度的改革探索:以嘉兴市“两分两换”试点工作为例［J］.浙江国土资源，2009 (8):42-45.

［4］张建华.嘉兴市开展“两分两换”试点工作的实践与探索［J］.嘉兴学院学报，2010 (4):29-35.

［5］王明姬.“两分两换”中的情况、问题和建议:对嘉兴市土地使用制度改革情况的调查［J］.中国经贸导刊，2010(12):18-20.

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