中国自然村环境问题的法律调节

赵婉苏，李全彩

（1．天津师范大学 法学院，天津 300072；2．中国矿业大学 文学与政法学院，江苏 徐州 221116）

环境是人类生存和发展的物质前提，保护环境已成世人的共识。时下的环境保护行为比较引人注目的是生态环境建设和城市环境建设，对于农村环境保护问题，社会的关注相对较少。尽管我国城镇化水平已有很大提高，但是农村依然占据半壁江山。因此，保护好农村环境对我国的环境保护工作有着重大影响。自从中国政府提出新农村建设以来，中国的农村就开始划分为经过规划建设后的新农村和仍保留原始状态的自然村。经过规划的新农村已然初具城镇雏形，拥有整齐的楼房，平整的路面，系统化的自来水管道等公共设施。然而，农村自然村落依然是目前我国农村居民的主要居住地。其环境状况不容乐观。

一、农村自然村落环境的现状

农村环境是农村经济社会持续、稳定、协调发展的基本的物质条件。一般的法律意义上的农村环境是指以农村居民居住地为中心的乡村区域范围内各种自然因素和经过人工改造的自然因素的总体，包括该区域范围内的土壤、大气、水源、动植物、交通道路、公用设施构筑物、生产生活设施等。在目前的中国，农村环境污染很大程度上有别于城市环境污染。乡村自然村落的环境大致分为农村生产环境与农村生活环境两类。根据笔者在苏北和皖中农村的实际调查，其环境问题主要是农业生产环境衰败、农村生活环境的恶化和现代工业污染。

农业生产环境包含的要素主要有地形、气候、水文、土壤、动植物等。地形和气候是人力所不能轻易改变的，而水文与土壤会因农业生产造成的影响发生变化。新中国成立后，尤其是集体化后，农田水利公共建设的投入相当多，因而，建国三十年之时中国中东部地区农田水利设施配套完整，农业生产环境得到了较大改善。这是近三十年来农业生产发展的主要环境依托。集体经济解体后，农田水利建设的投入明显不足，农业生产环境严重衰败。农村区域原有中小河流的断流、消失，自然村落周围陂塘或水池的淤塞与废弃在中东部地区相当普遍。农田水利等农业农产品生产的基础环境的破坏十分严重。

与此同时，农业生产深受工业化的影响，也在一定程度上造成农业生产环境的破坏。比如白色污染，其主要来源是农业设施中的废旧塑料和人们日常生活中的塑料垃圾。农村居民生产生活中工业制成品的增加一方面体现了社会文明和进步，另一方面现代工业文明也给农村环境，甚至可以说是给全球自然环境带来的一大难题，因为塑料制品等多数工业制成品是不易分解和不可循环性。在农村，尤其是没有完善生活服务系统的自然村，这些塑料制品通常被人随意丢弃，以至废弃塑料薄膜等工业农资品遍地皆是，成为脏乱差的农村环境的突出表征。废弃塑料薄膜等工业农资品不仅形成了对农村地表的覆盖，而且这些废弃物的一部分在农村生产生活活动中被埋入地层，既影响了地下水的下渗，也对土中生物的生活环境产生极大影响。又如化肥、农药等农用化学品的过度施用造成土壤污染及水源污染。化肥的过度使用使得农田土地板结，土地留肥率下降。这反过来又促使农民施用更多化肥。如此，便形成了恶性循环。

土壤污染不可避免地会造成水体的污染。盖因化肥和农药中没被土地吸收的部分大都随雨水和灌溉水流入沟渠、池塘。而化肥和农药的主要成分是氮元素和磷元素，这二者会造成水体的富营养化，使得藻类等各种水生植物疯长，消耗水中大量的溶解氧，造成其他物种的生存空间被挤占，生物种群减少进而生态平衡被打破。

目前农村地区的畜禽、水产养殖产业规模相当巨大。由此产生的粪便等有机肥料对水体的污染也不容小视。人畜粪便是传统农业生产的主要有机肥料。自二十世纪七十年代以来，化学肥料在我国的农业生产中被大量使用，有机肥在农业生产中的运用急剧减少。加上自然村基础设施建设的落后，失去肥料功用的人畜粪便的处置相当随意，绝大多数最终流入村落周围的沟渠和水塘中，不仅加剧了水体的污染，威胁到农村人口饮用水的安全，而且人畜粪便与水中死去藻类混合在一起，时间久了沉淀下来就形成了一个小型沼泽，产生难闻的气味，弥漫在村庄周围，污染了农村的大气环境。季节性的农作物秸秆焚烧产生的烟雾所造成的空气污染虽然影响时间有一定的时段，但由于其规模大，污染爆发集中，影响也大。农村传统手工业如果处理不好，也会形成污染。就像苏北农村普遍存在的打粉活动。打粉的原料是红薯粉，制成成品粉丝后残存的渣滓会被用作牲畜的饲料，但这种生产产生的一种酸水至今还没有处理的方法，是有此种手工业生产村庄土壤、水源、空气污染的重要因素。

农业生产上的土壤、水源、空气污染也是农村居民生活环境的污染。自改革开放以来，我国农村居民的生活水平有了很大提高，不仅农村住房大大改善，电力、交通、通讯设施发展迅速，而且工业消费品也已成为农村居民生活消费品的主体。农村居民生活环境的改善是有成绩的，但是从总体上看农村生活环境的改善并不理想。比如农村中的新住房是增多了，但居住更显得拥挤，建筑布局杂乱无章，常常在居民住房五十米方圆内密布猪圈、垃圾堆、茅厕等。不仅村中道路狭窄、崎岖，而且生活垃圾、农业生产废弃物遍地。生活污水在村中道路上横流，积存于道路坑洼之处，雨天则加剧道路的泥泞，晴天则在阳光作用下散发出令人难以忍受的污秽气体。农村自然村落基本上没有公共生活服务设施，农村居民的居住院落能够被主人精心打理，院落以外的公共空间则无人经管，就像农民的责任田受到责任人相当精心的照管，而公共农田水利设施的管护则无人问津一样。因此，农村居民的生活环境相当差。

从另一个角度来看，二十世纪七十年代以来，我国中东部农村工业的发展相当迅速，初期是各种小型工业，以后是数量、规模迅速膨胀的乡镇企业，现在则是从城市转移的工业（其中就包括相当多的高污染企业）。农村工业在促进农村地区经济发展的同时，也是农村环境污染的主要罪魁。二十世纪八十年代淮河、太湖的全域性污染就与高污染的小工业及乡镇企业在该区域的发展有关。近年来，国家对环境保护工作的重视程度越来越高，许多原先地处大中型城市的污染企业被勒令退出后，想方设法转移到环境保护薄弱的县市、郊区或农村。在新一轮农村工业建设浪潮中，由于一些地方往往从发展经济、增加地方税收的角度出发，招商引资不仅考虑不全、不细，环境保护的要求、措施常常不能落实，甚至降低环保要求，吸引企业落户本地。目前中东部农村中许多重化工、重污染企业就建在农村自然村落和居民点的周围。这样的企业的建筑环境要求基本上没有认真执行。工业废水、废气因单纯的经济效益考虑而公然随意排放及偷排偷放的现象非常普遍。近年来不断曝光于媒体的农村地区工业企业的重大污染事件只是冰山之一角。总体上看，中东部农村工业化污染发展迅猛，水体和大气污染不断增加，环境质量持续下降。

二、农村环境资源保护的法律现状

大约从二十世纪90年代起，环境保护问题逐渐引起人们的关注。但农村环保法律法规体系的建设仍然存在诸多问题：

第一，有关农村环境资源保护的法律法规在立法上的空白相当多。迄今为止，我国还没有一部针对农村环境资源保护的综合性立法。我国颁布的《中华人民共和国环境保护法》中与农村环境能沾上边的仅有三条，分别是：“第二十条 各级人民政府应当加强对农业环境的保护，防治土壤污染、土地沙化、盐渍化、贫瘠化、沼泽化、地面沉降和防治植被破坏、水土流失、水源枯竭、种源灭绝以及其他生态失调现象的发生和发展，推广植物病虫害的综合防治，合理利用化肥、农药及植物生长激素。第二十三条 城乡建设应当结合当地自然环境的特点，保护植被、水域和自然景观，加强城市园林、绿地和风景名胜区的建设。第四十四条 违反本法规定，造成土地、森林、草原、水、矿产、渔业、野生动物等资源的破坏的，依照有关法律的规定承担法律责任”［1］964、966。

除了环境保护法中做了不明确的规定外，在《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《水法》、《土地管理法》也有一些有关农村生态环境保护的相关法条规定。比如生活垃圾污染环境的防治在《固体废物污染环境防治法》中有十一条规定，其中主要是城镇生活垃圾的处理，涉及农村生活垃圾处理的只有一条笼统的原则性规定：“农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，有地方性法规规定”［1］1001。这项规定并没有实质性内容，也表明农村环境保护问题尚未在国家层面上获得法律的支持。

从总体上看，环境保护问题虽然已经受到国家的足够重视，颁布了众多的法律法规。但是，这些已经颁布的保护环境的法律法规的立足点并不是针对农村生态环境的。这就造成有关农村环境保护的相关法律规定不仅内容分散，而且分量明显不足。现有法律法规中有专门针对农业生态环境的专门法，比如《草原法》、《水土保持法》、《森林法》等。但是，这些法律调节的适用范围是有限的，在没有草原或森林的地区，《草原法》、《森林法》是不能发挥作用的。

此外，一些重要的农村环境与农业自然资源保护领域主要依靠政策来调整，尚存在立法上的空白。如退耕还林、退耕还草、退耕还牧等近些年来能够保护农业生产生态环境的重要行动主要依靠政府行政部门的政令调节，缺乏相应的立法支撑。如乡镇企业在我国有较长的历史，二十世纪八十年代至九十年代中期是其发展的鼎盛时期，在整个国民经济中占据重要地位，也是影响农村地区生态环境的重要因素。然而，乡镇企业环境保护条例至今未能出台。［2］

随着社会经济的不断发展，一些新的环境问题也逐渐显现出来，比如，目前一些重要的农村生态环境领域，如禽畜养殖污染、化肥污染、土壤污染防治、面源污染、无公害农产品管理、农作物植物基因资源及新品种的保护等涉及生态安全的重大问题等方面的立法缺失。

第二，现行农业环境资源保护的法律法规，多数规定是原则性表述，实践操作的规定并不具体，造成实际工作中执法标准的差异。传统环境立法在如何加强村镇建设的环境规划与管理、严格控制城市环境污染、工业污染向农村蔓延等方面较少涉及，并且多侧重于对整个环境状况的宏观调控。对日常生活中常见的污染环境的行为并没有明确规定，使得执法者在处理相关环境纠纷时缺乏法律依据。实践中的执法因具体情况、当事人及执法者主观认识状况而异的出现就不可避免的。

为防止环境污染和生态破坏，《农业法》规定，各级农业行政主管部门应引导农业生产合理使用化肥、农药、农用薄膜，增加使用有机肥料，采取生物措施等防治动植物病虫害，综合利用农产品废弃物，对禽畜、水产养殖所产生的粪便、废水及废弃物进行无害化处理。［1］1338然而，农业生产是农民或农业生产经营者的经济行为，农业行政主管部门不应，也不能够干预其具体的经济活动，只能间接影响农民或农业生产经营者的经营决策。而相关法律法规又没有赋予农业行政主管部门执行这种引导所必需的资源及手段，实践中的空缺则成为必然。

第三，农村地区环境执法的主客观条件不充分，具体执法行为受限制多，执法力度普遍不强。有关我国农村生态环境保护的法规大多是政策性文件或部门规章，立法层次较低，对破坏环境的各种污染行为的惩戒规定不明确，不足以成为执法部门执法的法律依据。我国现行的农村环境保护立法主要的关注点是农业生产环境的保护，主要是由农业行政主管部门监督实施，没有一个强有力的监督实施机关。许多实施环境污染与生态破坏行为的人或单位因此不能受到应有的法律制裁，也就无法有效地遏制破坏环境的违法犯罪行为和保护农村环境。

同时，我国目前有关农村环境保护的法律法规归属不同法类。环境保护的法律法规属于行政法类，农业生产资源的保护则属于经济法。归属不同，执法部门自然不同。多头执法，执法力度自然难以保证。

三、完善农村环境保护法律调节的几点措施

在中国，以改革开放为界线，改革前和改革后的农村相比虽然农村经济发展迅速，农民的生活水平也不断提高，但相对应的是城市工业文明的危害逐渐蔓延到农村。改革前，农村的自然环境虽说不上干净，但好在那些垃圾废弃物都是传统型垃圾，可以分解，不会对环境造成太大的危害。那时农村的孩子最大的乐趣就是下河摸虾或是挎着篮子挖野菜，而现在，水塘不是污染了就是淤塞了，再没有昔日孩童嬉戏的场景。而曾经在农村行之有效的社会管理手段又严重弱化。因此，应对现在农村环境恶化的状况，必须尽快确立完整的法律系统。

首先，要起草通过一部针对农村环境资源保护的综合性法律法规。这其中需要考虑几个问题：①确立农村环境资源保护建设的基本法律原则。在这方面，立法者首先要摆正农业发展在国家发展中的地位。中国作为一个农业大国，其农村人口占有较大比重。农业经济的发展作为农民生存的根本，如果不能得到妥善的保证，国本就会动摇。在此基础上进一步确立可持续性发展的原则，这其中包括种际公平和代际公平的原则。此外还应确立如下一些基本法律原则：城乡一体化原则，分类管理、地方超前原则，“保护”与“改善”环境并重原则，“受益者补偿”原则等。②完善农村环境资源保护的基本法律制度。主要有以下几方面：农业环境资源保护规划制度，农业生产环境质量评价制度，农业环境资源管理制度，农业环境监测制度，农业环境资源保护责任制度等。

其次，要大力构建全社会环境宣传教育体系，加大对农村地区的环境保护知识的普及力度。立法的缺陷应交由国家解决，但村民自己也应有争取自己权利的意识。这便涉及环境权。环境权一般是指人们有利用环境、支配环境、享受优美环境以及选择自然条件较好的地区居住的自由。国家有义务保障公民的这种自由，也有义务改善自然环境为这种权利的实现创造条件。［3］在现代社会，公民环境权应该成为人类的基本人权之一。现在，这种权利已为国际社会普遍接受，并在国际环境法律文件中被多次阐述。1972年的《人类环境宣言》第一条就庄严宣告：“环境是人的尊严和福利得以实现的前提，人拥有在环境中享受自由、平等以及幸福生活的基本权利，并且负有保证和改善这一代和世世代代的环境的庄严责任。”美国则在环境保护基本法中明确规定了公民环境权，其《国家环境政策法》第3条规定：“国会认为，每个人都应当享受健康的环境，同时每一个人也有责任对维护和改善环境作出贡献。”［4］

从笔者考察的环境范围来看，不说环境权这样专业的术语，单单就村民对自己居住环境的要求来说，那是低得不能再低了。或许是人本性中的自私作祟，村民在有钱后往往都兴高采烈在老家盖起了漂亮的小楼，但房子的周围环境仍是脏乱差。村民对自身生活环境的舒适程度的要求不高，或者说他们想有舒适的生活环境但并不想自己掏钱去改造这个大环境。同时村庄中各家各户的发展程度并不一样，这也就造成了农村建筑物形状各异，新房旧房驳杂，公共设施建筑混乱无序的杂乱景象，影响了自然村落环境的整体美观和治理。对于这种境况，公共部门应该要考虑如何扭转这种局面。

通过教育，提高农村居民及农业生产经营者保护资源环境的意识。同时充分发挥村民自治组织的作用，鼓励村民自觉遵守维护环境法规，依靠自身能动性改善居住环境、建设美好家园［5］。为激发村民保护环境的自觉性、积极性，一方面要通过立法确立一定的环境保护补偿机制，依法加强基层机构和能力建设，强化引导性、市场化环境保护机制，建立农村环保资金筹措机制，使村民在保护环境行动中获得现实的直接的经济利益，从而维护村民自觉参与环境保护行动的热情。另一方面要立法促进农业清洁生产机制的建设，发展循环经济，规划建设生态经济区，积极开发绿色产品，发展生态农业，促进生态旅游，实现农村产业的生态化，确立自然村落环境建设的经济基础。

需要注意的是，我们在完善环境保护机制时不要忘了与国际上对环境要求标准的接轨。对农产品国际市场开拓的需求，一定程度上限制了农产品污染的情况，有利于促进我国农村环境保护工作地发展。

第三，加大环境污染行为的法律处罚力度，环境污染犯罪入刑。目前，环境污染行为的法律处罚普遍较低，形成不了对犯法者的震慑。对污染行为，《环境保护法》规定是警告或罚款，只有重大事故，才对直接责任者追究刑事责任［1］966。其他法律，如《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等，对污染行为的处罚基本上是数目不等的罚款，最高也仅5万元。正因为法律处罚力度的不足，环境污染行为才难以遏制。因此，环境污染犯罪入刑十分必要。

加大打击环境污染行为的惩罚力度不仅要环境污染犯罪入刑，更要明确打击这种犯罪的目标对象。现行惩罚环境污染行为的法律规定并没有明确处罚对象。刑法惩治对象一般是当事人。这种原则在惩治农村环境污染犯罪时存在着适用对象的悖论。目前农村工业污染环境主要行为的各种偷排偷放是有预谋的。打开偷排偷放闸门的是具体的工作人员，而做出决定的是管理者或经营者。不把打击的对象指向后者，那么法律的威慑作用就不可能发挥作用。同样，许多工业企业建有处置生产污染物的环保设施，却因为经济效益问题而闲置不用。只有环境污染行为经济处罚的强度大大超过这种企业效益，才能迫使企业经营者做出正确的选择。空洞的环境保护重要性的理论说教对唯利是图者是没有意义的。

［1］ 法律出版社法规中心．新编中华人民共和国法律法规全书［M］．北京：法律出版社，2011．

［2］ 李昌麒．中国农村法治发展研究［M］．北京：人民出版社，2006：187．

［3］ 李爱年．环境法的伦理审视［M］．北京：科学出版社，2006：126．

［4］ 周纪昌．中国农村环境侵权问题研究［M］．北京：经济科学出版社，2007：34．

［5］ 陈国峰，张祝平．论农村生态环境污染治理与可持续发展［J］．自然辩证法研究，2006（6）．