论金融消费者的替代性纠纷解决机制

赵振华，彭 瑶

(1.海南大学 法学院，海南 海口 570228；2.华中师范大学 法律系，湖北 武汉 430079)

论金融消费者的替代性纠纷解决机制

赵振华1，彭 瑶2

(1.海南大学 法学院，海南 海口 570228；2.华中师范大学 法律系，湖北 武汉 430079)

后危机时代金融消费者保护的重要性突显，如何为金融消费者提供灵活多元的救济途径是理论界和学术界关注的热点。发达资本主义国家早对金融消费者替代性纠纷处理机制进行了探索，形成了许多有益经验，相比之下，我国金融消费者纠纷处理机制单一，缺乏灵活性和实效性。在金融市场的迅速发展的背景下，我国有必要借鉴他国经验，将金融消费者保护作为金融监管的首要基础价值，建立统一的金融纠纷处理中心，整合现有的资源，制定严格和完善的纠纷解决程序，实现保护金融消费者的监管目标。

金融消费者；替代性；纠纷解决机制

肇始于美国的次贷危机迅速演变成全球性的金融危机，世界经济至今都在危机阴云的笼罩之下，使得各国都开始全面检讨本国的金融结构和监管漏洞，反思金融效率和金融安全的平衡问题。危机之后的各国学术界初步达成共识：提升本国在全球的市场份额和竞争地位，只是金融监管的一项目标，它不应当牺牲金融监管的一些基础价值，首要的即是保护公众投资者、存款人等消费者的权益[1]。在此背景下，金融消费者保护议题浮上水面并日益受到重视。为此各国纷纷进行了金融改革，整合了金融消费者保护的法律法规，重塑了保护机构，完善了金融消费者保护的替代性纠纷解决机制，这一系列的改革措施引起了我国学界广泛的讨论和高度的褒扬。值此之际，笔者结合我国金融消费者保护救济制度不力的现实背景，试对金融消费者保护的替代性纠纷解决机制进行讨论，以形成金融纠纷解决机制的有效纵深，为我国金融市场的发展提供制度保证。

一、替代性纠纷解决机制的价值

基于金融消费者保护的重要性，国外许多国家很早就建立了多元的纠纷解决途径，替代性的纠纷解决机制(ADR)占据了重要地位。替代性纠纷解决机制(ADR)自20世纪开始蓬勃发展，甚至被称为是福利国家“通向正义之路”改革的第三次浪潮[2]。该机制近年来不仅仅是在发展，甚至可以说是在变革，成为一种综合纠纷处理的机制[3]。国内学者大都认为 ADR 是一种非诉讼程序。根据字面意义，对于ADR的理解既可以译为“代替性(或替代性、选择性) 纠纷解决方式”，亦可根据其实质意义译为“法院外纠纷解决方式”、“审判外(诉讼外或判决外)纠纷解决方式”或“非诉讼纠纷解决方式”等。该概念来源于美国，原特指美国现代的代替性纠纷解决方式，后来成为二十世纪逐步发展起来的各种诉讼外纠纷解决方式的总称，现在已被引申为对世界各国普遍存在着的、民事诉讼制度以外的“非诉讼纠纷解决方式或机制的总称”[4]。

(一)ADR的理论价值

1.ADR的效率价值。效率是与法律相伴的基础价值之一，波斯纳说:“正义在法律中的第二个意义就是效率。”替代性纠纷解决方式的产生，一开始就与效率问题紧密联系。近现代诉讼制度所提供的是一种正统的、公开的、最符合形式合理性的专门程序，然而，诉讼固然在一定程度上能够满足当事人和社会主体对于“正义”的需求，但亦需付出相当大的代价即诉讼成本[5]。如纠纷主体为启动诉讼程序缴纳的诉讼费，聘请律师的费用，裁判主体的费用，还有审判所耗费的时间成本等，随着人们法律意识的增强，司法机关的压力也逐渐增大，无疑需要集中大量的社会资源。而替代性纠纷解决机制则能以较为迅速和低廉的方式解决纠纷，在法院的诉讼积压、程序迟延、费用高昂的情况下，非诉讼程序可以趋利避害，极大缓解司法和社会的压力、提供符合情理、追求实质正义的个别衡平。对于国家来说，ADR的适用实质在于“司法庇护下的讨价还价”。诉讼存在更为理想的意义并不在于解决纠纷，而在于通过它提高其他解纷手段的适用机率和适用效果，这样国家的司法资源才称得上是最有效的利用[6]。因此，无论是从当事人自身的角度还是从社会的角度，替代性纠纷解决机制都是一种效率和实用性兼具的合理选择。

2.ADR的补充性价值。对于替代性纠纷解决机制，学界普遍认同的观点之一就是其构成对诉讼纠纷解决方式的补充。诉讼解决方式虽然具有正统性和权威性，但是，伴随着权威性的赋予，它天然地具有被动性和终局性等特征，其被动型主要表现在司法机关的介入需要一定的条件，这些由司法机关拟定的条件本身就是各方利益集团相互妥协的结果，使得部分纠纷难以进入程序。尤其是在金融消费者保护中，金融机构本身就是处于绝对优势地位的“利益集团”，消费者极易遭遇“诉讼无门”的情况。终局性的局限则在于案件经过审判，往往一锤定音，“非此即彼”，没有缓和的余地，更多的体现的司法机关的意见，表现出司法权的强制干涉，这也是当事人对判决结果具有潜在抵抗心理的原因之一。而替代性纠纷解决机制则恰好是发挥当事人在纠纷中的自主性，将“冲突与对抗”演变成“缓和与交流”，从而达到双赢(win-win)。

简言之，ADR不仅在量上缓解了诉讼压力，而且避免了诉讼在程序复杂、迟延、费用高昂等方面的不足以及在面对新型复杂案件时由于立法滞后性、法律适用规范性、裁判结果绝对性所带来的尴尬，从而“另辟蹊径”地弥补了法院解决纠纷功能的缺憾之处[7]。

(二)金融消费者ADR的实证价值

金融消费者是一个舶来概念，我国学术界对此有不少研究，但暂未得到立法上的认可。而国外立法中早已明确，1999年的《金融服务现代化法》将金融消费者定义为“主要为个人、家庭或家务目的而从金融机构获得金融产品和服务的个体”。国内的学者普遍认为金融消费者是消费者概念在金融领域的扩展和延伸，是为生活消费在金融领域内需要购买、使用金融商品或接受金融服务的自然人[8]。许多发达资本主义国家较早地确立了金融消费者的ADR制度*英国的FOS制度则早在1986年就在金融领域覆盖，2000年《金融服务与市场法》将该制度加以完善和发展。日本金融厅在2000年便开始了关于通过立法创设金融ADR机制的探讨，6月，日本金融厅下设的金融审议会发布题为《关于支持21世纪金融的新机制》的报告，提出建立新金融纠纷解决机制倡议。2006年12月最终形成了《关于金融领域的裁判外纠纷解决制度(金融ADR)的最佳实施方案》。。在ADR机制理论价值分析的基础上，笔者结合我国的国情，对金融消费者ADR机制建立的必要性进行简要阐述。

第一、金融环境深刻变革的要求。后危机时代下的金融环境剧变，金融消费的持续增长与金融产品日趋复杂化使得金融消费者保护的重要性日渐凸显。金融业具有垄断性和专业性，交易方式又具有劝诱性，而且金融主体的有限理性、金融体系的内生风险以及其传导机制造成了金融体系的脆弱性，单一的纠纷解决机制无法满足现实需求。在金融市场中，市场信息瞬息万变，如果大量的消费者和金融机构纠缠于复杂诉讼程序，则必然花费大量的人力和时间成本，阻碍金融市场的正常运行。金融市场的高效性和复杂性又与司法救济的滞后性的单一性相冲突。因此，有必要建立替代性纠纷解决机制。

第二，金融领域司法救济困境的要求。众所周知我国民事诉讼案件数量较多，案件的类型复杂化和多样化，法院和法官的数量和工作强度有限，导致了大量案件积压的情况出现。而作为公共产品的民事诉讼制度的供给无法满足公民需求，造成了民事诉讼制度在实际上的供需矛盾。另一方面，即便案件顺利进入审理程序，高昂的诉讼成本和时间成本也使得金融消费者的自身利益难以得到及时的保护。加之金融纠纷专业性较强，我国各地法官水平参差不齐，所以，通过诉讼来解决金融消费者权益的保护事宜具有过程上的非效率和结果上的高度不确定性这两方面的劣势， “一行三会”也侧重于对金融安全的监管而忽视消费者保护。而且我国证券业因为“前置程序”的设立，几乎是有意将金融消费者拒之门外，金融消费者的权利很难得到及时的救济。

二、金融消费者替代性纠纷解决机制的域外立法

(一)美国的金融ADR机制

美国有非常发达的ADR机制，在金融业，非诉讼救济的调解机构非常之多，主要有联储消费者帮助中心、货币监理署、储蓄监管署、联邦贸易委员会、证券交易委员会以及商品期货交易委员会等，根据其职责范围的不同处理金融纠纷。仲裁委员会中设立专门的消费仲裁机构，如美国的仲裁联合会 (American Arbitration Association, AAA)。还有地方性的组织，如优质经营局(Better Business Bureau)等。美国还于2007年成立了金融行业监管局，是美国证券业最大的自我监管组织，其成员须按客户意愿就其纠纷寻求仲裁。这种分业监管的模式形成了分散救济的制度设计。金融危机后，美国对其金融监管体制进行了全方位的改革。2010年7月15日，美国参议院通过了《多德一弗兰克华尔街改革与消费者保护法》，法案中的一项重要内容是建立消费者金融保护局(CFPB)，该机构对向消费者提供信用卡、按揭贷款等金融产品或服务的银行或非银行金融机构进行监管。具体职责：整合消费者权益保护的相关规定，将当前散布于多个部门的金融系统保护消费者权利的职责整合到 CFPA，统一监管流程，设立受灾者救济基金，处理各类投诉等等。CFPA网站首页的显著位置有“信用卡投诉申请” ( submit a credit card complaint)一栏，消费者须填写详细的网上申请表，该机构则会对提交的申请进行处理。

(二)英国的金融申诉专员制度(FOS)

金融危机后，英国进行了金融改革，新设的消费者保护和市场管理局(CPMA)替代了英国金融服务监管局的职责，继续开展上述项目，在纠纷解决程序上也没有改变原有的规定，继续运用金融申诉机构解决纠纷。通过金融巡视员机构，英国为金融消费者提供了一个非诉讼程序解决纠纷的制度。纠纷解决程序分为两个阶段，第一阶段为金融机构内部争议处理程序，金融机构有义务在接到消费者投诉的八个星期内进行处理，如果仍未解决，则进入FOS程序。在第二阶段，也就是FOS程序阶段，投诉首先由FOS的裁定员受理。裁定员在处理过程中，可视需要与纠纷双方即金融机构和消费者联系，以双方提供的书面证据作为依据，但一般不采用听证、质询或答辩等形式，而是按照合理公正原则做出裁定。如果任意一方对裁定员的裁定不满意，均可向调查员申请复核。调查员独立地对案件进行复核；如有必要，可采取面谈的方式。调查员做出的裁定为FOS的最终裁定，若消费者持有异议，仍可诉诸法律诉讼；若最终裁定被消费者接受，则金融机构也必须接受[9]。

(三)澳大利亚的金融督察服务机构[10]

由于特殊的历史因素，澳大利亚的金融改革紧随着英国。负责金融消费者保护的金融督察服务机构是一个独立的争议解决服务机构，由澳大利亚证券和投资委员会(Australian Securities and Investments Commission)批准成立。简要地说，金融督察服务机构的争议处理程序为：消费者必须先向金融服务机构提起申诉，申诉不被受理，消费者可通过金融督察服务机构进行电话投诉，并提交书面申请书。金融督察服务机构则有权要求金融服务提供者就争议问题做出书面报告。金融服务提供者可在21天内和消费者联系，以求直接解决纠纷。如果纠纷未在21天内解决，金融督察服务机构的案件主管就会着手进行调查，并尽力通过协商和调解(conciliation)的方式来解决争议。如果消费者对案件主管和调解员的解决结果仍不服，那么消费者可将争议提交给金融督察服务机构陪审团或裁判员，陪审团或裁判员将会对金融服务提供者(而不针对消费者)做出裁决。

(四)日本的金融ADR机制

日本的金融纠纷解决机制比较灵活，机构一般为金融各行业组织。日本金融厅依据《ADR 促进法》、《金融商品交易法》以及《内阁府条例》等规定，对金融行业组织的申请进行资格认证后设立，监督的具体实施由日本金融厅与法务省共同负责。日本金融 ADR 机制在尊重纠纷解决机构自主性的同时，充分发挥了 ADR 机制的灵活性。其沿袭了《金融商品交易法》、《日本银行法》等基本法律制度的做法，将金融纠纷具体分为苦情和纠纷两类，并依此设计了苦情处理程序与纠纷解决程序。苦情处理程序即是由纠纷解决机构将消费者的投诉转达给金融机构，要求金融机构提供解决方案，如果消费者同意该方案，则程序即告结束；纠纷解决程序则是由纠纷解决机关成立纠纷解决委员会，按照规定的程序解决[11]。

(五)香港地区的金融纠纷调解中心

香港的财经事务局和库务局2010年2月发布了《设立投资者教育局及金融纠纷调解中心的建议》的文件，对建立专门的金融纠纷调解中心提出了基本设想。建议以担保有限公司的形式成立调解中心，经费最终由金融业提供，本着独立、公正持平、便利、效率的原则，运作架构包括以下几步：初次查询或投诉——提出申请(消费者提交申请表格)——处理申请(金融机构被邀请就争议事项做出回应)——进行调解(双方须委任调解员达成协议)——仲裁(调解失败后当事人可以选择仲裁解决)。该调解中心解决金融机构和个人消费者之间的金钱纠纷，非监管机构，不承担监管职能。

从比较法的角度看，其他国家和地区金融消费者保护的ADR制度设计，总体上都贯彻了纠纷解决的多元化理念。美国、英国、澳大利亚以及加拿大均由政府主导设立了专门的机构，日本则通过立法规定了纠纷解决机构的设立条件，并由政府予以监督。在纠纷解决的程序上，也具有一定的共性，即一般先由消费者和金融机构内部处理，解决不成，再依纠纷解决机构主持的委员会或陪审团进行裁决，当然，裁决的效力各国立法上均有不同的认定。总之，国外金融消费者的替代性纠纷解决机制较为成熟，在进入诉讼程序之前，消费者有较多的选择方式进行权利救济。这些独立于消费者和金融机构的第三方机构，其政府赋权和中立地位保证了纠纷处理的公平公正，同时，相关的保护机构还规定了解决纠纷的时间限制，以提高效率。极大地发挥了替代性纠纷解决机制的优势，同时也节省了大量的时间和人力成本，适应了高效率的金融市场。

三、我国金融消费者替代性纠纷解决机制的立法检讨

立法层面上，相比美国1998年完善的《ADR法》和邻国日本历时八年建立的以《ADR促进法》为代表的金融ADR机制，我国的金融ADR制度至今在立法层面上都未得到确立。目前我国关于金融消费者保护的法律散见于《消费者权益保护法》、《人民银行法》、《商业银行法》、《证券法》、《保险法》、《银行业监督管理法》等基本法律以及“一行三会”制定的行政规章。其规定较为宽泛，如《银行业监督管理法》第一条针对消费者保护有原则性规定：“为了加强对银行业的监督管理，规范监督管理行为，防范和化解银行业风险，保护存款人和其他客户的合法权益，促进银行业健康发展，制定本法。”原则性强而指导性弱，有“草色遥看近却无”之感，侧重于对金融机构的监管而非对消费者的保护，而且完全没有关于消费者纠纷解决机制的规定，既无机构设置，也无程序指引，可以说是“缺乏救济制度的法律”，“徒有保护之名，而无保护之实”。

救济层面上我国设有消费者权益保护协会，人民银行、银监会、保监会和证监会均设有信访部门，并实行专人负责与流程标准化管理，负责协调解决金融消费中的侵权行为；在现有监管体制和行业自律都无法发挥作用的情况下，消费者还可以直接诉诸法律，通过司法渠道进行仲裁或解决侵权问题[12]。

通观我国现阶段的金融消费纠纷非诉解决机制，大体上可归结为调解、仲裁、投诉三种救济途径，现逐一梳理如下：

第一，人民调解制度。我国的民间调解被称为“东方经验”，十一届全国人大常委会第十六次会议(2010年8月28日)表决通过的《中华人民共和国调解法》将调解范围限制为“民间纠纷”在实践中引起了很大争议，村委会、居委会人员组成的调解委员会因为专业技能的缺乏而不利于解决金融纠纷。从理论上说似乎人民调解具有解决金融消费纠纷的适用性，然而从实际情况推导，人民调解实则很难在金融纠纷中发挥多少作用，因为其指向性是面向市民生活基本范畴的传统型纠纷，而不是面对包括新型的保险等金融消费纠纷在内的复杂经济生活纠纷形态，近几年金融业对该制度进行了些许有益的探索，如2010年6月30日，中国银行业协会印发了《关于建立金融纠纷调解机制的若干意见(试行)》，提出中国银行业协会设立金融纠纷调解中心，便捷、灵活、高效、公正地解决当事人之间的金融纠纷，但具体的工作仍在筹备阶段。

第二，仲裁制度。《中华人民共和国仲裁法》第四条规定“没有仲裁协议，一方申请仲裁的，仲裁委员会不予受理”，也即是给仲裁的纠纷设置了前提条件，而在实践中金融消费者和金融机构所签订的大多是格式合同，少有金融机构会在格式合同中规定“仲裁条款”，变相地剥夺了金融消费者的选择权。同时，仲裁方式对金融消费者提出了较高的能力要求，仲裁的方式也并不能体现对金融消费者的倾斜保护。加之我国的仲裁体系并不发达而且几乎没有处理金融消费者纠纷的先例，缺乏历史的积累，这一途径从很多国家和地区的实践看来，也并没有起到很好的效果，为此，仲裁并不是一条值得推崇的方式。

第三，投诉处理制度。投诉处理机制在实践中较为常见，从现有的投诉处理机制看，中国银行业监督管理委员会第109次主席会议通过《商业银行理财产品销售管理办法》第六十三条规定“商业银行应当建立全面、透明、快捷和有效的客户投诉处理体系”，保险业主要是以2005年7月1日起施行的《中国保险监督管理委员会信访工作办法》为依据，《证券公司监督管理条例》则规定“证券公司应当制定专门部门负责处理客户投诉”，一般的证券公司也会设置“客户回访与投诉处理岗”。

如上所述，我国的金融消费者的替代性纠纷解决机制存在以下问题：

第一，纠纷解决机制缺乏且多不具有实效性和约束力。我国虽有调解、仲裁和投诉等方式，但调解和仲裁在现阶段的金融领域内均无实用性。从实证的角度分析，金融消费者基于效率和成本的考虑会选择投诉处理机制，中国保监会办公厅发布《2011年一季度中国保监会信访投诉处理情况的通报》，通报显示，2011年一季度，保监会共接收信访投诉总量2400件次，选择仲裁和调解方式的则很少。而投诉处理机制所达成的协议在法律上也是没有约束力的，当消费者和金融机构的矛盾冲突尖锐以致无法协调时，仍旧只能诉诸司法程序。这种做法大大激化了消费者与金融机构之间的矛盾，也很容易使金融机构和消费者双方深受诉讼之累。

第二，纠纷解决机制的程序不规范。金融机构或行业监管机构名以上都设置了纠纷内部解决的规定，但这些规定是金融机构本身以及行业协会单方制定的，其公正性值得怀疑，而且在程序上都避重就轻，抽象有余而具体不足，甚至出现相互推诿，最后仍然是交由消费者和金融机构双方自行处理。具体以保险业的投诉处理办法为例，在《中国保险监督管理委员会信访工作办法》(保监会令[2005]1号)第20条中进一步明确，“信访人提出下列事项之一的，中国保监会及其派出机构不予受理，但应当转由保险公司、保险资产管理公司或者保险中介机构处理：(二)反映保险合同纠纷、投保纠纷、营销和售后服务纠纷以及其他因保险经营行为引起的民事纠纷的……”[13]。从上述规定看，在消费者投诉问题的处理方式上，作监管机构基本不直接介入纠纷的处理，而只是起到了督促和转交保险经营机构的职能。银监会和证监会的规定莫不如此，大多转由消费者和金融机构双方自行处理，并不能为金融消费者提供实质上的帮助。

鉴于上述分析，我国的纠纷解决机制单一、实效性不强，在现实中难以发挥作用。我国确有必要建立替代性的金融纠纷解决机制，构建多元化的救济制度，既是解决大量投诉的最直接方法，也是防范综合性经营背景下监管真空的有益尝试。

四、我国金融消费者替代性纠纷解决机制的构建

(一)观念之革新

由于我国特殊的国情和历史背景，市场经济受到的行政干预较强，金融市场在经过多次改革之后仍摆脱不了“政府主导型”的命运。因此，笔者认为，在我国现阶段建立金融消费者的ADR机制在观念上至少要实现“两步走”：第一步，在立法上承认“金融消费者”的概念。金融消费者的概念不仅没有在学术界达成共识，在金融监管的规范性文件中也没有清晰的界定。我国第一次在政府文件中使用金融消费者的概念是在2006年12月，银监会颁布施行的《商业银行金融创新指引》，指引中提到要“更好地满足金融消费者和投资者日益增长的需求”，“充分维护金融消费者和投资者利益”。统视金融各业，只有银行业明确表示对“金融消费者”的认可外，保险业通常表述为“保险消费者”，证券业则坚持使用投资者。可见，我国的金融界距离全面引入金融消费者概念并大力开展金融消费者保护之目标，尚有较远的一段路程[13]。第二步，抛弃僵化和官僚的法制观念，重新审视替代性纠纷解决机制的效力。在过去的20多年，无论是国家还是民间社会的视野，法院诉讼都开始被视为代表合法性的纠纷解决的正统，并得到了前所未有的扩大和发展，非诉讼纠纷解决却被置于法制化的对立面，形式意义上的“法制化”正在消解非诉讼解决方式的价值。这种观念难以适应实践中纠纷解决的需求，而且替代性纠纷解决机制的衰弱导致其效力被削减，更容易陷入被忽视的恶性循环。因此，在经济实体日益与国际接轨的当代，金融消费者保护理念也是与国际接轨的时候了。

(二)路径之选择

建立多元化的纠纷解决机制，实现金融消费者的监管目标是每个法治国家都必须考量的问题，但如何在理论与实际之间达成衡平，选取何种模式还必须结合国情为之，通过比较法的考察和前述分析可以看出，金融消费者纠纷解决机制在程序上包括内部解决和第三方介入两步，在类型上包括投诉信访、调解以及仲裁等。如何将这些方式进行整合，在程序上予以规范则是笔者将要主要探讨的制度设计问题。

关于该问题学术界提出了许多有益的探索，争议的焦点主要集中在要不要建立专门性的金融消费者保护机构，还是保持分业监管的现状；如果建立专门的金融消费者保护机构，如何处理金融纠纷，如何处理与现有体制的冲突与矛盾？笔者的主张如下：

第一，建立专门的统一的金融纠纷处理中心，处理金融纠纷。一是由于替代性纠纷解决机制的效力需要保障，虽然我国“政府主导型”的制度饱受诟病，但制度的设计必须根植于现实的土壤，专门性的机构在行政地位和职权上能够保证替代性纠纷解决制度的实施，而且便于整合和利用金融行业的信息资源，为纠纷解决提供各种便利，使将其效用发挥到最大。二是各国金融监管改革的前车之鉴，以英、美、日等市场经济国家近来纷纷通过立法对原有的监管体系进行了重构，现代金融消费者保护机制正经历由分散保护模式向集中模式的过渡[14]。 “混业经营，分业监管”的模式弊端日益暴露，虽然我国金融市场尚处于发展阶段，总体上仍保持了“分业经营”的格局，但已经有混业经营的情况出现，中国银监会和证监会先后制定了《商业银行设立基金管理公司试点管理办法》、《信贷资产证券化试点管理办法》等，是进行混业经营的有益尝试，如果仍然一味地追求严格的分业管制以控制风险，无疑是与经济现状背道而驰的。三是有利于纠纷解决的专业化，规范化。金融业部门内部的投诉机制在程序上不明晰，难以保障公正性，而统一金融纠纷处理中心的建立对消费者提供了明确的指引，也可以制定统一的纠纷处理程序，发挥第三方的作用，使纠纷解决具有实效性。

第二，支持在中国人民银行内部设立消费者保护机构，下设金融纠纷处理中心的主张。金融纠纷解决一般由保护机构实施，金融消费者保护机构的设置，有在国务院设立协调机构和在人民银行内部设立两种意见，笔者赞同后一种意见，毋庸讳言，在国务院层面设立保护机构具有足够高的行政级别，具有统筹全局的优势，但是其高昂的实施成本和弊端不容小觑。首先，这种变革将是全局性的，不仅涉及立法层面，还有政策定位、与“一行三会”等监管机构的关系问题，需要漫长的政策决定和立法过程[15]。在我国金融业的发展的起始阶段，各类矛盾和问题并没有到不可调和的地步，进行类似颠覆性的变革并非明智之举。其次，在人民银行内部设立保护机构足够处理现阶段我国金融消费者保护不足的问题。现在的当务之急是处理日益增长消费者投诉需求，以消解民事诉讼的压力，在“一行三会”的分业保护体系下，将现有的资源进行整合即可。中央银行在金融监管中的必要性和重要性毋庸置疑，历史上长期担当者监管和协调的多重角色，笔者认为可以利用央行的职权对“三会”进行协调，将“三会”涉及投诉处理的部门集中在新设立的机构之下，共同制定消费者纠纷解决的处理规则并相互监督实施。

第三，该中心的主要职能是为金融消费者提供诉讼外的救济方式，包括投诉信访、调解以及仲裁三种方式。金融纠纷处理中心将现有的监管部门的投诉处理岗进行整合，不与其他的监管机构冲突，同时建立调解和仲裁的部门。具体来说，“一行三会”仍然在自己的职权范围内行使监管任务，但剥离其内部投诉处理机制，替代调解制度和仲裁制度在金融领域的纠纷处理，并由该中心发布相关指引，对程序做出规定。

第四，借鉴英国和澳大利亚的模式制定完善的纠纷处理程序。金融申诉专员制度是最早的专项金融消费者保护措施，该制度的实施推动了金融消费者保护的发展，该制度较为成熟而且在实践中也起到了良好的效果*根据香港财经事务局和库务局2010年发布的《设立投资者教育局及金融纠纷调解中心的建议》一文，在英国，2008年度FOS处理了124，471个案子，其中113949个案件是通过调解解决的，占90%以上，仅10,198个案例最后通过裁决。在澳大利亚，金融督察服务透明度高，快捷高效，这些以行业为基础的非诉讼纠纷解决机制“成为广大消费者乐于行使的救济手段”，2008年度不足2%的案例未结案。。此笔者认为在机构设计上坚持中国特色，但程序规定上可以参考英国和澳大利亚两步处理的方法，做出适当的变通，变成“三步走”：第一步，金融消费纠纷处理机构接到消费者的投诉之后首先将该投诉申请转交金融服务提供者，并要求在一定期限内提出解决方案，尝试由双方解决问题，如果解决方案得到消费者的认可，双方能够达成一致，则程序结束，如果不能达成一致，则进入纠纷解决程序的第二步，则由金融纠纷解决机构人员通过调解等简易程序解决问题。若再达不成结果，则进入第三步，由组成的委员会根据双方提供的材料，在公平公正的原则上提出处理意见，一般而言，这项决定对金融服务提供者具有约束力，但对消费者则不然。若双方不同意，可选择司法救济，若双方达成一致，则处理程序结束。同时承认所达成协议的法律效力，以保证该纠纷处理机制的实效性。

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AlternativeDisputeResolutionMechanismofFinancialConsumers

ZHAO Zhen-Hua,PENG Yao

(College of Law Science，Hainan University，Haikou570228，China Law school, Central China Normal University,Wuhan 430079,China)

The protection of financial consumers is more important in post-crisis era. How to provide the flexible and diverse relief approach for financial consumers is a focus that is concerned by theoretical and academic circles. Developed capitalist countries have explored the alternative dispute resolution mechanism of financial consumers, and have obtained a lot of useful experience. In contrast, our country’s alternative dispute resolution mechanism is single, and lack of flexibility and effectiveness. In the modern time, financial market rapidly develops, so it is necessary to learn from other countries’ experience, take the protection of financial consumers as the primary basis value of financial regulation, establish a unified financial disputes center, integrate the available resources, and develop a rigorous and comprehensive dispute settlement procedures, in order to realize the regulatory goal of protecting financial consumers.

Financial Consumers; Alternative; Dispute Resolution Mechanism

D922.28

A

1009-105X(2013)03-0042-07

2013-09-14

1.赵振华，男，海南大学法学院副教授；

2.彭 瑶，女，华中师范大学法律系民商法学研究生。