公共财政视角下规范行政事业单位编外聘用人员管理的建议

●王继成

近年来，财政部门在完善定员定额标准体系，强化基本支出管理，提升财政科学化、精细化管理水平等方面进行了积极的探索，并取得了显著的成绩。但是，行政事业单位编外聘用人员（以下简称“编外聘用人员”）作为公共服务的重要提供者，由于受“编外”身份的限制，而游离于财政保障、监管之外，其合法权益容易受到损害，不利于社会的安定团结。因此，必须从打造服务型政府的高度、优化行政运行的角度，规范编外聘用人员的管理。

一、编外聘用人员产生的多维度分析

在行政事业单位编制“内外”的双轨制用工模式下，作为“编制内”用工的重要补充，编外聘用人员的产生既有深刻的社会根源，又有管理方面的因素，同时还涉及机构运转效率低下等原因。

（一）公共服务供需失衡是编外聘用人员产生的根本原因

从宏观背景看，在经济社会的发展进程中，人们对公共服务的需求日益增长，倒逼政府加大对公共服务的投入。以江苏省为例，2009—2011年，江苏省医疗卫生公共财政预算支出由198.21亿元增长到349.86 亿元，年均增长32.85%。而同期财政供养在职人员从23.04 万人增长到23.68 万人，年均增长1.39%。由此可见，政府对人力的投入远少于对财力的投入。在政府行政体制改革、服务性政府建设以及事业单位分类改革落后于经济社会发展的背景下，公共事业发展遇到的用工瓶颈使得编外聘用的用工模式应运而生。

（二）编制管理方式落后是编外聘用人员产生的直接原因

从管理方式看，人员编制管理在配置行政事业单位资源、控制财政供养人口规模等方面发挥着重要作用，但是编制管理采用粗放式管理，即通过核定编制规模和人员结构的方式定编定岗，未能形成在编人员动态调整以及合理退出机制。在此背景下，机关事业单位无法根据职能调整及时更新在编人员规模和结构，直接导致单位采用聘用编外人员弥补用工短缺。

（三）机构运转效率低下是编外聘用人员产生的主要原因

从机构运转方面看，人力资源配置、监督考核以及激励机制不健全等管理因素和在编人员素质、作风等个人因素导致行政事业单位运转效率低下。现实中财政供养人员的增加并没有改变编外聘用人员数量增长的趋势。这表明，在机构设置程序僵化、人员效能监控欠缺的环境下，采用聘用编外人员提高工作效能已成为提高机构运转效率的应急之举。

二、行政事业单位编外聘用人员的现状

随着社会的进步、公共事业的发展，编外聘用人员已不再是传统意义上的从事简单工作的“临时工”，而是公共服务的重要参与者。当前，编外聘用人员的现状主要有以下几个特点：

（一）人数众多，分布相对集中

编外聘用人员人数众多，其数量占从业总人数的比重不断上升。除了从事车辆驾驶、保洁等工作外，大量编外聘用人员从事着以改善民生和创新社会管理为重点的社会建设工作，并集中分布在公共医疗卫生、教育、社会治安等行业。

（二）人员构成复杂，用工岗位呈“高端化”趋势

编外聘用人员主要由农村失地安置以及进城务工人员、国有企业改制下岗人员、大中专毕业生等人员构成。在民生改善需求强烈的领域，行政事业单位对编外聘用人员的需求呈 “高端化”发展趋势，编外聘用人员所从事的工作岗位已由临时性、辅助性向长期性、关键性渗透。

（三）收入相对较低，权益缺乏有效保障

长期以来，编外聘用人员在工资收入方面明显低于在编人员，没有科学、规范的薪酬标准体系，往往采用以同类在编人员的最低工资标准，甚至以当地最低工资标准为依据，而且编外聘用人员的社会保障难以落实或落实不到位。以环卫工人为例，2011年石家庄、太原、沈阳三市编外聘用环卫工人工资收入等于或略高于当地最低工资标准，占在编人员工资收入的一半左右，而社会保障方面，在编人员均享受 “五险一金”，而编外聘用人员只参加部分保险。

表1 2011年石家庄等三市环卫工人工资收入情况表 单位：元

（四）聘用形式多，经费来源多元化

聘用编外人员的主要形式有直接聘用、劳务派遣以及人事代理等。并且，编外聘用人员经费主要来自财政拨款、单位可支配的非税收入、经营收入等。

三、行政事业单位编外聘用人员存在的问题

行政事业单位编外聘用人员在推进公益服务发展的同时，也存在着一些不容忽视的问题：

（一）同工不同酬，破坏社会公平

人员身份不同造成同工不同酬，已成为破坏公平的社会痼疾。政府所属的机关及事业单位作为社会秩序的维护者，却没有认真贯彻“同工同酬”的基本原则，也没有起到积极的示范作用，从长远来看，不利于社会的安定团结和国家的长治久安。

（二）用工易滥用，浪费公共资源

编外聘用人员在壮大机关事业单位人员队伍的同时，也增加了在编人员工作的依赖性和惰性，使得机关事业单位容易产生盲目招人的冲动，从而形成“编外干、编内看”的局面，降低了工作效率，造成了人力、财力的浪费。

（三）管理混乱无序，缺乏有效监管

编外聘用人员管理作为政府社会管理的重要内容，却没有得到高度重视。编外聘用人员的招聘、工资待遇、辞退等主要由用人单位自行管理，缺乏健全的管理机制。部分用人单位法制意识淡薄，不缴或者欠缴养老保险等问题突出，使编外聘用人员权益受到损害。而行政事业单位由于其特殊的社会地位，使得劳动权益监管部门难以有效监管。

三、规范行政事业单位编外聘用人员管理的建议

在全面建成小康社会和深化改革开放、加快转变经济发展方式的当下，进一步规范行政事业单位编外聘用人员管理，对于优化政府资源配置，提升行政事业单位效能，加强社会建设等方面具有重要意义。

（一）转变管理理念，是规范行政事业单位编外聘用人员管理的前提

转变传统的重视在编人员、重视财政供养人口的管理理念，树立“机构总编制、供养全口径”的管理理念，从服务经济社会发展的全局出发，将规范编外聘用人员管理作为政府加强自身建设的重要内容，统筹编内编外两种资源，合理保障人员经费，实现各类用工模式的良性互动，提升行政事业单位的工作效能。

（二）深化行政体制改革，是规范行政事业单位编外聘用人员管理的必由之路

在深入推进行政体制改革，转变政府职能，强化社会服务和公共管理，合理设置机构的基础上，规范行政事业单位用工管理，取缔不规范的用工行为。建立健全规范化的在编人员进入和退出以及合理流动机制，实现在编人员的动态配置，形成以高效的在编人员为基础、必要的编外聘用人员为补充的人员结构。

（三）理顺管理机制，是规范行政事业单位编外聘用人员管理的主攻方向

理顺管理机制，改变以单位自行管理为主的编外聘用人员管理方式，按照“规模合理、待遇公平、保障有力”的原则，建立起用工单位申报、编制部门核定用工规模、人保部门核定工资待遇标准、财政部门核实经费来源的“三位一体”的管理机制，充分发挥职能部门的业务优势，认真做好年度编外聘用人员规模、福利标准及负担方式的规划，强化编外聘用人员管理。编制部门要充分发挥管理的“龙头”作用，根据行政事业单位所承担的社会管理职能，合理调整机构规模和人员结构，统筹编内、编外人员管理，对行政事业单位提出的编外用工计划进行审查，下达编外聘用人员编制指标。人保部门负责编外聘用人员的统一招聘以及工资福利待遇核定。财政部门根据编制部门和人保的审批结果，细化对纳入财政负担范围的编外人员经费的预算编制，确保资金保障到位。

（四）加强监管力度，是规范行政事业单位编外聘用人员管理的重要保障

通过加强监管规范行政事业单位用工行为，保障编外聘用人员合法权益，实现将编外聘用人员纳入规范化管理轨道的目的。编制部门对行政事业单位聘用人员规模和机构实行动态监管，控制用工规模，避免盲目用工。同时，人保部门应该发挥劳动监察、劳动仲裁等职能作用，维护好编外聘用人员的合法权益。财政部门应加强资金监管，严禁单位擅自挤占、挪用经费聘用编外人员，对纳入财政负担范围的编外人员经费强化执行监管，确保资金保障到位。■