大型工程建设项目管理内部控制

●中国石化南京项目管理中心 王敦庆

中国石化武汉80 万吨/年乙烯项目位于武汉市化工新城，是我国中部地区第一套大型乙烯工程，包括9套生产装置及相应的公用工程和系统配套工程，共有56 个主项，项目总投资约180 亿元人民币，该项目于2010年6月全面开工建设，2012年12月全面建成交工，安全、质量、进度、投资、合同、效能监察“六大控制”始终处于受控状态。大型工程项目建设周期长、资金流量大、风险因险多，建立完整的内部控制体系和完善的内部控制制度，可以约束和规范项目管理行为，防范管理风险，及时发现和纠正各种错误及违规行为，有利于保证项目资产安全、项目管理决策科学、项目管理过程规范、项目管理行为合规，保证实现项目建设管理目标。本文结合武汉乙烯工程管理实践对大型工程项目建设管理内部控制的原则、要素、业务流程和考核评价进行探讨。

一、大型工程项目建设管理内部控制的基本原则

内部控制是由项目管理部经理班子、职能部门及其全体管理人员实施的，为项目管理活动的科学、安全、高效、合规等目标的实现而提供合理保证的过程。大型工程项目建设管理不同于一般企业管理，具有管理资金密集性、管理机构临时性、管理业务专业性、管理风险多样性、管理对象差异性等特点，项目管理内部控制体系设置要体现现代化项目管理理念，各项管理制度要有系统性、可操作性和包容性，大型工程项目管理过程要实现有效控制，内部控制体系的策划和建设要遵循以下原则：

（一）“三全”原则。内部控制应当贯穿项目管理决策、执行和监督全过程，覆盖项目管理的各种业务和事项全方位，全员参与内部控制，参与项目管理的每一位人员既是内部控制的主体，又是内部控制的客体，既要对其负责的工作实施控制，又要受到其他人员或制度的监督与制约，确保项目管理机构的各部门和岗位均能按特定的目标相互协调发挥作用，最终实现项目管理内部控制的总体目标。

（二）“重点”原则。大型工程项目管理过程千头万绪，内部控制应当在全面控制的基础上，关注项目管理重点，关注管理决策、重要业务事项和高风险领域，如物资采购、工程招标、工程结算、工程变更等，不能因为矫枉过正，造成管理僵化，成本上升。

（三）“制衡”原则。大型工程项目管理在结构分解、机构设置及权责分配、发包模式、业务流程等方面相互制约、相互监督，职能部门归口业务管理，区域项目组分权而治，使单独的一个岗位或一个部门对一项或多项经济业务活动没有完全的处理权，必须经过不相容的其他部门或人员的验证、核对和制约。

（四）“适应”原则。项目具有一次性特点，大型工程项目管理过程中，“新事件、新情况”层出不穷，内部控制应当与项目管理部业务范围、管理状况和风险水平等相适应，并随着情况的变化及时加以调整，控制松紧适度，原则性与灵活性相结合。

（五）“效率”原则。工程进度是项目管理的重要目标之一，大型项目管理效率直接影响进度，间接影响工程建设成本，内部控制应当权衡实施代价与预期效果，以适当的成本实现有效控制，控制不忘效率。

二、基本要素

内部控制由若干要素构成，每个要素的具体内容都有其丰富内涵，要建立完善的项目内部控制机制，要抓住这些要素，结合项目特点，进行项目内部组织建设、制度建设和思想文化建设。

（一）营造优良的内部环境是实施有效内部控制的基础。内部环境是指项目管理机构内部影响、制约控制建立与执行的各种内部因素的总和，是实施项目管理内部控制的基础。大型工程项目内部环境主要包括项目部组织模式、内部职能部门权责分配、项目实施的总目标、项目管理人员激励、项目管理的社会责任、项目管理团队文化、效能监察、内部审计八个方面。

1.组织架构。武汉乙烯的建设组织架构是在IPMT 小组的领导下的项目管理部, 武汉乙烯工程项目管理部对项目建设全过程管理，按照总体统筹控制计划各项目标，全面完成工程建设任务，武汉乙烯项目管理部经理作为总部任命的项目管理代表，在项目建设过程中，履行委托法人代表的职责和权力，带领项目管理部全面负责项目建设和管理工作。项目管理部组织架构内设9 个职能部门6 个区域项目组，实行矩阵式管理。如图所示：

图 项目管理部组织架构

2.责权分配。项目管理部实行不相容职务、岗位分离制度，一项业务流程经多岗多部门操作，实行评审会签制度、审核分离制度、合同签订履行分离制度，遵循互相制约、权力分割、稽核对证等原则，关键业务的设置体现了不相容职务分离原则，使不同岗位、不同部门真正起到相互制约、相互监督的作用。

项目管理严格实行授权管理，通过颁布“项目管理部权限指引”，在物资采购、费用支出、资金、信息、工程建设、安全环保、税务管理、合同管理等11 个方面，明确从项目管理部经理/经理班子到分管副经理、职能部门负责人、职能部门负责人以下各层面的授权原则与权限划分标准。

3.建设总目标。中国石化要建设具有较强国际竞争力的跨国能源化工公司，实施武汉80 万吨/年乙烯工程，实施炼化一体化战略，坚持中下游一体化协调发展，实现整体产业链的优化组合，实现规模化、集群化发展，提高产业集中度，实现资源利用价值最大化。2013年武汉乙烯工程建成投产，乙烯生产能力为80 万吨/年，主要技术经济指标要达到世界先进水平。乙烯工程建设实现“四优四零”的总体目标,即：方案优化、工程优质、效益优良、人员优秀；四零：违法违纪事件为零、重大质量事故为零、重大安全事故为零、重大环保事故为零。

4.人员激励。项目管理部执行激励与约束相结合的人力资源政策，坚持量化指标、逐层分解的原则，各单位要根据项目进度目标，科学编制本单位月度、季度和年度任务计划，责任到岗、责任到人。坚持全面考核、重点突出的原则。坚持结果考核与行为考核相结合，以结果考核为主。坚持公开、公正、公平的原则。自我评估与考核小组考核相结合，考核工作力争做到科学、合理、全面、准确。坚持责、权、利相统一的原则。考核结果与考核奖金挂钩，奖优罚劣，奖进罚退。实现武汉乙烯项目成为人才工程的目标。

5.社会责任。社会责任是指武汉乙烯在建设过程中应当履行的社会职责和义务，主要包括搞好安全生产与环境保护、保证工程质量、促进就业与保护员工合法权益、维护社会公益等方面内容。

6.团队文化。项目管理以“建设武汉乙烯，促进中部崛起”为使命，持续推行和弘扬“忠诚石化事业，注重员工成长，提升执行能力，创建精品工程”的项目管理核心价值观，“诚信、严谨、拼搏、创新”的项目管理行为准则，“关注目标，优化规划，控制风险，持续改进”的项目管理方针为内容的团队文化。

7.效能监察。效能监察采取集团公司统一领导，总部派驻武汉乙烯项目部效能监察督查组监督检查，效能监察对工程建设全过程进行监督监察，针对工程建设中的薄弱环节，督促有关部门建章立制、整改问题，保证有关部门和人员依法依规、高效廉洁地履行职责，不断提高工程建设管理人员的思想道德素质和廉洁从业意识，防止权力失去监督而发生违法违纪行为，推进惩防体系建设，把武汉80 万吨/年乙烯项目建设成安全工程、优质工程、效益工程、阳光工程、绿色工程、人才工程。

8.内部审计。项目管理加强内部审计工作，开展在建工程跟踪审计，设置审计部门和岗位，保证人员配备和工作的独立性，内审部门结合内部审计监督，对内部控制的有效性进行监督检查，保证内部控制体系的高效运转和内控制落到实处。

（二）全面评估项目风险是实施有效内部控制的关键。特大型项目建设在策划阶段都会设定一系列控制目标，项目管理过程中要根据设定的控制目标，全面系统持续地收集相关信息，识别与实现控制目标相关的内部风险和外部风险，结合实际情况确定相应的风险承受度，及时进行风险评估。

大型工程项目管理要建立适当的内部风险评估机制，针对工程项目管理的内部控制业务流程，定期分析及记录潜在风险的变化，组织专题会议分析风险应对措施，及时通知风险相关方，正确处理新增或过去未加控制的风险。

（三）开展控制活动是实施有效内部控制的保证。如果将一个项目管理机构比做一个人，项目控制就是一个中枢神经系统，进度控制体系指向项目进度目标，投资控制体系指向项目投资控制目标，合同管理体系构架项目资源结构，实现项目管理工作界面的有机融合，项目控制包括的进度、合同、投资三大体系，贯串项目全过程、全方位、全层次，分布于项目管理和实施的各环节、各要素、各部位。在项目管理机构中单独设立项目控制部是大型石化项目管理的一个特色，武汉乙烯项目部成立之初就对控制体系进行了认真谋划，建立了比较完备的项目控制体系并在项目实施过程中不断完善，发挥了项目控制的导向、约束、协调三大职能，为武汉乙烯的高效、准点、有序建设发挥的重要作用。

（四）保持信息与沟通流畅是实施有效内部控制的前提。项目管理工作需求编制标准软件使用计划，统一软件平台。项目部根据项目管理工作需求和项目现场情况编制内部局域网与Internet 连接方案。项目部通过使用项目部OA 及中国石化总部的办公系统实现与外部的电子邮件通讯和协作办公。及时、准确地收集、传递与内部控制相关的信息，确保信息在项目管理内部、内部与外部之间进行有效传递。

（五）建立有效内部监督是实施内部控制的保障。工程建设项目效能监察要重点抓好前期准备、工程招投标、物资采购、施工管理、合同管理、变更管理、竣工验收、廉政建设等八个方面的监察工作，监督检查贯彻执行国家有关的法律、法规以及工程建设管理有关规章制度的情况，保证工程建设项目管理工作规范有序的进行。监督检查建立健全工程建设项目管理制度及落实的情况，进一步规范管理行为，提高管理效能，确保工程质量，充分发挥投资效益。监督检查在工程建设项目管理过程中履行职责、行使职权、完成任务的情况，发现管理中的薄弱环节和问题，提出整改意见。监督检查在工程建设项目管理过程中执行党风廉政建设有关规定的情况，促进有关廉政制度的落实，预防违法违纪问题的发生；对发现的问题，按有关规定处理。

三、业务流程

项目管理通过编制业务流程，对各项业务进行具体控制。武汉乙烯项目设置了26 个业务流程，内容涵盖设计、采购、施工、质量、HSE、投资管理、合同管理、人力资源、内部审计等，业务流程是各项业务的具体控制程序和措施。业务流程的格式内容如下：适用范围，定义业务流程的权限范围；控制目标，控制目标包括项目管理目标、进度目标、质量目标、HSE 目标、投资目标和合规目标等；内部控制矩阵，项目部组织结构为矩阵式结构，内部控制业务流程将项目管理活动分解成各个业务流程步骤，每一个业务流程步骤由一个或多个控制点构成，控制点内容包括该业务涉及的部门和项目组及其岗位、本步骤工作过程描述、上一步骤和本步骤控制结果等。内部控制矩阵针对各业务流程的每一控制点，明确其控制目标、业务风险、责任部门及岗位、权限索引、控制文档、报表；相关制度，相关制度目录是指涉及具体流程的外部法规、公司相关的及重要内部管理制度；业务流程示意图。

四、检查评价

内控办结合年度审计工作计划，完成年度内部控制独立评价工作。对未覆盖的检查区间和领域，内控办公室组织内控综合检查和补充测试评价。

（一）检查评价的程序和方法。检查评价的一般程序为：制定内部控制检查评价方案、成立内部控制综合检查评价组、实施现场检查与评价、认定内部控制缺陷、复核确认并出具评价结论、汇总分析检查评价结果、编制内控综合检查评价报告。

（二）制定内部控制检查评价方案。内部控制检查评价方案，应遵循外部监管要求，围绕内部控制目标和管理层关注重点，充分考虑检查评价的效率和效果。方案应包括检查评价目的、范围、区间、人员组织、方法、评价重点和进度安排等内容。评价内容应涵盖内部控制实施细则的全部内容，内部控制检查评价方案报内控领导小组批准后实施。

（三）内部控制检查评价人员权责。检查评价应重视检查人员的职业道德和专业胜任能力，认真履行检查义务，听从检查安排，公允地表达意见，在某一类控制活动或内部控制要素方面具备足够的知识和经验，熟练掌握公司内部控制要求，并恰当地表达意见。

（四）内部控制检查和评价。检查评价人员应根据项目管理内部控制检查工作底稿，确定检查方法及应抽取样本的范围和数量，分析样本并做好记录。控制点的检查评价，包括“控制点措施设计”和“控制点执行”，两项检查评价全部合格的控制点视为“有效执行”，反之评价为“未执行”。其中，“控制点措施设计”应按照风险清单列示的风险，应当能够规避相应风险。

（五）检查记录。检查人员充分运用穿行测试、实地查验、比较分析等方法，搜集被检查单位内部控制设计和运行是否有效的证据，如实填写检查评价底稿或评价表，初步认定内部控制缺陷，检查记录内容应保证可复核性。对于“未执行”的控制点，应详细记录具体未执行原因，并复印留存有关抽查样本及相关证明材料。

（六）复核与确认检查结果。检查组应制定检查评价工作复核制度，汇总检查评价工作底稿和评价表，整理发现的问题和认定内部控制缺陷。检查人员工作记录、结果和评价结论应由经授权的复核人员、主审复核，检查结果由检查组组长审核确认。

（七）编制内控综合检查评价报告。内控办公室根据检查评价结果统一复核和确认，综合评价项目管理内部控制有效性，编制内控综合检查评价报告。内控综合检查评价报告至少包括以下内容：检查评价整体情况、项目管理层面的控制及业务层面的控制情况、内部控制缺陷认定，以及对责任部门提出的意见和建议等。

（八）汇总分析检查评价结果。对内控综合检查评价发现的内部控制缺陷及问题进行整理分析，提出改进措施和整改要求，督促责任部门限期整改。■

张宏、崔松.2006.建设项目内部控制制度初探[J].财会通讯（理财版），3。