经济责任审计问责一体化：目标构建、制度框架与实施策略分析

●东北师范大学政法学院 刘桂芝 张 赫

一、目标构建：经济责任审计问责一体化

经济责任审计问责一体化是指国家经济责任审计部门通过制度化、常规性审计，发现应该追究责任的线索或可以进行问责的依据，进而提出经济责任问责建议并监督相关问责主体对被审计人进行经济责任问责的一系列制度化安排。实现经济责任审计问责一体化的基本思路是通过更新、强化原有的制度体系，整合经济责任审计与问责的资源，建立高效、统一的经济责任审计问责一体化制度框架，实现经济责任问责透明化、动态化、立体化、制度化的目标。

（一）构建经济责任审计问责一体化的制度有利于实现公开透明的经济责任问责机制。经济责任审计具有特殊的审计对象、审计内容。经济责任审计针对的是特殊群体，他们是党政领导干部及国有企业和国有控股企业的领导人员 （后者不在本文研究范围之内）。2010年12月颁发《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，明确了相关责任主体经济责任审计的常态化与制度化，标志着我国经济责任审计工作进入一个新的发展时期。根据两办《规定》对党政主要领导干部的经济责任审计内容包括：经济决策是否符合程序、有效；有关内部财务控制制度是否健全； 国有资产是否安全完整、保值增值；债权债务是否清楚，有无纠纷和遗留问题；个人遵守财经法纪情况等等。党政领导干部的经济责任向来较为敏感，公众难以凭借自身力量获得有关信息，经济责任审计恰恰是一种查清责任的审计，在经济责任审计问责一体化中它能够凭借其技术方法、业务优势让公众了解相关信息，作为一个中立的“中介组织”发挥作用，有利于公民参与问责，实现对党政领导干部经济责任问责的透明化。

（二）构建经济责任审计问责一体化的制度安排有利于形成动态经济责任问责机制。问责制的最终目标就是建设责任政府，重在预防，不在惩治。在经济责任问责方面，要充分发挥好经济责任审计查清责任、发现问题的功能和经济责任审计部门建议问责、监督问责职能，强化事前预防、事中控制、事后问责三个环节，实现全方位的动态经济责任问责，这与刘家义审计长提出的“免疫系统论”①的核心内容是一致的。其中的事前预防，行政决策环节的经济责任审计通过评估经济类决策是否经过科学民主的决策程序，可以将防范风险关口前移； 通过事中控制，行政执行环节的经济责任审计能发现经济决策执行过程中的问题苗头和存在的漏洞，根据预测问题发展态势尽快提出解决方案； 实施或建议事后问责，行政结果环节的经济责任审计可以评价领导干部经济责任履行情况，必要时进行问责。经济责任审计对决策、执行、结果的审计监督恰好能够满足经济责任问责动态化的需求，实现对党政领导干部经济责任的动态监控。

（三）构建经济责任审计问责一体化的制度安排有利于实现立体化经济责任问责体系。联席会议制度是经济责任审计所独有的，是中国审计实践的创新，对经济责任问责具有重要意义。在联席会议基础上建立以经济责任审计部门为核心的联合纪检、组织、监察、人力资源和社会保障、国有资产监督管理等多部门连动式立体化问责机制，有利于资源共享，有助于使经济责任审计的“供给”满足各部门问责的“需求”，可以充分利用经济责任审计结果，提高经济责任问责效率，建立多部门联动的立体化经济责任问责模式。

（四）构建经济责任审计问责一体化的制度安排有利于促进常态化经济责任问责制度。理由有三：其一，经济责任审计问责一体化能够通过常规性审计尽早发现问题，及时关注和处理，减少“火线问责”的情况；其二，经济责任审计关注党政领导干部日常工作，尤其是“隐性”问题，通过对被审计单位或部门的会议纪要、经济合同、业务档案等资料的审查，了解单位或部门中的各项经济责任履行情况，促进政府问责制由追究有过向无为转变；其三，经济责任审计在责任认定方面不以“轻”、“重”衡量，而是将经济责任划分为不同类型，即《规定》第三十四条规定，审计机关对被审计领导干部履行经济责任过程中存在的问题应当承担直接责任、主管责任、领导责任。第三十五条、第三十六条、第三十七条中分别对直接责任、主管责任、领导责任分别加以界定。这种责任划分具有定责方面的优势，大大降低党政领导干部责任不清、避重就轻、逃脱责任的可能。

二、经济责任审计问责一体化制度框架构建

经济责任审计问责作为审计问责的重要组成部分，在预防腐败，突破经济责任问责瓶颈，深化行政问责制中能否发挥作用，发挥怎样的作用，关键在于构建经济责任审计问责一体化的制度框架：

（一）经济责任审计问责主体：在经济责任审计联席会议基础上，建立由审计机关牵头，纪检、监察、组织、人事、财政、国有资产监督管理等部门联合参与的经济责任问责机制。问责主体主要是被问责对象的上级纪检部门、上级司法部门和上级主管部门。重点强化经济责任审计部门建议问责的职能和监督问责权，经济责任审计部门有权督促未落实经济责任问责的问责主体即上级纪检部门、司法部门和主管部门落实问责，有权向该问责主体的上级提出书面报告，由上级主管机关进行强制“越级”问责，有权要求各经济责任问责主体进行书面问责反馈。这样，虽然经济责任审计部门仍然不具有问责权，但是强化了审计部门的建议问责权和监督问责权，使得经济责任审计部门超脱于各问责主体并处于核心地位，避免经济责任审计结果流于形式、问责与审计相脱节的问题。

（二）经济责任审计问责范围：我国关于审计问责的法律法规建设正处于不断发展健全的过程中，对于审计问责范围的界定，目前多集中在结果问责，尤其是给社会和国家造成重大损失或者恶劣影响的事件上。本文认为，经济责任审计问责应从只追究过错责任向追究非过错责任转化，将无作为、慢作为、不作为、无效率、不经济、决策失误等都应纳入经济责任问责范围，同时加强对决策环节、执行环节的问责，形成动态连贯的经济责任问责模式。

（三）经济责任审计问责程序：通常情况下审计部门是按照年度审计规划来组织实施审计的，这意味着审计问责不是在预知“存在过失”的情况下进行的，即审计监督不以追究责任为目的。经济责任审计问责的程序应该是：第一步，政府经济责任审计部门发现问题，出具审计报告；第二步，经济责任鉴定中心出具经济责任鉴定书，明确相关责任人、责任内容、责任大小，并提出问责建议；第三步，将责任鉴定书分别移交上级纪检部门、上级司法部门、上级主管部门处理，由问责主体进行问责并反馈问责报告；第四步，将书面决定送达责任人，并告知当事人依法享有复核的权利；第五步，问责主体要将处理结果在专门网站上或以其他方式进行公示并在联席会议内部进行反馈。

（四）经济责任审计问责定责依据：责任界定依赖于一定的基础条件，包括：组织机构设置与岗位规范制定，完善责任衡量标准与工具，规范会计制度等。至于具体的责任依据，本文认为可以颁布专门的《经济责任认定办法》，详细规定对于什么行政事件需要承担责任以及承担什么样的责任，从而作为经济责任鉴定中心鉴定责任大小的依据。经济责任的衡量要兼顾责任人的主观过错程度和不良后果的社会危害程度两个标准，可尝试采用如下思路：如果由于行政负责人过失导致“不履行或者不正确履行职责”，以致降低行政效率，贻误行政工作，给行政机关造成不良影响和社会后果的行为，应该追究相关责任人行政责任； 如果由于行政负责人的失职，造成严重经济损失的，应该追究其行政责任和民事责任；如果由于行政负责人失职或故意导致重大决策失误、发生重大事故以及行贿受贿、贪污挪用等违法犯罪行为的，应该根据事态的严重程度，追究其行政责任和刑事责任。

（五）经济责任审计问责配套制度：尝试制定全国性的《行政干部经济责任问责实施办法》和《经济责任认定办法》，从法律上保障和构建我国的经济责任审计问责机制。当然，单一的实施办法和责任认定办法还远远不够，还需要相应的配套制度。主要体现在以下几个方面：其一，制定行政干部岗位职责规范。不同的部门与职位之间有严格的职责划分是问责的首要前提，经济责任问责尤其如此。其二，审计部门人事制度设计。实践证明，审计质量与审计人员素质有着必然的联系。经济责任问责对审计人员专业能力和业务素质提出了较高要求，宜采用的方案有：推行职业资格准入制度、考核激励制度、后续教育制度、行业特殊津贴制度、经济责任审计负责人长聘制、经济责任审计业务回避制度等等[1]。其三，拨款制度设计。充足的经费是保证经济责任审计机关独立性的必要条件，经济责任审计经费应由审计机关编制预算，由立法机构特批列入政府预算。同时加强对经济责任审计经费使用和管理的执法检查，坚决杜绝一些地方政府“零预算”的行为，必要时审计署可以使用机动资金保证经济责任审计问责项目的正常开展[2]。

三、经济责任审计问责一体化的实施策略研究

（一）以公民参与为主线促进经济责任审计问责一体化的实施策略研究。首先，需要探索与推动经济责任审计过程与结果的公开机制。为了落实公众在经济责任问责领域享有充分的知情权、监督权、参与权，可以通过公开经济责任审计过程与结果的方式，为公众参与经济责任问责提供有利条件。向社会公众公开的具体内容包括：一是公开审计进点，确定进点日期后公告社会，鼓励公众、行业内部专业人士、媒体参与其中，形成多部门、多方面联合参与的公开化的审计态势；二是公开审计纪律，制定并宣传专门的经济责任审计纪律章程，让群众对经济责任审计有更加深入的了解，增强群众对经济责任审计有效性的信心，并消除群众揭露问题时存在的顾虑；三是公开审计程序，公开经济责任审计程序是为了让公众了解经济责任审计的对象、内容、有关要求、审计方式以及审计重点，消除以往经济责任审计的神秘感，并得到大家理解、配合、支持；四是公开被审计人履行经济责任情况和审计结果，要求领导干部就任期内履职情况进行公开述职，并在经济责任审计结果公告之前应征求群众意见，为群众建立公开评价经济责任审计报告是否客观公正的渠道，使得审计结果公告制度能够真正对领导干部起到警示作用。

其次，需要完善公民公开问责保障机制。一是建立保密机制，保障公民信息安全。完善的信息保密机制使被举报人（被审计对象）难以实现打击报复举报人的目的，这是保障举报人合法权益不受侵害的前提，更重要的是信息保密机制能够让举报人没有后顾之忧。二是建立惩罚机制，依法打击报复行为。严厉制裁一切打击报复举报人的行为是保障举报人合法权益的重要措施。检察机关在举报工作中对于打击报复举报人的案件应严肃处理，加大打击力度。三是建立补偿机制，给予被打击报复的举报人精神上的慰藉和经济上的补偿。如果附带提起民事诉讼仍得不到实际的赔偿，国家应该给予适当的经济补偿，有关补偿的费用由国家财政支出，具体的标准可按照损害程度的大小酌情决定。四建立奖励或激励机制，鼓励和支持群众举报。举报奖励或激励机制是通过物质奖励和精神鼓励手段，认可和支持公民举报行为，旨在强化公民举报的内在动力，激发公民的举报热情，实质上是为了鼓励公民参与问责。

最后，培育以民主党派和新闻媒体为主的第三方问责主体，建立联结经济责任审计与问责的桥梁。当今时代，单个公民或者组织仍然处于信息上的劣势，不可能占据足够有效的信息资源，媒体就成为公民了解更多信息，进行问责的重要途径，尤其是网络等新兴舆论工具的应用，增强了公民参与问责途径的多样化和有效性。但前提是，法律和行政环境必须允许媒体在不涉及国家机密和公共安全的情况下进行自由报道，提高媒体的独立性，并给予相应的司法保障。另外，要充分发挥民主党派的监督作用，畅通民主党派参与问责的渠道，让其更好地对政府的经济责任进行监督与问责。

（二）加强对行政决策和执行环节的经济责任审计以形成动态经济责任审计问责机制。目前经济责任审计仅仅体现为事后监督，尤其是离任经济责任审计更有可能“先离任后审计”，使审计失去了时效性，所以经济责任问责往往是事后问责。本文认为，经济责任审计部门要改变经济责任审计事后监督的现状，提高经济责任问责的有效性，必须强化对行政决策、行政执行、行政结果三个环节的经济责任审计，为形成动态的经济责任问责机制创造条件。

1.围绕“行政决策”进行审计评价。经济决策是领导干部权力运行、职责履行中最核心的环节，尤其是那些关系到民生工程、社会保障等内容的经济决策，对经济社会的作用和影响往往较大，决策失误容易造成重大损失。经济责任审计可重点对行政决策环节的以下几个方面进行分析：其一，民主化，主要是看决策的产生和政策的形成是否经过充分的实证调查和分析、意见征求、集体讨论等环节；其二，知晓度，通过调查政策部分受众对政策的了解程度，判断决策者运用的宣传方式是否恰当、有效，特别是惠民政策；其三，适当性，主要分析形成的决策是否与其他政策相违背；其四，完整性，主要是审查制定决策时，权责是否明确、资金等物质条件是否具备连续性，是否制定相应的备用方案等等。

2.围绕“行政执行”进行审计评价。在保增长、保民生和保稳定的工作方针落实上，国有资产经营效益效果上，在民生民利工程决策运行上都加大审计调查力度，力求客观评价领导干部任职期间在执行重要经济决策、制定重大项目方案、规避重大投资风险等方面的具体运行效果，从而做出科学的鉴定性评价。在行政执行环节，经济责任审计可重点对以下几方面进行分析：其一，执行力，重点考察落实政策过程中有无偏差，对政策的执行是否全面到位，地方保护主义现象是否存在等；其二，影响面，主要分析决策的执行对促进地方经济发展、社会稳定、环境保护及资源可持续利用所产生的有利或不利影响；其三，公平性，主要是审查决策执行过程是否体现了社会公平，如是否做到关注弱势群体，是否有利于缩小地区差距、城乡差距、贫富差距等。

3.围绕“行政结果”进行审计评价。经济政策的结果是目前经济责任审计的主要内容，经济责任问责主要是根据行政结 果。这 些“结果” 主要表现为各种经济指标、工作总结、经济合同、业务档案等资料以及被审计领导干部履行经济责任情况的述职报告等。在行政结果环节，应该依托经济责任绩效评估实施问责，同时对被审计单位及领导人员提出更高的要求，实现经济责任审计问责机制的健全和功能的延伸。在考虑被审计领导有形政绩的同时，也要关注无形的、长远的政绩，拓展经济责任审计问责的范围。将无作为、慢作为、不作为、乱作为、作为不力、不经济、无效率、无效果、决策失误、用人失察等纳入问责范围，提高问责的针对性和实效性，增强问责者的可操作性和权威性。

（三）完善经济责任审计结果利用机制以实现立体化经济责任问责。在各机关、单位各司其职的基础上加强经济责任审计过程中各个经济责任审计问责主体之间的沟通与协调。经济责任审计问责涉及到多部门的沟通和协作，是一项与其他部门关联度较高的系统性工作，审计机关与其他部门的配合程度直接决定了审计问责的效率和质量。经济责任审计问责没有单一的问责主体，重点在于整合问责主体，力求形成问责合力。在各部门、单位做好自己本职工作、各司其职的基础上，审计机关必须加强与立法机关、纪检监察部门、组织人事部门和其他行政机关在经济责任审计问责各个环节的协调配合。在经济责任审计准备阶段，审计部门要与组织人事、纪律检查等部门进行积极沟通，认真考虑“需求”部门的审计规划建议，审计部门要在合理制定审计规划基础上，合理配置经济责任审计资源，优质完成审计工作，满足经济责任问责对经济责任审计在数量上、质量上、深度上的需求。在经济责任审计实施阶段，经济责任审计人员在收集资料时要加强与组织人事、纪律检查部门的沟通与联系，善于运用其掌握的资源和有关线索，比如利用纪检监察机关的信访制度、举报制度等等监督手段，提高审计结果的时效性和可靠性。在经济责任审计报告阶段，在审计组实施审计后，应当将审计组的审计报告书面征求被审计领导干部所在单位的意见。在经济责任审计报告中涉及相关人员违规违纪问题严重时，应当与被审计单位的主管部门、上级纪律检查部门、司法部门进行沟通，这样做的目的是让经济责任问责主体了解经济责任审计阶段性成果，为日后多部门联动与协作、充分利用审计结果进行问责做好准备。在经济责任审计终结阶段，审计部门根据纪检监察、组织人事等部门委托对被审计人任期内履行经济责任情况进行审计，并将审计结果报告、经济责任鉴定书提交给纪检监察部门、司法机关之后，审计机关应加强与纪检监察、组织人事等部门的沟通，获得经济责任审计结果落实情况的信息，可通过座谈、听取汇报、回收问责报告等方式获取审计决定和问责建议的具体执行情况。

另外，进一步加强经济责任审计数字化管理方式的应用，利用网络技术提升经济责任审计联合问责的效率。研发经济责任审计资源共享软件，在省级或市级审计机关建立信息共享系统试点。该系统是以经济责任审计为核心，联合组织人事部门、纪检监察部门、财政部门、国有资产管理部门的联动数字平台，形成这几大部门的信息共享数据库。在保障信息安全的基础上注重信息更新，建立领导干部个人经济责任档案系统、经济责任问责报告存储系统，实现审计机关与组织人事、纪检监察、财政等部门的资源双向共享快车道，大大提高经济责任审计自身的效率和审计结果利用率。

（四）健全经济责任审计定责机制以强化制度化经济责任问责。经济责任审计定责机制是指审计机关依照法律法规，以受托公共资金为主线，以权责对等为原则，对领导干部所负有的发展经济责任、执法守纪责任、廉政建设责任进行规范化界定，进而为经济责任问责提供规范化依据的一系列制度安排。重点在于：

1.坚持经济责任问题界定原则。经济责任的界定，除了遵循依法、公正、透明等原则外，要特别注重权责对等原则。审计部门在对领导干部进行经济责任审计时，要在对被审计人的行政行为性质、主观过错程度、社会危害程度等因素进行综合考量的基础上确定领导干部应该所承担的经济责任。同时，审计部门要严格按照经济责任审计的权限，评价被审计领导干部的经济责任。坚持权责对等的原则保证了经济责任审计的规范性、有效性，进而促进了经济责任问责的制度化。

2.锁定公共资金范围。公共资金是指被审计人在某个特定职务上所管理或运用的部门预算、国有资本、国有资源、有关项目资金，以及其他经济活动涉及的财政财务收支资金。审计机关首先要确定被审计对象所涉及的公共资金的范围，沿着收、支、管、用的脉络进行全方位审计，提高审计效率。

3.明确经济责任内容。领导干部的经济责任可以概括为以下三方面：其一，发展经济责任。主要指被审计领导干部任期内各项考核指标、计划指标的完成情况；任期内重大经济决策的科学性、规范性和有效性；所在地区、部门经济发展状况，经济可持续发展的潜力能力等。其二，执法守纪责任。审计部门主要审查财经法规、国家经济政策的贯彻落实情况；制定的政策是否存在违反《会计法》、《预算法》、《行政单位会计制度》等财经法规的情况等。重点审计土地征转、政府采购、工程招标、社会保障、重大经济建设项目等政策的执行情况等。其三，廉政建设责任。一方面要整体评价领导干部所在部门的廉洁情况，从而衡量被审计领导干部廉政建设责任履行情况；另一方面要严格审查领导干部自身廉洁情况，是否存在贪污受贿等行为。经济责任审计内容直接决定了经济责任问责的内容和依据，对其加以明确是经济责任问责制度化的有效保障。

4.构建经济责任审计评价指标体系。经济责任问责制度化难以落实的一个主要原因是经济责任审计评价的随意性以及由此带来的责任界定的偏差。对待这一问题，应针对不同的经济责任审计环节、不同的经济责任审计对象建立一套较为科学、规范、可行的考核指标体系，如设立科学决策评价指标、成本收益评价指标、社会效益评价指标等，将定性分析与定量分析相结合，保证经济责任审计问责制度化建设的顺利进行。

从根本上讲，要实现真正的经济责任审计问责一体化，甚至是审计问责一体化，要从构建“立法型”国家审计模式开始。独立于行政体系的审计模式，有助于从根本上解决包括经济责任审计在内的国家审计的独立性和权威性问题，真正实现“体系外”监督。但是，建立“立法型”国家审计模式取决于我国政治体制改革的进程、人民代表大会制度的完善和法治社会的成熟等诸多因素。不可否认，“立法型”国家审计模式是未来我国审计制度的改革取向。本文是在“行政型”国家审计模式前提下论证经济责任审计问责一体化，可作为向“立法型”审计模式过渡的阶段性、渐进性、探索性改革措施，相较而言更具有可行性与现实意义。■

注释

①刘家义在2008年全国审计工作会议上讲话。

1.蔡春、田秋蓉、刘雷.2011.经济责任审计与审计理论创新[J].审计研究，3。

2..冯均科.2005.以问责政府为导向的国家审计制度研究［J］.审计研究,6。

3.黄溶冰.2012.经济责任审计的审计发现与问责悖论［J］.中国软科学,5。

4.李三喜、高雅青.2002.任期经济责任审计案例分析[M].中国时代经济出版社。

5.岭南集团课题组.2012.管理契约、经济责任与审计问责制——基于广州A 集团的一个案例分析[J].中国内部审计,4。

6.毛玉等.2011.刍论完善我国经济责任审计问责制［J］.会计月刊，5。

7.彭韶兵、周兵.2009.公共权力的委托代理与政府目标经济责任审计[J].会计研究,6。

8.秦荣生.2004.公共受托经济责任理论与我国政府审计改革[J].审计研究，6。

9.于保和著.2003.经济责任审计研究[M].东北财经大学出版社。

10.赵保卿、谭先华.2009.公共管理效率的审计评价[J].中国审计，21。