近年来我国农村社会保障研究述评*

范志轩 陈 翔

(四川理工学院 政治学院,四川 自贡 643000)

近年来我国农村社会保障研究述评*

范志轩 陈 翔

(四川理工学院 政治学院,四川 自贡 643000)

农村社会保障体系建设是新农村建设的重要内容，是实现“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的重要途径。近年来，学术界围绕农村社会保障体系和制度建设研究涌现出了一批成果。这些研究成果归纳起来主要体现在以下几个方面：农村社会保障研究取得总体成果；完善我国农村社会保障体系的对策研究。在总结以上几方面研究成果的基础上提出今后进一步研究的发展方向，以期对我国农村社会保障的完善发展提供一定的理论借鉴。

新农村；社会保障；农民工；社会救助；社会管理

2005年10月，党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》中指出，“建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务”，提出了新农村建设的目标：“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”。强调通过经济建设、文化建设、政治建设和社会建设等途径，最终把农村建设成为经济繁荣、设施完善、环境优美、文明和谐的社会主义新农村。而其中社会建设的重要内容即是农村社会保障体系的建设。近年来，围绕农村社会保障体系和制度建设的研究成果不断涌现。本文试图通过对近年相关研究文献的梳理，总结当前农村社会保障建设已取得的成就，同时笔者提出需进一步研究的方向，以便为促进农村社会保障建设提供理论和实践参考。

一、农村社会保障现存问题的研究成果综述

目前，多个学科分别从不同角度对农村社会保障现存问题进行了研究，取得了可喜的研究成果，归纳起来，主要集中体现在以下几个方面：农村社会保障总体状况、社会保障资金筹措、制度建设、农村特殊群体社会保障等方面。

1、农村社会保障总体状况

对于当前我国现行农村社会保障总体状况的认识，在学术界已形成共识，均认为水平低、范围小、社会化程度低，是中国农村社会保障长期存在的问题。对此，李毓卿指出当前农村社会保障的各项社会保障相互有机联系的社会化管理服务体系、管理服务平台尚未全面建立，与农村社会保障事业的发展要求不相适应。[1]从广大农村来看，有一大批农民的生产生活没有社会保障，成为当前阻碍新农村建设顺利发展的重要瓶颈。王延中等认为造成这一现象的重要原因在于对农村社会保障重要性认识不足。[2]

2、社保资金筹措问题

建立稳健的农村社会保障资金供应体制是农村社会保障制度本身的重要组成部分。有学者认为，[3-5]当前中国农村社会保障资金筹措存在严重不足，而造成这一现象的主要原因在于两个方面：第一，政府责任缺失，社保资金投入规模不能满足建设农村社保体系的需要；第二，由于经济以及信息交流等原因，农民个人缺乏投保意识。张俊浦等指出，由于“养老投入时间周期长、见效慢，对于自身也是一种‘经济体’的政府来说这是一种负担，制约着政府实施该政策的积极性，因而当地政府尽量回避责任，造成了当前政府在养老方面的责任缺失”，[6]而政府支持力度的缺陷又进一步导致社会投资不愿涉足养老领域，从而进一步加大了个人养老的经济压力。沙占华也认为在农村社会保障资金供给中，国家财政支持十分有限、乡级财政资金匾乏、农民自身收入增长缓慢，大大削弱了抗风险能力,也降低了农民参保的积极性，因此农村社保资金往往是入不敷出，不能满足建立农村社会保障的需要。[7]

3、农村社会保障发展态势问题

社会保障的提供属于公共产品供给的范畴，在农村社会保障发展问题上，有学者认为“由于农村公共产品供给机制不完善，已严重影响到对农民公共产品的供给，阻碍了公共资源在城乡之间的均衡配置”，[8]而造成这一现象的原因一方面来源于长期以来政府政策的倾向及其影响，另一方面则在于中国社会关系的变化。

崔利宏等指出，在城乡二元结构下，由于政策的倾斜作用造成农村资源强制向城市流动，直接造成农村发展无力，使得建立在其基础上的农村保障体系仅能起到最低等级的“温饱型”保障，抵御各种风险能力极其低下，并形成“马太效应”造成其他严重影响。[9]比如缺乏足够保障，加之以待遇低等原因，“农村地区因物质资源的匮乏，吸引不来也留不住优秀教师”，[10]严重影响农村学生接受优质教育权利的实现，造成城乡教育差距逐年拉大，难以实现城乡教育均衡发展，严重影响农村经济的发展和农民生活水平的提高。

有学者认为社会阶层的分化也会导致城乡之间社会保障的差异，郑磊等指出，农业劳动者作为中国社会阶层中的一个传统阶层，可以说长期处于社会保障体系之外，同时社会福利也无法享受，加之收入水平与经济地位始终处于底层，因而保障水平与城市越拉越大。[11]

4、农村社会保障法制建设问题

对于我国农村社会保障制度建设的现状，学者们普遍认为我国农村社会保障制度存在法制建设不健全、管理不规范的问题。对于现有的相关制度，奚梁等认为，由于农村许多具体实施办法多是通过各种行政性文件发布，缺乏法律权威与制度刚性，有很大的随意性。[12]另外，我国农村社会保障立法范围偏窄，尤其缺乏对农民工权益保障立法，致使农民工的劳动权益遭受严重损害，马牧云指出，由于农民工没有所谓工资级别，只能由老板和用工单位决定其报酬，“在这种情况下，农民工往往承担劳动负荷最重、最艰苦的体力活，而劳动所得的报酬，只相当于正式职工的一半甚至更少，而且工资被拖欠、克扣甚至拒付的现象也时有发生”。[13]

5、关于农民工与失地农民社会保障缺失问题

对于该领域的研究认为，当前我国对农民工和失地农民的社会保障存在严重缺失。

其中造成农民工社会保障问题的主要原因被归因于中国的户籍制度，如王秀岗、陆莹莹等指出，由于在我国很多福利性政策都与户口挂钩，农民工由于没有当地户口因而也就往往得不到社会保障体系的保护，从而使农民工权益受到极大损害。[14-15]尤其是拖欠农民工工资问题愈演愈烈，有学者认为，如果不能扭转这种局面，将会对社会稳定造成严重影响，因为“农民工为追讨欠薪所使用的方法也是越来越极端，给社会造成了很大的负担与隐患，不利于社会主义和谐社会的建立”。[16]

此外，农民工的医疗保障方面也被认为存在较大的问题。陈爱如指出，随着农民工流动性的不断加大，在外地就医的情况日益频繁，“但由于新农合以县市统筹为主，省与省之间、省内各县市之间没有互相认可的定点医疗机构。这些在外看病的农民回到参合所在县市，只能按报销比例较低的市外非定点医疗机构报销标准来报销，增加了个人负担”。[17]

魏青达指出，[18]失地农民是伴随着工业化和城镇化所出现的，目前失地农民社会保障制度十分不完善，在很大程度上影响了社会和谐与稳定。有学者研究认为，[19-20]当前失地农民社会保障缺失，主要集中于以下几个方面：第一，缺少住房保障，尤其是在宅基地“这种对农民住房保障的单一制度，在市场经济的冲击下，已不能满足现代农村生活的需要”的情况下，[21]以什么样的方式给失地农民进行住房安置，由于“牵扯到方方面面的利益问题，很难在这个问题上给出令人满意的答案”；第二，失地农民社会保障意识淡薄，缺少维护自身权益的准备；第三，失地农民缺少相关职业能力培训，就业压力大；第四，由于文化以及生活习惯的差异，导致失地农民无法适应城市生活，引发社会矛盾。

二、完善我国农村社会保障体系的对策研究

社会保障建设的目的就是通过对社会保障制度的不断健全，从而形成一个完善的社会保障体系，维护社会成员的基本权益。针对我国农村社会保障建设所出现的问题，学术界从各种角度和层面进行研究，提出了对其加以改进完善的各种建议与对策，主要有如下观点。

1、提高农村社会保障重要性认识

张晶等指出，农村社会保障制度是我国社会保障体系建设的一个重要组成部分，是解决“三农”问题和全面建设小康社会的必经之路。[22]张健也认为只有通过建立完善的社会保障制度才能够弥合分歧，化解矛盾，控制冲突，降低社会风险维护社会稳定，进而有利于物质、政治、精神文明的建设。[23]因此中共十七届三中全会明确要求，建立广覆盖、保基本、多层次、可持续原则，加快健全农村社会保障体系。

2、强化政府责任

冯伟林等指出，政府是供给农村社会保障的责任主体，我国城乡社会保障的巨大差异，其根本原因在于农村社会保障建设中政府责任的长期缺位。[24]尤其是随着我国改革的进一步深入，传统的土地保障和家庭保障的保障功能持续弱化，在此情况下政府必须要充分认清自身在建立和完善农村社会保障制度中的主导作用和要履行的自身职能。[24]对此，王晓庆等指出，政府必须提高服务意识，树立以人为本的服务理念，同时提高农村社会保障机构的工作效率，通过搭建信息平台推动社会保障工作深入人心。当然，在当前我国经济还不发达的情况下，社会保障的责任不能完全由政府承担，应当按照统筹发展的原则，合理分配国家、集体和个人三方责任。[25]

3、拓宽资金来源渠道，实现资金来源多元化

有学者指出，农村社保资金除来自于国家、集体和个人外，在必要时也可通过发行政府债券、建立农村社保基金等方式来解决资金不足问题。吕杰则认为农村社保资金的筹集可通过三个途径来得以实现：增加各级政府的财政投入、增强农民参保的经济实力以及开征社会保障税。[26]此外，李铮指出可以参照国际经验，鼓励“第三部门”参与社会保障建设，多渠道筹集农村社会保障资金。[27]同时苏明建议，应加大农村集体经济发展，尤其要提升农村民间经济组织的“造血”功能，从而为社保资金“输血”，通过推动农村合作经济组织的发展，既可以直接提升农民参保的经济实力，又进一步发展了集体经济，从而保证个人和集体层面的社保资金筹集。[28]

4、建立统一、科学的农村社会保障管理制度

长期以来，我国社会保障体系实行分部门分级管理体制，过度“碎片化”，结果导致各保障项目之间缺乏协调，整体效益难以提升等问题。对此，张晶等指出，必须对各社会保障项目进行整合，尤其要做好生活保障与服务保障两方面的结合，根据不同保障项目的不同特点，精确定位、做好衔接，从而发挥好农村社会保障的整体效益。赵雪芳则认为，不仅要做到项目之间的整合，同时还需要“建立规范的工作平台，成立一个统一的社会保障机构，做到管理的统一化”。[29]为此必须大力加快社会保障信息网络建设，构建一个覆盖该范围广、公开透明的社会保障信息网络。

5、加强农村社会保障立法

在关于立法问题上，各方学者均强调农村社会保障需要一个有章可循的法制环境，要建立与中国经济发展水平相适应的、体现新农村建设目标的农村社会保障制度，使农民的合法权益得到真正保障。有学者认为，我国应争取在2012年前构建起基本社会保障法律体系框架，在2020年前形成以社会保障的基本法、主干法和中央政府制定的行政法规、实施细则及部门规章为主要内容的较为成熟的法律体系，[30]同时在立法过程中必须对农村社会保障的对象的选择、范围、实施、资金筹集与应用及管理监督、农村社会保障机构的设立、农民享受社会保障的程序等内容做出规定，以此保障农民的切身利益。[31]

6、完善农村社会救助体系

所谓社会救助是指国家和其他社会主体对于遭受自然灾害、失去劳动能力或者其他低收入公民给予物质帮助或精神救助，以维持其基本生活需求，保障其最低生活水平的各种措施。它对于调整资源配置，实现社会公平，维护社会稳定有非常重要的作用，是社会保障的最后一道防护线和安全网。而对于社会救助的重心，有学者指出，根据中国国情来看，贫困人口主要集中在农村，加之经济社会城乡二元化的格局，以及社会保障的差异，“我国社会救助的重心显然更适宜于聚焦于农村地区的贫困人口”。[32]特别是我国作为一个农村面积大，农民比重大，城乡差距大的国家，加快健全和完善农村社会救助体系，开发、整合和引导好社会救助资源，就显得尤为重要。郭新建认为，必须建立应对各种因素造成诸多个体风险的包括在教育、医疗、住房等方面给以必要救助的多项措施的城乡一体化的综合性社会救助体系。[33]

7、建立独立的农民工社会保障制度

有学者指出，农民工是一个特殊的群体，由于其特殊性决定了其社会保障的特殊性。因此在构建面向农民工的社会保障制度时，必须根据农民工的需求与制度建设的可能，按照工伤保障、疾病医疗保障、最低生活保障，以及社会救助制度的顺序构建起分类分层保障制度。[34]于霞则强调完善农民工各项保障制度的同时，需要进一步推动户籍制度改革，形成人人平等、公平竞争、尊重个人选择的市场迁移机制，使一些有能力的农民工进入劳动力市场，获得城市社会保障。[35]另外有学者指出，针对当前农民工劳动权益遭受严重侵害的问题，可通过工资集体协商制度，提高农民工的工资和待遇；[36]通过欠薪提存机制来解决农民工欠薪问题。

8、加快新型农村社区建设，提升农村社会保障能力

随着农村城镇化步伐的不断加快，建立在农村原有社会基础之上的传统社会保障体系日渐崩溃，在这种情况下如何构建新的农村社会保障体系，就成为学者所关心的一个重要问题。在一系列研究成果中，有学者提出，可通过推动新型农村社区建设为契机，利用社区成员的集体力量，推动农村基础设施建设和公共服务、社会保障建设事业。学者得出这样的结论主要基于以下两方面的考虑：第一，随着社会转型的不断加剧，当代农民价值观也在发生变化，并日益冲击传统价值观念，从而给农村社会保障带来严重影响，如据一份调查统计数据显示：有67%的年轻人不愿意父债子偿，69%的年轻人不愿意婚后和父母同住，这显示“随着改革开放的深入发展，社会主义市场经济体制建立，西方文化的浸染，农民的重义轻利价值观念正在受挑战，西方重利轻义论不断冲击恬淡宁静的中国农民生活，谋利计功，见利忘义的行为一定程度上颠覆着农民的传统价值观”，[37]从而对中国农村传统家庭养老模式造成严重冲击。第二，随着工业化和城市化的不断加快，大批量的农民在失去土地后涌入城市，“农转非”而成为城市居民，然而客观存在的文化意识形态和价值观念的差异、征地补偿金与城市生活水平的差距以及缺少就业能力等问题，使得这部分农民成为了生活压力最大的一个群体。而要解决这两方面的问题，都离不开农村社区建设，“由于城市化、工业化和青壮年集中于城市社区等原因，给农村带来的冲击迫使其也面临着诸如城市类的养老问题等，且所面临的问题和形势更加严峻，因此社区照顾在广大农村地区具有广阔的发展空间，而且更具有紧迫性和必要性”。[38]而当前也存在着发展农村社区的条件，农村市场化改革在改变了农村经济发展的传统模式，也改变了农民传统的生活方式，密切了农民之间的社群联系，加快了农村的社区建设，[39]因此一方面通过“构建以政府为主导，市场资源整合、家庭积极参与，社区组织协调，机构承接服务以及志愿服务相组合的综合式社区养老模式”，[40]整合多方资源为老年人口创造一个安定、温馨、适宜的养老环境。另一方面，要充分调动农民参与新型农村社区建设的积极性，确保农民各项权利得到保障，从而使农民真正走上现代化道路，实现城乡一体化。

三、研究方向展望

从近年来的文献资料来看，我国农村社会保障问题引起了学者们的广泛关注。众多学者对该领域内的相关问题进行了深入细致的研究，并取得了大量成果，从而为国家进一步完善农村社会保障体系作出了理论支持。为了更好地促进我国农村社会保障事业的健康发展，引导该研究向纵深方向拓展，我们特提出如下研究展望，供学者参考。

应进一步加强农村社会保障与城市社会保障的比较研究。由于当前中国的二元结构，使得城市和农村在社会各个方面均具有较大的差异。因此从已有的研究资料来看，学者们大都是从农村的实际情况出发来设计符合当前农村要求的社会保障体系。然而，随着新农村建设的提出，其目标直指中国二元结构，力图通过加快农村城镇化和现代化建设，逐步修补农村与城市之间的差距，由二元社会向一元社会过渡。在这个发展过程中，也就必然涉及到如何实现城市社保体系与农村社保体系相结合的问题。因此，通过加强对两者的比较研究，找出两者之间的差异与共同点，对于实现城乡社会保障体系的结合具有现实意义。

应进一步加强对农村社会保障制度设计的研究。从当前的研究现状来看，我国学术界对农村社会保障制度的研究主要集中于现状、存在问题和对策建议几个方面，产生了大量的研究成果，但在怎样将这些研究成果转化为真实存在的制度的问题上，却没有太多的研究成果。如许多研究者都提出应当在农村社会保障基金筹集时增加政府扶持的力度。但是，这个“力度”多大比较合适，却没有一个明确的说明，如何在未来的制度设定中去体现出“力度”的加大，也就成为了问题，需要我们去进一步的研究。

应进一步深化对农村特殊群体的社会保障研究。所谓农村特殊群体主要是指农民工、失地农民和农村老年人，对于这一类人群的社会保障问题，目前已有一批研究成果，但从已有的研究成果看，其所涉及的内容和层面都较浅，仅仅是对这些群体当前所面临的问题进行了探讨，而没有意识到未来这些问题的持续发酵所带来的影响。随着“中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”不断推进，农业向着“集约化、专业化、组织化、社会化”发展是大势所趋，由此必然引导更多的农民脱离土地进入工业领域，对于这涉及到上亿人口的社会保障如何实施？加之集约化、专业化、组织化、社会化促使农村家庭结构逐渐向核心家庭方向发展，传统家庭养老模式将面临巨大挑战，如何实现农村老年人养老模式的转变，也是我们在未来所必须要思考的问题。对于这些问题均具有一定的特殊性，如单纯按一般性的保障措施来加以实施，必难以达到持续、全面发展的保障要求，在一定程度上制约着新农村建设进程，故而新阶段应该给予重点关注。

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AReviewofResearchintoSocialSecurityinChina'sRuralAreasinRecentYears

Fan Zhixuan, Chen Xiang

(College of Politics, Sichuan Institute of Science and Engineering, Zigong 643000, China)

The rural social security system is an important part in the new rural construction, and also an important way to achieving the development of production, affluent life, civilization, clean and tidy village, and democratic management. In recent years, a number of research achievements have been scored in the academic circles centering around the rural social security system and institution building. These findings include overall research results in rural social security and solutions to perfecting rural social security system. On the basis of the above research, suggestions are put forward for further research in order to improve China's rural social security.

new countryside; social security; migrant workers; social assistance; social management

F323.89

A

1672-335X(2013)01-0068-05

责任编辑：王明舜

2012-10-22

范志轩(1964- )，男，四川井研人，四川理工学院政治学院教授，主要从事中国特色社会主义理论、社会保障研究。