美国海洋倾倒区选划原则及其对中国的借鉴＊

吕建华

（中国海洋大学 法政学院，山东 青岛266100）

海洋倾废是人类利用海洋空间资源，依照法定倾废的标准和程序处置废弃物的行为，是海洋空间资源环境效益的重要体现。向海洋倾废是世界上许多沿海国家所采用的处置废弃物的有效方法。作为世界海洋大国的中国与美国都是较早进行海洋倾废的国家之一。［1］（P15－23）随着人类海洋倾废规模的扩大以及倾倒物对海洋环境影响的加剧，世界各沿海国对海洋倾废进行有效管理与控制已势在必行。海洋倾倒区的选划问题是海洋倾废管理过程中的一个重要环节，能否科学、合理、生态、经济地选划海洋倾倒区是保证海洋倾废有效管理的技术标准。

美国是较早批准加入《1972伦敦公约》（以下简称《伦敦公约》1974年4月29日批准）的缔约国之一，也是《伦敦公约／1996议定书》（以下简称《议定书》）的签字国，在《伦敦公约》的实施和《议定书》的形成中起到了重要作用。美国自20世纪初以来即开始和加强了对海洋倾废问题的管理，在海洋倾废有效管理与控制上已积累了一些成功经验和做法。本文通过对美国海洋倾倒区选划的基本原则进行梳理，同时与我国海洋倾倒区选划的原则进行比较分析，进而期冀对我国海洋倾倒区选划能够起到借鉴的作用。

一、美国海洋倾废管理制度的演进

海洋倾废，作为废物处置的一种方式早已被美国利用。美国最早于1875年在南卡罗来纳州的查尔斯顿就开始向海里倾倒疏浚物，以后倾倒的规模就越来越大。美国长期违规及不科学、不合理地倾倒废弃物污染了海洋环境。随着倾倒物数量的增长以及海洋污染的加重，对海洋倾废管理与控制问题也提上了美国海洋环境保护的议事日程上来。

美国对海洋倾废的管理可以追溯到十九世纪末。1899年，美国国会通过了《河流与港口法》（《美国法典》第33卷第401节）。［2］根据该法的规定，倾倒进入美国航行水域的物质，需要取得陆军工程兵签发的许可证，目的是确保海洋倾废不影响航行。

20世纪下半叶，美国开始重视海洋倾废所造成的环境污染问题，并在立法上不断出台管理与控制海洋倾废污染海洋的法律法规。美国海洋倾废管理政策制定于1970年，到1972年，国会通过了两项专门的法律，即《联邦水污染控制法》（即《清洁水法》）（Federal Water Pollution Control Act，即 Clean Water Act）和《海洋保护、研究和自然保护区法》。《清洁水法》（FWPCA）（见《美国法典》第33卷401节），是对海洋倾倒进行管理的行业性法规。［3］《海洋保护、研究和自然保护区法》（Marine Protection，Research and Sanctuaries Act）即我们俗称的《海洋倾废法案》，是美国应对海洋倾废问题的重要法案，［4］该法的颁布标志着《伦敦公约》在美国国内的正式实施。该法案颁发的主要目的有两个：首先是对倾倒入海洋的所有废物进行管理；其次是“防止或者严格限制可能会影响人类健康、舒适度、或者海洋环境、生态系统以及经济前景的任何物质倾倒入海”。这标志着美国开始对倾倒入海中的废物可能产生的不良影响进行了充分的重视，并对这些物质进行严格管控甚至是禁止。

虽然上述这两部法律都适用于美国领海，但是《海洋保护、研究和自然保护区法》更适合于疏浚物倾倒的管理，在其第一章规定了许可证制度，授予陆军工程部疏浚物海洋倾倒审批权，授予环保局其他物质海洋倾倒审批权。［5］按《海洋保护、研究和自然保护区法》的规定，除依照第一章签发许可证外，任何美国船只在美国司法管辖水域内以及任何从美国港口始发的船只的海洋倾废行为都是被禁止的。该法还禁止任何放射性、化学和生物武器及任何高辐射废物和医药垃圾的倾倒。除疏浚物以外，其他物质的倾倒许可证只有在环境保护局发布公告并在可能的情况下举行公众听证会后签发，届时，管理者可确定申请的海上倾倒行为是否会过度破坏或威胁人类健康、社会安全、海洋环境、生态系统和经济潜力。美国环境保护局指定了海洋倾废的地点并在每一份许可中详细说明了可以进行废物倾倒的位置。美国在海洋倾废管理中，对倾倒许可证的类型进行了详细的分类，具体包括普通许可证、特殊许可证、紧急许可证、临时许可证和研究许可证等。

依据《海洋保护、研究和自然保护区法》的规定，美国环保局于1977年1月11日颁布了《海洋倾废条例》（《联邦法典》第40卷第220－229节）。该条例确定了许可证的种类及许可证申请书的评价和倾倒区选划及管理标准。1986年的修正案中，国会禁止在纽约／新泽西海岸12英里以内所有废物的海上倾倒，（即停止颁发12英里内允许倾废的许可证），而转移到离海岸106英里处倾倒。1988年，国会颁布了一系列改进海洋倾废条例的法令，尤其强调逐步停止污水污泥和工业污染的海洋倾倒。1988修订的《海洋倾废条例》自1991年12月31日起禁止向海洋内倾倒所有的阴沟淤泥和工业废物。

1992年，国会修改了《海洋保护、研究和自然保护区法》，许可州政府采用比联邦政府更为严格的海洋倾废标准，并要求所许可和指定的倾废地点与长期管理计划相一致，以此来保证许可行为和许可地点与预期使用情况相一致。

二、美国海洋倾倒区选划的原则

从以上美国管理海洋倾废的一系列法案中得知，美国海洋倾废管理政策制定于1970年，1977年颁布《海洋倾废条例》，在管理方式及程序上与《伦敦公约》基本相同，采取倾倒区管理和许可证制度。

在倾倒区选划标准方面，美国的规定严于《伦敦公约》。美国规定，疏浚物倾倒区选划取址需考虑五种因素：运输疏浚物到倾倒区的费用；倾倒设施的种类；航行界限；政治界限；到大陆架边缘的距离。倾倒区不能设于敏感区和利用不相容区，敏感区，如：生物资源产卵、繁殖、哺育、索饵或洄游区；珊瑚礁、岩石干出、水底水生植物区；海洋自然保护区；船舶遗迹和其他具有文化意义的区域；濒危／受威胁或稀有物种的生存环境。利用不相容区有：航行通道；渔场、海滨和其他娱乐区；鱼类和甲壳类动物养殖区；采矿区；工业或生活用水取水区。［6］《伦敦公约》倾倒区选划标准，只是在倾倒区的“位置”上，要求考虑倾倒区相对于其他区域的位置（例如娱乐区／索饵区／产卵区／捕鱼区及可开发的资源区）要更远离陆域；在倾倒区“一般考虑条件”中规定：考虑对海洋的其他利用的可能影响；对环境优美可能产生的影响，对海洋生物、鱼、贝类养殖、鱼群和渔业、海藻的收获和养殖可能产生的影响。相比之下，美国倾倒区选划标准严于《伦敦倾废公约》。

在倾倒废物的种类方面，美国允许疏浚物、工业废物、废弃船舶和阴沟淤泥的海洋倾倒。强放射性废弃物、生产或用于放射性、化学或生物雾气制剂的物质、可能干扰渔业、航行或其他海洋利用的惰性物质禁止海洋倾倒。

综上所述，美国在海洋倾倒区选划主要遵循一般性原则以及具体标准两个方面：

美国海洋倾倒区选划的一般性原则主要包括以下三条：首先，海洋倾废区的选划要遵循对其它海上作业产生负面影响的原则。在选划海洋倾废区的时候，应在距离海岸至少12英里以外的位置，要确保最大限度的降低或者减少倾倒行为与其它海上作业活动的相互影响，尤其要避开海上捕捞区、水产养殖区、以及商业航运和海上休闲旅游区。海洋倾倒区的选划，应该考虑水流动力特性，使在海洋中倾倒的废物能够尽快地被水流稀释，使其在海水中的浓度尽快降至与周围海洋海水浓度的正常状态，并确保受到倾倒物污染的海水在流向沙滩、海岸线、海洋保护区或者其它海上捕捞区和水产养殖区之前，其受倾倒物污染的浓度降至正常状态。第二，海洋倾倒区选划及使用应遵循全程监管与及时纠偏的原则。在对倾倒区选划期间或者倾倒区选划结束之后的任何时候，若发现已经选定的倾倒区不能达到海洋倾倒管理细则的技术指标，应当立即停止使用这一倾倒区，并尽快选划新的倾倒区。应当限定海洋倾倒区的面积，以确保海洋倾废所存在的潜在不利影响不致扩大，并使海洋倾废活动的监管措施更为便利，进而避免可能发生的长期的不利影响。海洋倾倒区选划评估报告中应对海洋倾倒区的面积、构成以及地址等问题进行详尽的界定。第三，海洋倾倒区的选划要遵循避免重复选划的原则。美国国家环保局在进行海洋倾倒区选划时，应当尽可能的使其远离大陆架以及以前曾经使用过的海洋倾倒区。

美国海洋倾倒区选划的具体标准方面则更为细致，其中规定在进行海洋倾倒区选划的时候，除了要考虑其它一些必要的、合适的因素之外，还必需要考虑到以下因素：（1）选划区域的地理位置、海水深度、海底地形以及离岸距离。（2）选划区域是否是海洋生物繁殖、产卵、养护、觅食、洄游等的必经之地；（3）选划区域是否临近海滩或者其它休闲区域；（4）所要倾倒的废物的类型、数量、倾倒方式等，还应当包括所要倾倒的废物的包装方法等；（5）选划区域对倾倒行为进行监控与检查的可行性问题；（6）倾废物随着海水水流的横向和纵向扩散的特性，包括这一区域的主要洋流方向、强度、速度等；（7）所选区域现存的和当前的倾倒物的存在及相互影响，也包括这些倾倒物之间的集聚影响；（8）倾废行为与航运、渔业捕捞、海上休闲、海上资源开采、海水淡化作业、渔业以及贝类文化、以及其它特殊的科学重要性及其它对海洋的合法使用之间的相互影响；（9）所选区域中基于现存数据测算或者估量的当前水质以及生态情况；（10）所选区域中有害生物发展或者补充的潜能；（11）所选区域中现存的或者临近的具有历史重要性的自然或者文化特色；

基于以上5条基本原则和11条标准所设定的海洋倾倒区选划结果的评估和选划报告，以及对预选中的倾倒区使用的环境影响评估报告草案，都将在对海洋倾倒区选划做出决策之前向公众公开并听取公众的意见；环境影响报告的最终文本将在最终决定倾倒区选划进行决策之时提交。［7］

依据《海洋倾废条例》的规定，海洋倾废许可证的种类及许可证申请书的评价和倾倒区选划及管理标准都做了详细的规定。1986年的修正案中，国会禁止在纽约／新泽西海岸12英里以内所有废物的海上倾倒，（即停止颁发12英里内允许倾废的许可证），而转移到离海岸106英里处倾倒。1988年，国会颁布了一系列改进海洋倾废条例的法令，尤其强调逐步停止污水污泥和工业污染的海洋倾倒。1988修订的《海洋倾废条例》自1991年12月31日起禁止向海洋内倾倒所有的阴沟淤泥和工业废物。

鉴于上述对美国海洋倾倒区选划原则的梳理和总结，可以看出，美国在海洋倾倒区选划问题上更具有生态环保的前瞻性和参与选划主体的广泛性、互动性。概括来说选划的原则主要体现在三个方面：一是集中体现大生态系统视角下的海洋区域管理理念，比如对倾倒入海的废弃物和其他物质的严格限制和禁止的管理规定都严于《伦敦倾废公约》。二是基于生态系统的海洋综合管理理念。美国海洋倾废管理部门分工非常明确，疏浚物的许可倾倒由陆军工程部负责，其他物质的倾倒许可都是由环境保护部门负责，管理权限集中统一，避免推诿扯皮、责任落空现象发生。三是公众参与海洋环境治理理念。美国海洋倾倒区选划充分吸纳有利害关系的公众主体实质性参与并尊重和采纳他们的建议和意见，这就使得倾倒区选划地址的决策更加民主、透明和科学合理。

三、我国海洋倾倒区选划的指导原则

在1982年之前，海洋倾废在我国几乎是没有管制的。直至1985年，我国颁布《中华人民共和国海洋倾废管理条例》开始，才有了对海洋倾废行为进行管制的规定。《中华人民共和国海洋倾废管理条例》第五条规定：海洋倾倒区由主管部门商同有关部门，按科学合理、安全和经济的原则划出，报国务院批准确定。随后国家海洋局又颁布《海洋倾倒区选划的技术导则》，对我国海洋倾倒区的选划原则及程序等问题进行了较为具体的规定。

我国海洋倾倒区选划有两种情况，一种是由国家海洋局根据倾倒区规划提出并组织选划；一种是由需要倾倒废弃物的单位提出选划申请，经国家海洋局统一后开展选划工作。临时海洋倾倒区①我国《倾倒区管理暂行规定》第三条指出，“倾倒区包括海洋倾倒区和临时倾倒区”；“海洋倾倒区（Ocean dumping area）是指由国务院批准的、供某一区域在海上倾倒日常生产建设活动产生的废弃物而划定的长期使用的倾倒区。”；“临时性倾倒区（Temporary Ocean dumping area）是指为满足海岸和海洋工程等建设项目的需要而划定的限期、限量倾倒废弃物的倾倒区”。的选划则由需要倾倒废弃物的单位在工程可行性研究阶段向受理权限的主管部门提出书面申请，经同意后开展选划工作。

依据我国《海洋倾倒区选划的技术导则》的规定，我国海洋倾倒区选划的主要原则如下：

选划海洋倾倒区和临时性海洋倾倒区应不影响海洋功能区主导功能的利用。考虑废弃物的特性和倾倒区与其邻近海洋功能区的相对位置及相互影响、水动力条件、地质地貌、水质、底质、生态资源环境等特征，确保海洋倾倒活动对海洋生态环境的损害是暂时的、可接受的和可以恢复的，不影响邻近海洋功能区的功能正常发挥，减少海洋倾倒活动对海洋生态环境的影响。

预选（海洋）倾倒区应符合以下条件：（1）初级生产力低下，生物资源匮乏和自然环境条件不利于其它海洋功能开发利用的海洋功能相对低下的区域；（2）远离或避开海洋生态环境敏感区；（3）位置适中，不超出废弃物运输船舶安全作业范围，尽可能降低废弃物倾倒营运费用。（4）有一定水深和空间容量，满足废弃物倾倒船舶安全作业条件；（5）适宜水动力条件，有较强的自净能力，有利于废弃物沉降、驻存（沉降型倾倒区②沉 降型倾倒区（Sedimentation ocean dumping site）地理位置和水动力条件不利于废弃物倾倒扩散，废弃物多数沉降于倾倒区海域的海底及其附近，并易在海底形成堆积的倾倒区。）或稀释、扩散和运移（扩散型倾倒区③扩散型倾倒区（Dispersal ocean dumping site）地理位置和水动力条件有利于废弃物倾倒扩散的倾倒区。）。

四、美国对中国海洋倾倒区选划的借鉴

从以上对比我们可以看出，美国海洋倾倒区的选划原则更为具体和更具有前瞻性，因此我国在海洋倾倒区选划的时候也必须符合新形势发展的需要，借鉴美国的经验，考虑我国的国情，适当增加相应的原则性和标准型的规范。具体来说包括以下几点：

首先，海洋倾倒区的选划必须基于生态系统综合管理的理念，立足于战略规划的高度，既要顾及当下，又要展望未来。换言之，就是不仅需要考虑海洋倾废对当前海域使用情况的影响，还应具有更为长远的打算，着眼于未来对此海域的使用情况。如要避开将要进行的海底资源开发区域，以及在可预见的将来对航道、海底管道、海底工程等资源利用的区域等，我国在海洋倾倒区选划的过程中，也应从更为长远的规划与基于生态系统保护角度出发，避免短视行为，在海洋倾倒区选划的时候需要更加具有前瞻性和长远性，并注重基于生态系统保护的原则进行选划。

第二，海洋倾倒区选划尽可能地避开在近海海域设置，应选择在远海。美国国家环保局在进行海洋倾倒区选划时，都尽可能的使其远离大陆架以及以前曾经使用过的海洋倾倒区。北欧一些主张环境保护的国家更是将其倾倒区设在公海海域，虽然这种远离近海的倾倒区设置运输和管理成本较高，但同样也减少了污染造成的损害和污染治理的成本。

第三，海洋倾倒区的选划在适应海洋经济发展需要的基础上，建立海洋经济发展备用所需的临时海洋倾倒区的预留区。该预留区应当在制定海洋功能区划时就事先考虑和预留，解决临时倾倒区选划的短视行为；针对倾倒时间长、倾倒量大的临时倾倒区，应当从立法上考虑将此类临时倾倒区上升为正式倾倒区；为解决倾倒区选划缺乏总体协调性和前瞻性等问题，减少倾倒区使用对其他用海活动造成影响等问题，应当建立海洋倾倒区规划制度，依靠倾倒区规划来指导、布设和选划海洋倾倒区。

第四，海洋倾倒区选划要明确海洋倾倒区的海域使用权归属，海域使用权是属于倾倒区使用者还是属于海洋行政主管部门，还是谁出钱选划的就属于谁，现有的法律规定并不明确，要重视解决倾倒区的海域使用确权问题，以此保障合法倾倒者的利益，避免倾倒发生的海域使用纠纷。

第五，海洋倾倒区选划应该重视公众参与。美国在海洋倾倒区选划的过程中，非常重视公众的参与。例如其明确规定在对海洋倾倒区选划进行具体决策之前需要向公众公开并听取公众的意见。而我国的海洋倾倒区选划主要是“自上而下”的一个过程，例如《海洋倾废管理条例》第五条规定：“海洋倾倒区由主管部门商同有关部门，按科学合理、安全和经济的原则划出，报国务院批准确定”，几乎没有提到公众在海洋倾倒区选划过程中进行参与的原则。而公众尤其是受到海洋倾倒区选划潜在影响的公众，对海洋倾倒区选划与设定是否合适可能会有更多的了解与发言权，在选定海洋倾倒区之前充分吸纳公众的参与，而非事后依据公众的反应进行补救，这对于实现科学决策与民主决策都有重大的意义。

第六，海洋倾倒区选划应该基于大生态系统下的海洋区域管理理念。美国的海洋倾废管理体制是由中央层面的环保总局和地方层面的环保部门，以及国家军队工程部门组成的联合体，在倾倒区选划、审批的工作上有具体的分工和合作。我国法律法规在海洋倾倒区选划、审批问题上，明确规定是国家海洋局和其下三个海区分局和地方海洋与渔业管理部门合作，然而中央与地方只是指导与被指导的关系，没有隶属关系，加上地方之间的利益博弈和地方保护主义形成的壁垒，影响了实际选划、监督管理的成效。

结语

总之，海洋倾倒区的选划，应在借鉴美国海洋倾废管理的成功经验的基础上，结合我国的实际国情，充分利用当代环境管理与海洋管理的一些具体原则，如公众参与海洋环境治理、基于生态系统的海洋综合管理、大生态系统视角下的海洋区域管理等。在海洋倾倒区进行选划的时候从整体、宏观的视角出发，而非囿于部门和地区的私利，制定出适合我国国情并具有可操作性的海洋倾倒区选划原则和实施细则，从而在向海洋倾倒部分废物的同时实现海洋生态系统的综合有效治理。

［1］张和庆.中国海洋倾废历史与管理现状［J］.湛江海洋大学学报，2003，（5）.

［2］Federal Water Pollution Control Act of 1972，available at：http：／／epw.senate.gov／water.pdf.

［3］Marine Protection Research and Sanctuaries Act of 1972，available at：http：／／epw.senate.gov／mprsa72.pdf.

［4］Article 102 ＆ Arcticle 103of Marine Protection Research and Sanctuaries Act of 1972，available at：http：／／epw.senate.gov／mprsa72.pdf.

［5］Article 228.6 ＆ Article 228.7of Ocean Dumping Ban Act of 1988，Available at：http：／／www.epa.gov／history／topics／mprsa／02.html.

［6］Zou Keyuan，Regulation of Waste Dumping at Sea：The Chinese Practice，Ocean and Coastal Management，52，（2009），p.383.