公民提起环境公益诉讼原告资格之探析

姜素红，邓海林

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

公民提起环境公益诉讼原告资格之探析

姜素红，邓海林

（中南林业科技大学 政法学院，湖南 长沙 410004）

环境公益诉讼不仅能弥补传统诉讼模式对环境侵权救济途径的不足，同时也是加强环境保护的有效手段。现阶段，公民个人是否能成为环境公益诉讼的主体，相较于社会对检察院和社会团体原告资格的认同，不仅分歧比较大，而且无论在理论界还是实务界都鲜有深入的专门研究。虽然环境公益诉讼中的原告资格在立法中尚未规定公民，但从环境公益诉讼的公益性，法制民主化和公民法律意识的提高来看，赋予公民提起环境公益诉讼主体资格将成为必然。借鉴国外的立法实践，建议在制度上确立公民的诉权，同时设立前置审查起诉程序和诉讼费用制度。

环境公益诉讼 原告资格 公民 公共利益

近年来，我国环境污染事故发生频率越来越高。松花江污染事件、渤海漏油事件等恶性污染事件屡屡发生，使得环境保护再次成为社会关注的焦点。环境公益诉讼不仅能弥补传统诉讼模式对环境侵权救济途径的不足，同时也是加强环境保护的有效手段。2012年8月，全国人大常委会通过《关于修改中华人民共和国民事诉讼法的决定》，新修改的民诉法第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼”。这一条的增设，意味着我国环境公益诉讼从理论转变为了实践。但是该法仅承认环境公益诉讼的原告为“法律规定的机关和有关组织”，排除和限制了公民提起环境公益诉讼的主体资格。笔者认为这一点还有待商榷。

一、公民提起环境公益诉讼的必要性

（一）环境公益诉讼及其特征

环境公益诉讼是指由于自然人、法人或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或有侵害之虞时，法律允许公民或团体为维护环境公共利益而向法院提起诉讼的制度。[1]20世纪70年代，环境公益诉讼作为一种新的诉讼形式发源于美国。在美国，最早的公民诉讼条款出现在1970年的《清洁空气法》，其出发点是为了“促进法律执行，保证联邦和各州的行政机关积极履行其责任，并且补充其资源的不足”。后来，美国多数的环境法律都规定了公民诉讼条款，最后发展到了可以以诉讼的形式介入环境法律的执行。鉴于环境保护的重要性，日本、英国等在借鉴美国公民诉讼条款的基础上结合本国原有的法律传统，建立了相应的环境公益诉讼制度。

总结各国的环境公益诉讼制度，主要有以下三个方面的特征：

第一，环境公益诉讼原告并不是直接的受害者。传统的诉讼坚持“无利益则无诉讼”，但是在环境公益诉讼当中，原告进行诉讼的目的在于希望保护由于政府机关或私人的违法行为而受到损害的环境公共利益，而不是因为个人的某种利益受到侵害或胁迫。

第二，环境公益诉讼具有显著的预防性。在环境公益诉讼中，经过合理的判断，只要存在侵害环境公共利益的可能就可以提起公益诉讼，这与传统的诉讼有所区别。这主要是因为环境一旦遭到破坏，就很难恢复原状。所以，法律赋予公民在生态环境遭受侵害或者正在遭受侵害的时候，可通过诉讼的方式加以排除，从而保护环境，免除了环境公共利益遭到无法弥补的损害。

第三，环境公益诉讼并不是一个独立的诉讼领域，它只是和原告主体资格的认定有关联的一种诉讼方式。环境公益诉讼可分为两大类：一类是企业作为被告，以民事诉讼的方式请求加害人停止侵害；一类是环境行政机关或其他公权力机构作为被告，主张其违反法定义务或疏于管理而请求撤销环境行政机关的决定。因此，环境公益诉讼既可以在民事诉讼程序中采用，也可以在行政诉讼中采用。

（二）公民具有环境公益诉讼主体资格的必要性

目前，我国的法律没有赋予公民提起环境公益诉讼的原告主体资格。但是，随着社会需求和人民法律意识增强，赋予公民提起环境公益诉讼主体资格是环境法律制度发展的必然趋势。

首先，公民成为环境公益诉讼主体能弥补法律规定的机关及有关组织的不足，保护国家和社会的公共利益。众所周知，社会团体在我国几乎都带有准官方性质，也就是说按照民诉法修正草案，提起公益诉讼几乎完全依仗公权力。国家机构或有关组织可能因为未有效行使其权力或未及时披露有关信息等种种行政不作为对于违法行为保持沉默而未能启动诉讼，而公民迫切希望能通过自身的诉讼救济途径来维护国家和社会的公共利益，以弥补法定机关的缺陷和不足。而如果允许公民具有环境公益诉讼主体资格，这样既可以对行政执法中的侵害国家和公共利益的行为，起到一个堵漏的预防作用，而且还可以以经济、高效的方式对行政执法进行补充。所以，笔者以为，应当为社会公益立法，放宽环境公益诉讼原告主体资格，开放公民诉讼，规定公民有权向法院提起诉讼，推进公民利用司法程序来维护社会公益。

其次，维护国家和社会公共利益是每个公民的使命和责任，是法律制度民主化的基本要求。法律制度的民主性不仅仅只涉及到民主是政治性问题，而且还涉及到民众对事物的思考方式问题。赋予公民提起环境公益诉讼的权利，使得公民对于公共利益的保护不再是事不关己高高挂起的态度，而是将其视为自身利益相关的事情来加以关注和维护。公民通过诉讼来维护公共利益及参与管理国家事务，这对于法律制度民主化来说是必不可少的内容。若忽视公民在环境公益诉讼中的重要作用，那将对社会经济的发展及制度民主化产生不良影响。与此同时，伴随市场经济、文化教育及民主政治的蓬勃发展，公民对社会公益事业的管理占越来越重要的地位。“只有维护公共安全、公共秩序、公共利益，才能有自己的利益”，[2]在这种理念的支配下，赋予公民提起环境公益诉讼的权利，有利于社会和谐稳定。

再次，公民提起环境公益诉讼具有法学理论上诉权的正当性。诉权是指公民享有的请求国家机关维护自己的合法权益，由诉讼法律制度所规定的当事人进行诉讼的基本权利。依据天赋人权理论，公民的权利是与生俱来的，即法不禁止即为权利。依照权力理论，国家机关的权力来源于公民权利的集体让渡。让渡目的在于集中力量办事，这也体现了公权在对私权会带来更大利益的期待前提下对于放弃相对较小私权利益的容忍，在程序上必须通过全国立法机关立法通过。[3]在我国环境公益诉讼的制度设置上，我们看不到公民被剥夺原告诉讼主体资格所能期待的利益，所以笔者认为公民的该项权利没有被立法剥夺的合理性。

二、公民具有环境公益诉讼主体资格的可行性

确立公民个人具有环境公益诉讼主体资格的最大困难在于其可行性，但由于公民法律意识的增强、宪法所确立的公民权利以及公民作为原告提起公益诉讼的诸多实践，笔者认为，公民应当纳入环境公益诉讼原告主体资格范围之内。

主要是我国当今中小企业生存过程中所面临的社会消费因素。例如文化水平会影响人们的需求层次，风俗习惯和宗教信仰可能抵制或禁止企业某些活动的进行，人口规模与地理分布会影响产品的社会需求与消费[2]。

首先，公众的法律意识逐渐提高，为环境公益诉讼创造了良好的文化环境。正如埃利希所指出的：“法律发展的中心不在于立法，不在于法律科学，也不在于司法判决，而在于社会本身”。[4]处在一个高度发展的法治社会里，每一个具有主人翁意识的公民，在面对违法不公的行为时，均有权利通过法律程序来维护社会和公共利益。随着公民的法律意识逐渐提高，很多人都已经意识到除个人权益外的社会公共利益保护也是非常之重要，认识到在侵犯社会公共利益同时必然也会侵害某个个人利益，因为国家、社会和个人或组织的利益是相互关联的。现在，越来越多的人不计较个人得失，以其个人名义提起公益诉讼，维护社会公共利益，如葛锐、王英等人。因此，公民成为环境公益诉讼的主体，与侵害国家和社会公共利益的行为作不懈斗争，这不仅有利于公民维护自己的合法权益，而且也有利于保护环境，同时也推动着中国法治建设的进程。

其次，公民提起环境公益诉讼有宪法保障。根据《中华人民共和国宪法》第二条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事务，管理社会事务。”[5]该条规定明确了公民对社会公共事务具备诉讼权利，是公民具备环境公益诉讼主体资格的法律依据，亦是人民主权原则在诉讼领域的具体表现。因此，法律应当明确规定公民个人或其它社会组织在面对侵害国家利益或社会公共利益的违法行为时，任何组织和个人均有权利起诉，这是为个人或组织提供起诉的条件和途径，更进一步的明确公民诉权。

再者，公民具备环境公益诉讼主体资格是国际上的通行做法。在环境公益诉讼制度成熟的国家，公民具有环境公益诉讼原告资格是一种惯例。早在古罗马法中，“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起，受到非法行为侵害的人或被认为较适宜起诉的人具有优先权”。[6]可见，在古罗马，任何市民为维护社会公共利益都可以代表集体直接提起诉讼，其公益诉讼的起诉主体不仅限于直接利害关系人，法律上直接利害关系人仅具有优先起诉权。

在日本，公民提起的环境公益诉讼又称为“民众诉讼”，它是指以纳税人资格及其他与自己利益无关的资格，请求法院对国家、公共团体机关违反法规、破坏法律秩序侵害公共利益的民事行为进行裁判或请求法院禁止该行为的诉讼。[7]日本民众诉讼的提起主体不仅有纳税人，还包括利益受到普遍影响的其他民众或选举人。

在美国，1863年的《反欺骗政府法》首次规定了公民个人可以以原告资格提起民事公益诉讼。1890年和1914年，美国国会分别通过了《谢尔曼法》和《克莱顿法》均规定针对反托拉斯法禁止企业进行横向联合、限制竞争及垄断兼并的行为，任何个人及组织均有权起诉，不再仅限于受害人和检察官享有诉权。[8]1986年10月，修改了《反欺骗政府法》，规定了任何个人或公司在发现有人欺骗政府、索取钱财后，有权以政府的名义控告违法一方，并在胜诉后获得部分罚金作为奖励。）。《美国区法院民事诉讼法规》第17条也规定：“在法定情况下，保护别人利益的案件也可以用合众国的名义提起。”[9]但美国法律为防止滥诉，规定公民主要是针对“主要的违法行为”，提起环境公益诉讼。

在英国，一般只有检察长（法务长官）可以代表国家和公众对违反公共利益的行为提起诉讼。但也有例外存在：第一，在不正当行为直接使得公民个人利益受到损害或者可能受到损害的情况下，法务长官拒绝提起诉讼，可经法务长官同意，公民个人获得起诉权，之所以作为特例规定，不是为了个人利益而是为维护群众利益。美国法学家G.盖茨称该之为“检举人诉讼”。[10]第二，英国的《污染控制法》规定：“对于公害，任何人都可提起诉讼”。[11]第三，英国的某些特殊组织经过法务长官的允许可以对危害公共环境的行为提起环境公共卫生权利诉讼。第四，英国的法律赋予了某些机关或某些特别公职人员以特别的诉权，如平等委员会及公平交易局局长，以维护国家和社会的公共利益。

综上所述，不管是英美法系还是大陆法系国家，在公益诉讼原告主体资格上，除了规定了直接利害关系人、检察机关和社会团体组织以外，还赋予了公民个人提起环境公益诉讼的主体资格。但是两个法系还是有所区别的，英美法系主要是在民事公益诉讼当中体现，而大陆法系则主要是在行政诉讼中体现。

三、公民提起环境公益诉讼的制度设置

在我国的司法实践当中，也出现过以公民个人名义提起环境公益诉讼并且被法院受理的案件。如2011年5月，贵州省清镇市屋面防水胶厂负责人龙兴光将8吨有毒化工废液倾入污水沟中，导致相连的东门河、猫跳河等河流苯超标147682倍、苯酚超标3180倍、苯并芘超标2771.4倍。2012年6月，清镇市环保法庭以污染环境罪和非法经营罪判处龙兴光有期徒刑两年半、并处罚金10万元。根据有关部门作出的水污染治理方案，治理此项水污染，需投资117.3万元。蔡长海以个人名义提起民事诉讼，要求龙某赔偿水环境污染损失107.3万元。蔡长海是贵阳公众环境教育中心的环保志愿者，他与中心签订《河流认领责任书》，认领了清镇市辖区内的东门河，对污染河流的行为有检举、控告的权利。清镇市人民检察院支持起诉。2012年9月，法院开庭审理了本案，未宣判。本案是首例公民作为原告，为了纯粹的环境利益提起的诉讼。突破了民事诉讼要求“原告必须与本案有直接利害关系”的法律规定，也冲击了新民事诉讼法将公益诉讼主体限于“法律规定的机关和有关组织”的规定。本案尚未宣判，未来的审理结果，一定程度上会影响各地法院在公益诉讼中对公民是否能够提起诉讼的选择和认定。[12]

通过借鉴国外的立法及其实践，结合我国的实际情况，笔者就公民个人提起环境公益诉讼提出两点建议。

（一）完善监督制度、确立公民的诉权机制

在立法层面上，赋予公民个人监督公权力行使的权利，并确保该权利获得司法保障。公权力的行使来自于公民的让渡，而当国家没有合法行使公权力，不能管理和维护国家和社会公共利益时，此时，来自于公民让渡的权利自然要归还给公民。由此，公民为监督公权力的行使及维护国家和社会公共利益而提起的诉讼才有法律上的依据，公民才享有宪法所确定的权利，使得公民更加具有责任心和参与感。因此，我们可以设置相关制度。首先，在《宪法》及《环境保护法》中明确规定我国的环境公益诉讼制度，因为诉讼权是公民应当享有的一项基本权利，保护公共利益的所享有的诉讼权更应该得到国家根本大法的支持与肯定。其次，在《民事诉讼法》和《行政诉讼法》中分别设置相应的公益诉讼制度专章，分别就公益诉讼制度作出具体明确的程序规定，并对提起公益诉讼主体扩展到公民个人，使环境公益诉讼制度更加完整和规范。

（二）对公民滥用环境公益诉讼权利予以限制

赋予公民个人环境公益诉讼资格，如果不从法律制度上设定配套机制，可能产生当事人滥用诉权的现象。江伟教授就曾表示：“公益诉讼的提起不能没有任何限制，否则就可能会被过度利用，法院因而不堪重负，遵纪守法的企业也不堪其忧。”[13]为解决此问题，我们可以建立以下两种相关机制：

第一，诉前通知当地环境保护行政机关的前置程序设置。它是指环境公益诉讼可以规定在提起诉讼前必须通知当地环境保护行政机关，环境保护行政机关在一定时间不予处理或者未妥善处理，公民方可向法院提起环境公益诉讼。[14]这一起诉模式在英美法系国家广泛适用。笔者认为，我国可适当借鉴此模式，设立前置审查起诉程序。因为环境保护行政机关承担着监督和防治环境污染的职责，针对企业等环境污染有着技术、人力、资金上的巨大优势，如果能有效介入并妥善处理，公民就没有提起诉讼的必要。这样对于社会资源的占用是最少的，也能减轻法院的负担。此项模式，既解决了由公民个人承担巨大的公益诉讼费用的难题，又在一定程度上抑制当事人滥用诉权，两全齐美。

第二，完善诉讼费用制度。为了鼓励公民进行环境公益诉讼，有的国家是采用诉讼费用公平承担的方法。如美国在《反欺骗政府法》中规定，提起公益诉讼而败诉的一方将被处以一定数额的罚金，原告则有权利从败诉一方的罚金中提取 15%-30%的金额作为奖励。[15]因此，在鼓励公民积极行使权利维护公共利益的同时，为了防止公民滥用诉权，我国可借鉴他国经验，采取诉讼费用制度来避免这种状况的发生，即由败诉方承担诉讼费用。若原告方胜诉，被告方败诉，则由被告方来承担案件的诉讼费用，并针对被告致公共利益损害的行为进行一定数额的罚款；若原告方败诉，被告胜诉，则由原告承担诉讼费用。同时，为防止滥用公益诉权，我们可以确立滥用诉权行为的侵权损害赔偿责任制度。[16]如果在环境公益诉讼中，公民因故意或重大过失滥用诉权，给被告或有利害关系的他人实体权利造成了损害，提起该诉讼的公民应当承担相应的侵权责任。法院可根据受损方的请求及实际情况，要求公益诉讼原告承担相应的责任，包括要求该原告赔礼道歉，赔偿损失，消除影响，恢复名誉等，情节严重构成犯罪的，还应当追究其刑事责任。

“国家兴亡，匹夫有责”。国家利益、社会利益和不特定的他人利益的保护，应该成为国家机关、社会团体及公民个人的共同神圣使命。面对损害国家和社会公共利益的社会问题，我们可以借鉴国外的经验，允许公民个人可以提起环境公益诉讼，实现对社会利益和公共利益的维护。让每一个富有正义感和责任感的公民，能够敢于在法律的旗帜下，为社会公益陈述和辩护，给环境公益诉讼注入全新的活力。

[1] 张明华. 环境公益诉讼制度[J]. 法学论坛, 2002，(6)：91-97.

[2] [德]马克思、恩格斯.马克思恩格斯全集[M]. 人民出版社,1972(2):609.

[3] 陈 凯. 浅析公民提起环境公益诉讼的主体资格[EB/OL].[2013-3-10].http://www.yyfy.gov.cn/info.asp?id=2168.

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[6] [意]彼得罗.彭梵得(黄峰译). 罗马法教科书[M]. 中国政法大学出版社, 1992,(1) :92.

[7] 雷吉尔. 民事公益诉讼原告资格探究[D]. 广西民族大学, 2010.

[8] 陈 玲. 论我国民事公益诉讼原告资格问题[J]. 前沿, 2010,(20):105-107.

[9] 韩志红,阮大强. 新型诉讼——经济公益诉讼的理论与实践[M].9. 法律出版社, 1999 :240-242.

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[11] 吕忠梅.环境法新视野[M].北京:中国政法大学出版社,2000:288.

[12] 2012年中国十大公益诉讼专家评选会. 公民个人提起环境公益诉讼第一案 [EB/OL]. [2013-01-28 ]. http://www.pil.org.cn/q_news/q_news_page_3730.html.

[13] 江 伟. 〈中华人民共和国民事诉讼法〉修改建议稿（第三稿）及立法理由[M].人民法院出版社, 2005,(3).:298-299.

[14] 王 曦. 美国环境法概论[M]. 武汉：武汉大学出版社, 1992,(9):147-151.

[15] 赵许明. 公益诉讼模式比较与选择[J]. 比较法研究, 2003,(2).

[16] 高 辉. 论滥用诉权的认定[J]. 中国—东盟博览, 2012,(5):117-118.

A Research into the Citizens’ Plaintiff Qualification of Filing Environmental Public Interest Litigation

JIANG Su-hong, DENG Hai-lin
(College of Politics and Law, Central South University of Forestry & Technology，Changsha 410004, Hunan, China)

Environmental public interest litigation system is not only to make up for the deficiency of traditional litigation mode on environmental legal relief, but also an effective means of strengthening environmental protection. Compared with social identity on the plaintiff qualification of procuratorate and social groups, there is a considerable controversy on whether the citizens could become the subject of the environmental public interest litigation. Besides, deeply specialized research in such aspect is seldom found in theoretical or practical. In the view of the commonweal and sociality of environmental public interest litigation and the seriousness of China’s environmental problems, although, in legislation, the citizens’ plaintiff qualification in environmental public interest litigation is not clear, it is inevitable to empower the citizens’ plaintiff qualification in the environmental public interest litigation. By analyzing the necessity and feasibility of possessing citizen with subject qualification in the environmental public interest litigation, this article aims to make the significance of the public interest litigation system become more distinct.

environmental public interest litigation; plaintiff qualification; citizen; public interest

D912.6

A

1673-9272(2013)02-0063-04

2012-08-20

湖南省教育厅科学研究重点项目（12A145）的阶段性成果。

姜素红（1964-），女，湖南湘潭人，中南林业科技大学政法学院教授，硕士生导师，研究方向：环境法学、法理学。

[本文编校：罗 列]