党内巡视制度十年谋变

李克诚

中共十八大之后，中央对地方的新一轮巡视正渐次铺开。5月底6月初，10个巡视组分赴多个省份、央企、高校等开展巡视。在新一届中央高层高扬反腐之旗的背景下，此轮巡视更加引发公众关注。

2003年，中央纪委、中央组织部巡视组（后更名为中央巡视组）正式成立，巡视制度在党内开始正式运行。时至今日，巡视制度已走过了10年历程。如今，各界对于该制度的评价却日益分化：一方面，普通民众对新时期的“钦差”反腐寄予了厚望；另一方面，巡视的效力日渐疲软，甚至有“流于形式”之虞，已引起了各级官员乃至中央高层的警惕和担忧。

作为肩负着特殊使命、带有浓厚“党内”色彩和人治意味的巡视制度，在新形势下，将会如何定位、调整、变革，公众拭目以待。

“画像”和“体检”

提起中央巡视组这个很少被普通民众接触到、也很少被媒体报道的机构，在公众眼中，俨然是中央直接派出监督各个省委书记、省长等“封疆大吏”的“钦差”，且曾经“挖”掉了陈良宇等多名贪腐高官。

从某种程度上来说，中央巡视组的确拥有某些近乎耀眼的“特权”。前中央纪委副书记干以胜曾在多个场合公开披露，党中央高度重视巡视工作，党的总书记会“亲自过问”，中央政治局常委也会“认真审阅”每一份巡视情况报告，并对有关问题作出重要批示。

中央巡视组到各地巡视，第一件事就是召开副部级以上领导干部参加的“动员会”，并向社会公布巡视组的值班电话、信访信箱；第二件事，就是专门听取省委书记代表被巡视省份党政领导班子作的工作汇报。

在巡视期间，巡视组成员还可以查阅各级党政机关的会议记录、档案等，有权列席被巡视单位的各种会议，比如省委常委会、全委会，省政府常务会议和全体会议以及省级领导班子的民主生活會、述职述廉会等。被巡视地区的一些重要活动，比如即将召开的重要会议、拟举办的重大活动、发生的重大突发事件、拟对重要干部进行调整或立案查处，也要及时向巡视组通报。

而巡视组的任务，简要来说，就是对各个省份、部委等领导班子在执行党中央重大决策的检查、监督，并在巡视结束后，向中央提交一份对被巡视地区的巡视情况报告。其中一部分内容即是，对被巡视单位领导班子成员及主要负责人的“评价”。而后者将会直接影响到这些高级干部的仕途命运。因此，对于巡视组的工作任务，山东省委巡视组干部徐永健形象地表述称，“为巡视对象准确‘画像。”

作为执政党的高级干部，各个省份党政领导班子成员多为部级（副部级）干部，特别是主政地方的党政“一把手”，更是位高权重的“封疆大吏”，“上级监督太远、同级监督太软、下级监督太难”，巡视制度则把他们纳入到监督对象之列。同理，各个省份的省委巡视组，则是省委对各个地级市、县市领导班子成员的监督。

对于巡视这种监督方式，曾任广东省委书记的张德江有过一段精彩表述。他说，领导干部在批评监督中成长，在放纵权力中堕落。一些干部之所以走上犯罪道路，有主、客观多方面的原因，但大多都与拒绝监督、不受监督、失去监督有很大关系。巡视工作是党内监督的好形式，好比是定期“健康体检”，巡视就是对各级干部最大的爱护。

监督的“政治艺术”

在外界看来，巡视组的主要工作可能就是“揪贪腐”、“查官员”。事实上，巡视组的任务远非这么简单。作为党内监督的方式，巡视被赋予了多重目标任务，而其工作方式和手段更是充满着各种政治考量，或称之为“政治艺术”。

比如，鲜为外界所知的是，替官员“洗冤”、发掘并举荐优秀干部，也是巡视组的工作内容。原中纪委常委、中央第二巡视组原组长祁培文在作客央视《新闻会客厅》时透露，中央巡视组赴某地巡视时，有民众写信举报该省省委书记（刚到任不久）搞腐败。巡视组按举报信列举的事情逐一核查，发现举报人把其他人的违法违规行为误“安”到了该省委书记头上，“张冠李戴了”。后来，中央巡视组就在巡视反馈会上，给这个省委书记“正了名”。

由于巡视组下去后，要与多达两三百名的各个层次、级别的官员进行个别谈话，一些政绩突出、作风较好的优秀干部往往也能从中脱颖而出。据《人民日报》2008年报道，河北省委就根据省委巡视组反映的情况，先后对不胜任现职或不宜继续在当地任职的4名市委书记、1名市长作了调整，同时，对反映优秀的8名地厅级干部予以提拔使用。但是，在举荐干部时，巡视组不得向被巡视地区的党委、组织部门直接推荐，而是将该情况写入巡视报告，由相关部门按程序将材料移送组织部门参考。

尽管上级党委赋予了巡视组很大的权力，但巡视组到了地方后，仍要遵循严格的纪律。最典型的是：不承办具体案件，不干预被巡视单位的日常工作，对涉及的紧急情况和重大问题不作个人表态。

尽管上级党委赋予了巡视组很大的权力，但巡视组到了地方后，仍要遵循严格的纪律。最典型的是：不承办具体案件，不干预被巡视单位的日常工作，对涉及的紧急情况和重大问题不作个人表态。至于日常工作中需要遵守的保密纪律更是繁多，比如，不在公共场合、普通电话中谈论巡视事宜；不擅自在新闻媒体上披露巡视工作情况；不用普通的、非涉密计算机存储、处理、传递涉密信息，不使用无线传输设备、普通传真机传递重要材料等。最新一轮中央巡视组对外公布的电子邮箱，也是监察部统一的政府邮箱。

巡视结束后，中央巡视组要向中央巡视领导小组（也即中央纪委、中央组织部领导）报告巡视结果，此外，还要向被巡视省份的党政“一把手”和该省副部级以上干部通报巡视情况。

同是“通报”，情形又有所区别、分别对待。对于前者（省委书记和省长），除了通报涉及他们本人的问题外，还要通报巡视中了解到的其他情况和问题，如反映其他班子成员的作风、廉政方面的问题，省管干部中涉嫌违法违纪的问题，以及巡视组对省纪委、省委组织部领导班子及主要负责人的评价等。这些通报，内容要尽可能的详细，以使省委主要领导对巡视结果“心中有数”。

在向省委主要领导反馈情况后，中央巡视组还会召开一个由被巡视省份副部级以上领导参加的巡视情况通报反馈会。在这种场合，中央巡视组会采取“不点名”、“讲问题”的办法，对一些干部中存在的苗头性、倾向性问题“点”出来，目的是给一些“有这样那样问题的同志”亮一个黄牌，提醒他们要注意、要悬崖勒马。对于这种做法，中纪委、中组部第二巡视组在一篇经验介绍文章中称，“多数同志普遍反映受到了一次前所未有的教育，少数有问题的同志受到了一次不点名的警告。有的干部事后找巡视组痛哭流涕，认为巡视组采取这样的办法，既不伤害同志，又语重心长地指出问题，体现了对干部的爱护。他们感谢巡视组的提醒，表示决心改正自己的错误。”

而对于巡视中发现的已离任的领导干部的问题线索，也要区分不同情况来处理。据中纪委相关负责人在中央巡视干部培训班讲话稿透露，对已调离但仍在重要工作岗位上的领导干部的问题，原则上要做了解；没有把握的，必要时报中央纪委和中组部主要负责同志研究决定；对涉及已退居二线或退休的领导干部的问题，“可暂不做了解”。

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中央巡视组工作程序

（1）巡视前，巡视组要提前了解被巡视地区、单位的有关情况（中纪委、中组部及审计、信访、财政等部门介绍情况），制定巡视工作方案。

（2）巡视组进驻后，召开巡视动员大会，通报巡视工作的计划，说明巡视目的和任务。通过当地新闻媒体公布巡视的时间安排及巡视组联系方式等。

（3）开展巡视工作。主要工作方式有10 种：听取工作汇报（一般包括省委书记、省纪委书记和省委组织部部长的专门汇报）；个别谈话（省部级、市厅级等现任和离退休的干部、全国人大代表、政协委员、党代表等两三百人）；列席会议；召开座谈会；查阅资料；民主测评、问卷调查；受理来信、来电、来访；走访调研下属单位；商情其他职能部门和专业机构予以协助；抽查领导干部报告的个人重大事项（婚姻、收入、投资、房产及配偶、未成年子女的上述情況）等。

（4）巡视期间，及时向中央汇报：严重违纪违法的问题；违反民主集中制原则，严重影响工作问题；干部群众反映强烈的重大事项等。

（5）巡视结束，巡视组写巡视报告，并向被巡视地区、单位反馈，提出改进意见。

（6）被巡视地区、单位制定整改方案，并在报送后12 个月内报送整改情况报告。

（7）巡视组回访了解整改情况。

职责“加法”与“减法”

与普通民众对巡视组充满“神秘感”和“敬畏”不同，身在官场中的不少干部及巡视专员们却对这项监督制度的实效，产生了越来越多的疑问。

原本是重点“盯人”的巡视，最后变成了重点“盯事”；巡视工作也成为一个什么都可以往里面装的“筐”，这也导致巡视工作最核心的使命和职能—发现干部的违法违纪线索，被削弱了。

一位曾在西南地区某地级市担任市委书记的退休干部对《南风窗》记者说，“不能说巡视制度没有任何作用，它对监督下级领导、落实中央部署以及反腐倡廉还是有一定的警示意义的。”但是，近年来巡视工作中呈现出越来越多“程序化”、“形式化”、“走过场”等问题也不容忽视。他说：“你看看现在被揪出的腐败官员，有多少是通过巡视被发现的？”在这位老干部看来，上级派来的巡视组现在多给人以“雷声大、雨点小”的感觉，“最多能起到敲山震虎的作用”。

2010年，时任海南省委书记的卫留成也在省委的一次会议上有感而发地说，一个干部考察时得票很高，刚考察完就出问题了；对一个地方巡视完了，说挺好，结果很快这个地方的班子出事了。“巡视要巡视出来真东西，要想办法听到实话、真话。”

实际上，在巡视中“听不到真话”、发现不了“真问题”已成为当前制约巡视制度的最大问题。中央纪委多位负责人也先后多次在内部或公开讲话中表达了担心和忧虑：“怕时间长了，巡视工作流于形式，怕各级党委不重视，群众不支持，起不到真正监督的作用。”（何勇语）；“在当前发现问题难度增大的情况下，我们必须坚持把了解真实情况和发现突出问题作为巡视工作的生命线。”（干以胜语）

曾任黑龙江省委巡视组副厅级巡视专员的李克军对《南风窗》记者分析，近年来，巡视制度在发挥效力上，距离中央的要求以及群众的期望，差距越来越大，原因有很多。这一方面与巡视组的工作职责太宽泛，监督重点不突出有关，也与巡视组“报喜不报忧”、“不敢碰硬”，以及下级官员“不敢反映真问题”、“多栽花、少种刺”的官场心态有关。

实际上，在过去多年来，中央巡视组的职责一直是在“做加法”。它不仅督查干部的廉政情况，还紧跟党和国家某个阶段的“中心工作”。比如，中央提出扩大内需、促进经济平稳较快增长的政策后，巡视组的重点就是检查各个省份的落实情况；中央提出“十二五”规划后，巡视组就赶赴各地督查“十二五”的实施……因此，原本是重点“盯人”的巡视，最后变成了重点“盯事”；巡视工作也成为一个什么都可以往里面装的“筐”，这也导致巡视工作最核心的使命和职能——发现干部的违法违纪线索，被削弱了。

这种现状已引起了中央高层的重视。观察最新一轮中央巡视组各负责人在巡视工作动员会上的讲话可发现，中共中央总书记习近平最近对巡视工作作出了三条重要指示。这三条指示并非泛泛而谈，而是针对性很强、直击当前巡视工作中存在问题的“要害”和沉疴。

具体而言，“巡视工作只能加强，不能削弱”，是意在回答一些党内干部的疑问，“还有必要继续搞耗费巨大人力物力成本的巡视吗？”第二，“巡视工作要围绕党风廉政建设和反腐败工作这个中心进行”，则为下一阶段的巡视重点指明了方向，即巡视工作要压缩阵线、缩小范围，更加注重反腐功能。第三，巡视组要“敢于碰硬，善于发现问题，发挥震慑力”，则直指当前巡视工作中“不敢碰硬”的问题。

今年5月中旬，在北京召开的中央巡视工作动员暨培训会议上传出了诸多“新政”——中央巡视工作领导小组组长、中纪委书记王岐山提出，巡视组组长不再是“铁帽子”，而是一次一授权；巡视工作关口前移、“下沉一级”了解干部情况；对领导干部报告的个人重大事项将进行抽查等，均引来叫好声。

值得一提的是，据《江西日报》报道，日前进驻江西开展巡视工作的中央第八巡视组组长王鸿举在巡视工作动员上的讲话中称，“根据中央部署，此次巡视组还要对江西省党政领导班子成员个人有关事项报告情况进行全面核查。”这也是国内首度传出中央“全面核查”省部级官员个人事项报告的消息（此前官方的表述是“抽查”）。目前尚不清楚的是，这项“全面核查”的强硬举措，是仅局限于江西省，还是适用于所有被巡视地区和单位的省部级领导干部。不管是哪种情况，都可看出新一届党中央铁腕反腐的决心、勇气和做出的行动、尝试。

这也预示着，已运行了10年之久的巡视制度和工作模式，或将迎来重大变革。