阻击“土地食利者”的税政之困

谭德波

一边是城市化和通货膨胀，一边是土地掌握在少数人手中，这是除了战争之外最有效率的财富分配模式。但从长远看，这种模式是人类技术进步和实体财富增长的天敌。因此，约翰·米勒在19世纪中期就提出了土地增值税的理论。

2013年5月，北京律师李劲松关于“45家房企拖欠680亿土地增值税”的质疑重新把这个几乎被遗忘的税种推上了台面。作为中国现有土地税收中最具“公平正义”色彩的税种，土地增值税在现实中发挥的作用距离大众期待却渐行渐远。

一方面，土地增值税自身的特性决定了它很难和我国现有宏观财税体制形成良好的契合关系；与此同时，越来越多的人也开始认定，在已严重透支未来的土地市场上，“税收调控”不应限制供给，而是要挑战既得利益。

税收清查的醉翁之意

对一些地方的税务干部来说，上级的土地增值税清查通知和国庆节放假公告颇有相似性。两者频率差不多，只是下发的时间不同，前者经常变化，而后者总固定在9月份的最后几天。

2013年第二季度以来，不少地方又开始响应国税总局文件陆续启动了土地增值税的“收紧”或者“清查”行动。北京最积极，其早在5月初就“放风”，称将以提高预征税率的方式来“收紧”土地增值税，最高税率预计可达到8%。房市还不算发达的河北也表示，将在6月份启动有史以来“最大规模”的土地增值税清查。与此同时，湖北等地也纷纷响应。看起来，又一场针对土地增值税的“严格执法”即将开打。

“这和节前发文不让大吃大喝一样，有一定操作难度。”珠三角某市一位税务官员私下告诉记者，这些年，国税总局针对土地增值税的清查通知已下发不只10次，但清查很大程度是“例行公事”。土地增值税属于地方税务部门主管的税种，因此清查的效果完全取决于地税部门的态度。“说得简单点，就是看市里面是不是要税务部门出面打一下地产商。”

在地方政府看来，中央政府掌握金融调控的手段，只需要提高利率和开发贷门槛，同时把房地产信托公司“一锅端”，那么多数中小地产商必死无疑。相比之下，地方管控的土地增值税不过是“一揽子”措施中最微不足道的一项。

这位官员的话道出了部分地方的执法实情，但本轮土地增值税“收紧”却颇具应景性。2012年年底以来，成建制的炒房团逐渐退出了市场，需求有所减少，但富人们投资房地产开发的热情却并未消退。这个供求悖论背后蕴含了不小的金融风险，这种风险也正是本轮土地增值税“收紧”的重要原因。

6月9日，一家央企背景的信托公司给深圳的富人群发短信，推介位于云南的一处房地产信托项目，有“百强房企联保”，“100万认购收益8.5%，300万以上9%”。该收益率约为目前基准利率的2.5倍。这家信托公司称，目前认购踊跃，100万起售，一个新产品推出不到3天就会抢购一空。

富人对地产信托一如既往的痴迷只是冰山一角，其融资方多为中小地产商，而大地产商更从来不缺融资渠道。今年前5月，大小混杂的地产商们共同把“土地财政”再次推向高潮。根据易居房地产研究院的报告，2013年前5月，内地10个典型城市土地成交建筑面积超过2200万平方米，同比增幅约45%；土地出让金增加值为669.9亿元，同比增幅392.6%；成交均价为3015元/平方米，同比增幅215.7%。“北上广深”四座城市，其土地出让金已接近去年全国一线城市的土地出让金的总额，同比上涨350%。

资金的逐利性决定了它必然罔顾调控风向，因此土地增值税“收紧”全面启动。显然，“收紧”土地增值税其实是“醉翁之意不在酒”，并非着眼于调控房价的“公平正义”理想，而在于高层对金融风险的担忧。

“看看惠州和东莞，到处都是新开楼盘，里面没有人，只有金融风险。”广东一位资深的财税专家对记者说，土地增值税的“收紧”程度，一直和房地产开发投资正相关，而和房价几乎无关。它可以看作是宏观调控的应景之策，而并非着眼于调控房价的长期考量。

在近年数十次“收紧”行动中，2007年的那次最为激烈。其时正值美国次贷危机爆发，为控制开发过热现象，有关部门要求各地从严清查土地增值税。上海的房地产商立刻组织起来向政府上书，认为这是行业的“灭顶之灾”，将波及经济大局。随后，不少地方的清查行动不了了之。就在这一年，全国土地出让金再攀高峰，各地政府卖地近1万亿人民币，相当于两个山西省2007年的GDP。

“为何地产商怕这个税？因为税率太高。”该财税专家表示，2004年，他曾在汕头、惠州等地实地调研，地产商对土地增值税的税率几乎“闻之色变”。土地增值税怎么征？为便于理解，可以将征税额简化为“增值额”乘以税率。税率为四级累进，属于“重税”，从20%至60%不等，也就是说增值额的两成至六成可能被拿走。

但地方政府显然不会这样“为难”地产商。在地方政府看来，中央政府掌握金融调控的手段，只需要提高利率和开发贷门槛，同时把房地产信托公司“一锅端”，那么多数中小地产商必死无疑。相比之下，地方管控的土地增值税不过是“一揽子”措施中最微不足道的一项。

地方政府自由裁量

即便是这微不足道的一项，其落实程度依旧不佳，背后因素是地方政府的“自由裁量”。

按照各地通行做法，土地增值税的征收分两步。首先，以销售收入为税基进行预征，税率为1%至5%；第二步，等项目结束及各项核算完成再进行清查。清查时，如地产商财务数据完备，那么就采取“核實征收”，即按照《土地增值税暂行条例》规定补齐应纳税额。但在实践中，采取另一种征收方式即“核定征收”的情况非常多，即地产商自报数据，税务部门又以此为税基乘以税率，从而补足土地增值税。

“两步式”的设计本来基于该税种计算复杂和核实成本较高的原因而约定俗成，但也在程序上留下了较大操作空间，等于给了地方很大的“自由裁量权”。曾担任深圳某地产公司财务高管的人士对记者说，在内地一些城市，土地增值税预征税率只有1%，最多有2%，但即便这种低税率的预征都没有兑现，更无所谓后期清查。该高管还认为，被质疑的45家房企欠税不一定真有那么多，但肯定没人敢保证它们全都交足了税。

复旦大学住房政策研究中心执行主任陈杰更直言不讳。他说，在很多地方政府看来，税收是手中不多的资源，是一种招商的竞争力。当别人给地产商“优惠”，你却不给，那么你就失去了竞争力，这是土地增值稅经常“走样”的主要原因。

城市的这种“竞争力”是扭曲的竞争力，但地方官员管不了这些。地产巨头很多出身于高干之家，从小就练就了成为市委书记座上宾的派头。分税制实施以后，当他们把资本触角伸到财力贫乏的地方城市，书记、市长求之不得。双方心中都有一本账：地方大员建设城市需要钱，但银行是国有银行，隶属于中央，地方无能为力，因此要通过地产商来“架桥”，而这座“桥”正是高额的土地出让金。

2012年，全国土地出让合同价款2.69万亿元。而根据业内人士的综合统计，全国土地增值税不过2700亿左右，只占前者约1/10。地方政府对房地产商“以小搏大”再获成功，而双方的“默契”仍在增进之中。根据易居房地产研究院的数据，土地财政收入在地方财政收入中的占比已从2001年的19.7%一直上升至2012年的42.1%。10年内上涨超过1倍，几乎占据地方财政收入的半壁江山。

“放弃小部分税收利益，从卖地中赚取更多，何乐而不为？”接受记者采访的一位人士分析，中国地产商的高负债经营习惯决定了他们肯定不会先期支付成本，因此预征土地增值税必然不受欢迎；同样，后期清查更涉及下一期开发的进度，地方政府最终让渡部分税收利益很正常。如果从现实考虑，只要目前的财政税收宏观架构不改革，就很难阻止地方政府继续搞这种“自由裁量”。

挑战既得利益是关键

土地增值税的形成和城市化密不可分。19世纪中叶，英国城市化步入高峰，其城市人口已超越总人口的50%。这一时期，经济学家约翰·米勒提出了最早的土地增值税理论。他认为，土地“增值”源于城市化推进和工商业的勃兴，获取“增值”的人仅仅是“不劳而获”，倘若任由其“坐享其成”，将无益于投资和生产的扩大，因此必须课以重税。

中国1994年开征土地增值税，既是基于这种世界通行的法律价值，更是考虑到了北海、海南等地的地产泡沫背景，同时也是分税制改革的“配套”。但近年来的实践说明，这项税收并没有达到大众对它的预期。在不少人看来，要让房地产行业的利润趋于社会平均利润，靠土地增值税来调节显然不行。

一直以来，房地产行业的高利润率并非来自于传统意义的“偷税漏税”。首先，2004年实施“招拍挂”至今，土地供给依旧没有完全市场化。在一些城市，地产商依然可以通过“城市更新”或“城中村改造”的名目低价拿地；在另外一些地方，政府则乐于将“工业用地”改批为“住宅用地”，而对地产商是否交足差额在所不问。

与此同时，一些地方政府还会通过基础建设对地产商进行“利益输送”。比如，地铁可以修到偏僻的楼盘，但人流拥挤的CBD却舍不得多开一个地铁口。一系列非市场化手段带来的“增值额”，在土地增值税的具体征收上经常会变成“技术性难题”。

土地增值税的“困境”不但在于它很难降低房价，相反它还可能推高房价。它会降低投入地产开发的资金回报率，这只会减少供给；与此同时，作为增值税，它天生具有转嫁功能，最后成本可能还是买房者承担。

“99招都是虚的，就那一招管用，但没人用。”接受记者采访的一位学者说，调控楼市最有效的是房产税，只要像国外那样每年征1%，楼价势必在一周内下降。但目前国内参与房地产税试点的城市“走过场”的嫌疑很重，最直接的表现“避重就轻”，即只对增量房而不对存量房开征，即便对增量房开征，起征点也太高，税率太低。

“房产税还不如物业管理费多，调控什么，不是笑话吗？”这位学者列举了上海的例子。作为已经参与试点的城市，“上海版房产税”只对新购且属于居民家庭第二套及以上的住房征税，需人均超过60平方米，另外还只对超出部分征税。更重要的是，适用税率仅为0.6%。

对于可能到来的房地产税试点扩容，一些沿海城市的地方税务官员认为，“只征增量”的操作性更强，因其触及利益较少，并且只针对尚未购房的不确定人群。但相反观点异常尖锐：不征存量房、只对增量房征税意味着“既得利益”的固化，在上海、深圳这些地区，保值能力最强的市中心新盘已被先富阶层买光。除了港资地产商和内地巨头囤下少量地块之外，“好地”开发殆尽，早已完成财富分配。

“不动既得利益者的奶酪，调控永远是放空炮。”该学者表示，一些国家早在20世纪就取消了土地增值税，而代之以房地产税。“房产税是持有税，只要房子摆在那里，谁也逃不掉。征了这个税，没人炒房囤房，也没人随便投资开发，供求平衡，房价就稳定，调控不也就成功了？”