我国新型城镇化的几个关键问题——对李克强总理新思路的解读

◎ 姚士谋 张艳会 陆大道 余 成

城镇化问题是当代中国社会经济发展的综合性课题，是涉及国民经济如何协调发展，达到一个新的现代化和谐社会发展的根本问题。在全球经济一体化的新形势下，我国社会经济发展一直保持了快速前进的新局面，我国的综合国力与工业化、城镇化及城乡一体化的建设取得了辉煌的成就。这些成就实现的历程，实质上是建设用地空间扩展的过程。一方面，工业化、城镇化全面推动了我国经济和社会的巨大发展，并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件；另一方面，在那些无序发展的城市化过程中，人口猛增、农田被吞噬、水土资源日渐退化，吴良镛院士认为，我们付出了高昂的代价，环境祸患正威胁着我们当前的生存空间[1]。

我国当前所经历的城镇化进程，无论是规模还是速度，都是人类历史上前所未有的。城镇化率从20%提高到40%，英国经历了120年，法国100年，德国80年，美国40年（1860～1900年），而我国仅仅用了22年（1981～2003年）[2]。2000年前后，美国和日本等世界高收入国家的城镇化率已达到了76%～80%，但他们从事二、三产业的人口高于这个比例，国家已实现了现代化[3]。中国城镇化在不少地区出现“冒进”的现象，造成中国许多城市只追求外表繁荣的现象，城市人民的生活质量、环境质量、建筑质量都存在不少问题。另外，由于我国在发展过程中明显的“城市偏向政策”，从农业中获取剩余补贴工业和城市的发展，大量的生产要素和资本向城市集中，在推动工业化和城市化的同时，城乡差距越拉越大。针对上述严峻问题，李克强总理在中央经济工作会议强调指出，城镇化作为我国扩大内需的最大潜力，我国要摆脱传统城镇化的老路，走新型城镇化的道路[4]。我们结合多年的调查研究，总结了我国城镇化发展的特征与问题，解读李总理的新观点，对我国新型城镇化的几个关键问题提出了一些认识和看法，并提出新型城镇化对我国城镇主体产业发展的思维导向。

一、我国城镇化的发展特征与问题

改革开放以来，经济的快速发展，以及城市人口的恢复补偿性增长，使我国城镇化进入快速发展的轨道。从1978年到2006年，我国城镇化率由17.9%提高到43.9%，每年提高0.9个百分点，是1958至1978年的7倍多。特别是1995年到2003年，每年增长达1.5个百分点。2010年，全国城镇人口达6.4亿人。而美国在1860至1920年的高速城市化阶段，城镇化率平均每年只提高了0.5个百分点。进入新世纪，根据世界城市化进程的一般规律，我国高速城市化的时期已经到来，见表1。

在我们这样一个人多地少、城乡区域差异大、生态环境接近承载极限的国家推进城镇化，路子必须走正，不然就会犯历史性错误，造成难以挽回的巨大损失。各地对推进城镇化热情很高、干劲十足，可以说是：“不用扬鞭自奋蹄”[5]。由于我国城镇化进程发展太快，城市新增人口超过基础设施建设的增长幅度，再加上体制等方面的原因，在全国，尤其是沿海地区普遍出现六个方面的问题。

1.土地资源有限，用地效率偏低，出现“冒进式”的土地失控。各地开发区广铺摊子，乡镇大量批租土地，加之各城市又新建了许多大学城，占地过大，导致投资密度过低，土地资源开发利用极不合理，资源浪费极大。例如：南京城市地区有一段时期的发展方式，值得引起我们的质疑，在1995-2000年时，市政府与一些专家主张“跨江发展”，除了主城外，规划浦口、大厂镇、泰山新村的发展方案，结果20年来，长江西岸仍然发展不起来；后来又转向河西新区、仙林大学城的发展方向，目前还没有形成城市新区，重要的服务设施（医疗、教育）不配套，城市缺乏人气，吸引不了多少人住入新区；现在又转向重点发展江宁新区，建设副城，虽然取得了一定成就，但各方面的配套设施仍不完善，市区出城到江宁方向的交通常常受阻。同时市政府领导近年来又在马群、麒麟镇方向开发新区，四面开发，到处投资，布局极为分散，城市化地区缺乏重点，投资损失巨大（如图1）。从全国大部分城镇的蔓延、扩张速度分析，“土地城镇化”的速度快于“人口城镇化”和公共基础设施建设速度。地方政府过分注重城市建成区规模的扩张而忽视了城市人口规模的集聚，农业的转移人员作为城市的生产者，却无法融入城市成为市民，导致当前城镇化滞后于工业化，城市建设质量不高[6,7]。

表1 我国城镇化发展三个阶段的比较

图1 1979-2009年南京建成区从不同方向扩展（张增祥，2007）（原图已修改）

2.城市规划建设不断扩大规模，缺乏合理科学界定，城市中工业用地价格低廉。不少地方领导缺乏综合性的长远观点，热衷于建造劳民伤财的形象工程，政府大楼与宾馆建设过度奢华，与我国国情完全背道而驰[8]。特别是我国那些超大城市（人口大于500万人）每年仍在不断扩大，造成用地失控，无序蔓延（见表2）。“十一五”期间，全国土地出让平均每年达660万亩，还有农林水各部门每年占用近千万亩良田，这对于我国有限的土地资源是一个严重的挑战。各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政府的绩效目标，追求国民生产总值GDP的快速增长，并在开发区、新城建设上互相攀比，形成了盲目竞争的发展之势，缺乏科学发展观的指导与监督管理。

表2 我国若干特大城市用地（建成区）面积及扩展情况（1952～2011年）

3.城市总体规划调整过快。近十年来的经验教训证明，城市规划应当有一个相对稳定的规划实施期限，党中央和国务院多次强调要防止盲目的、急功近利的规划调整。但很多城市领导一换，规划也在改变，不断求大，盲目蔓延。2001-2010年中，我国地级市以上的大中城市中，建成区面积平均增长85%～90%，但是人口增长仅有36%（表3）。不少地方的市长都奢望将自己管辖的城市规模越做越大，在相当程度上脱离了我国人多地少，自然资源脆弱的国情，违反了城市与区域经济发展的客观规律。郊区城市化不断蚕食农业耕地，粮食安全存在一定的问题。

4.人口大量融入城市，产生一系列问题。其一，由于各方面的原因，人口过度向少数特大城市集中的势头越来越明显。北京、上海生活成本很高，但每年仍有几十万人涌入。坦率地说，在经济社会发展方面有两大担忧。一是以破坏生态环境为代价换来的经济增长，不仅会产生大量经济问题，而且会产生大量社会政治问题。二是特大城市人口聚集过多，绝大多数高校毕业生不愿离开特大城市，相当数量的高校毕业生和其他年轻人居住在条件较差的城市边缘地区[5]。其二，涌入城市的人口就业问题难以解决。城镇化快速发展不仅要解决大量农转非后的就业人员，尤其是每年还得安排大专院校毕业生、研究生超过750多万人的工作岗位，复员退伍军人还有60多万，就业问题很突出。大专院校的毕业生与下岗工人“就业难”，带来很多社会安全问题。

人口市民化是城镇化工作的重点，对此要坚定不移。因而，要研究如何重组和转移特大城市过度集中功能，提高中小城市对人口的吸引能力，从而使农村富余劳动力在大中小城市均衡分布、有序流动。

5.全球天气变暖，温室效应加大，城市环境质量下降。我国北方城市沙尘暴天数不断增加，南方城市水灾造成损失越来越大，市政设施质量与住房一时难以解决，工程投资损失与浪费的资金很多，加大了社会成本与环境成本。

6.城乡关系不协调，存在二元经济结构，长期无法解决。贫富差距越来越大，公共服务设施的空间配置对于弱势群体缺乏一定的公平性，不少地区城市里的奢侈豪华与农村中的贫困落后形成鲜明对照[9]。

国家发改委副主任徐宪平认为，我们必须清醒地看到：一方面，我国经济持续30多年保持高速增长，国内生产总值已经超过日本，位居世界第二；另一方面，作为13亿人口的大国，我们的人均GDP还排在世界100位以后，更严峻的是，经济社会发展中长期积累的不平衡、不协调、不持续的问题已经十分突出。

表3 我国城镇人口发展水平综合预测表

二、我国新型城镇化的几个关键问题

对于未来城镇化发展，我们需要做的不是盲目地扩大城区，追求统计数据上的城镇化率，而是要更加紧迫地把实现具有质量为主的人口的城镇化，实现城乡统筹发展作为我们的主要任务。十八大报告指出：“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。”李克强总理强调：以人为核心的新型城镇化必将成为拉动内需的最大潜力所在。在我国新型城镇化道路上，要重视以下四个关键问题：

（一）走新型城镇化的创新之路

所谓新型城镇化，应该是以民生、可持续发展和追求质量为内涵，通过区域城乡统筹与协调发展、产业升级转型、集约利用与低碳经济以及生态文明来实现我国的新型城镇化的特色之路[10]。具体应考虑以下三点：

1.结合中国实际国情，树立资源节约型的城镇化新思路。城市化过程中必须实施资源节约型发展战略，意指以科学发展观为指导，根据我国自然及经济资源的区域空间分布特点，将节约理念贯穿于城市发展的生产、流通、消费和社会生活的各个领域，通过采取法律、经济和行政等综合措施，节约、合理、高效利用水、土、能源等各种资源，以尽可能少的资源消耗和环境成本，获取最大可能的经济效益和社会效益，最终实现城市发展过程中资源、环境、经济、社会的协调发展。

在我国的城镇用地，特别是开发区与小城镇建设中，要提高我国城镇用地的集约化用地的紧凑度，倡导混合使用土地的新理念，切实发挥每一寸土地的最大效能[11]。合理节约用地是我国城镇化建设的长远方针，也是符合我国国情的经济建设可持续发展的根本策略[12]。

2.要走出一条质量、效益型的城市发展的健康之路。应牢固树立科学发展观，辩证地认识资源环境和经济发展的关系，改变透支资源、过度消耗资源谋求发展的方式，通过强有力的规划加快调整经济结构和城镇工业布局，走真正适合我国国情的高质量、高效率的发展之路，建设美丽中国[13]。

3.要逐步消除城乡二元经济结构，缩小城乡差别，走城乡协调发展的路子。在工业化与城镇化过程中要合理配置资源，尤其是土地的发展权、征地权，改变廉价征用农用土地，“以乡养城”的社会状况，实现城乡经济良性互动。推进就业制度、公共服务制度、户籍制度、土地制度等改革创新，消除城乡隔阂，为农民转入非农产业创造就业机会和生存条件。

（二）构建新型城镇化的创新模式

随着国民收入的日益增加，民众对于生活质量、健康水平的诉求与日俱增。今日，我国广大城市备受雾霾天气问题困扰，空气质量、大气与水环境质量、区域生态污染、城市环境容量等成为社会敏感话题，在此基础上，新型城镇化必须一方面关注区域城市生态格局修复，另一方面关注城市区域的承载能力，以达到健康城镇化目标[10]。

1.按照一定的地理环境，促使城市向生态型发展。在城市化进程中，应顺应自然环境特点，适度发展，努力完善与构建城市生态安全格局的新局面，特别是由于地方领导盲目扩大城市规模，造成土地失控、环境破坏等负面影响，应当坚决杜绝这一行为。

2.集中紧凑、因地制宜地发展我国大中小城市，构建城市低碳经济的思路。低碳城市建设必须要在秉承科学原理的基础上，走出切合实际、因地制宜的地方特色道路。因为我国的人均资源有限（耕地人均只有1.2亩，而美国人均29亩，加拿大与澳大利亚人均耕地超过30亩），大中小城市也有其自身的功能定位、自然条件、发展基础，它们建设低碳城市的模式应有所区别[14,15]。由于我国人均用地资源、水资源、森林资源都十分有限，不可能像西方国家在城市建设方面大手大脚，必须走城市布局集中紧凑的模式，见表3。

3.在城市高速发展的情况下，政府应适当提出：严格控制大城市发展规模，有选择地发展卫星城镇和重点小城镇。国家“十二五”规划纲要明确指出，要“合理确定城市发展边界”，“按照统筹规划、合理布局、完善功能、以大带小的原则，遵循城市发展客观规律，以大城市为依托，以中小城市为重点，逐步形成辐射作用大的城市群，促进大中小城市和小城镇协调发展。”

（三）实现新型城镇化内容与形式的统一

1.防止城市盲目扩展，中国城镇化土地改革分两步走：改革与创新。中国城镇化面临众多体制改革，其中最重要的是农村土地制度的改革和创新。新加坡国立大学东亚研究所所长郑永年认为，把土改作为突破口，在补偿后对土地使用权进行私有化、家庭化，释放中国大量劳动力，才能有效避免城镇化成为新一波掠夺农民土地的运动。

2.土地国有化的同时，进行土地使用权的私有化，防止城市用地过滥、变相土地流失。国务院发展研究中心研究员吴敬琏指出，“旧型城镇化赚取农民30万亿的土地差价，造成农民失地，社会不安。”“中国城镇化最大的问题是土地效益太低，城市盲目扩展”[16]。由于我国现行土地制度，使土地产生的利益一直存在分配、重新分配不均衡的情况，因此要在土地国有化的同时，进行土地使用权的私有化，保障农民的土地权利，摒弃“以地养城”的发展模式。

表4 世界主要几个大国的资源要素比较表

3.提高农民工的文化素质，提升城市文化质量与城市化公共发展的质量。当前中国农村2.6亿青壮年进城，出现了农村聚落逐步空心化和村庄中心衰败的现象，这已经成为全国性的问题，在河南、山东、浙江、江苏等多数省份都屡见不鲜。提高农民工的文化素质，推进农民工市民化，不仅对推动工业化发展，实现真实的城市化具有重要意义，也是构建社会主义和谐社会的一项重要课题。同时要不断加强基础设施建设，增加城市公共服务能力和覆盖力度，切实保障农民享受城市生活的权益。

4.解决“三农”问题，让农业现代化支撑新型城镇化。解决三农问题的基本途径是：建设新农村，改造老的宅基地，防止过多的占用农地；撤并自然村，整理复垦农村宅基地，统一建设多层和高层农民公寓并实行社区化管理。这样一些措施，大大减少了农民占用宅基地的面积，实现了集约和高效利用土地的目标。实现农业现代化，支撑新型城镇化的建设，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。其中“农业”现代化与“城镇化”相辅相成，要继续推进城镇化，农业现代化的基础性作用不可忽视。农业现代化作为解决三农问题的基础途径，也为我国“粮食安全”问题上了一道保险。尤其是近10年来我国每年粮食进口越来越多，这个现象不容我们忽视；提高农民生活水平，实现小康生活，例如我国苏南地区扬中市三茅镇的“范家村”，如今有将近四分之三的人其身份早已不再是传统意义上的农民，他们或是在别的城市打工，或是自己创业当了老板，或是进本地的企业成为产业工人。

（四）充分认识我国城镇化本身的发展规律

1.认识城市发展的有限承载力与空间定向扩展规律。土地资源、水资源、能源以及环境等各项资源既是城镇发展的基础，也是城市可持续发展能力的大小与城市发展前景的重要考虑因素，充分考虑资源环境承载力才能走健康发展之路。城镇用地空间扩展由若干因素共同驱动，空间扩展的交通脉动规律（交通走廊的发展轴线）、城镇用地定向开发优化规律以及城镇经济集聚与扩散规律，在我国城镇化过程中影响突出。让城镇化本身规律发挥作用，更能有效推动城镇化进程[17]。

2.城市空间与城市环境容量的有限性、舒适性与生态性。城市及其周围的大面积水域、林地等重要生态源区，以及河流、道路等重要生态廊道，对于改善城市环境质量、维持生物多样性以及为城市居民提供适宜居住以及休闲娱乐均具有重要现实意义。城市发展过程中，应加强城市的生态空间管制措施，保护这些生态源区和生态廊道，以构建安全可靠的城市生态安全网架，并发挥其生态服务功能[18]。

3.按照全国主体功能规划的客观要求——建设大的城市群，特大城市应组团发展，切忌“摊大饼”的模式乱开发，带动城乡有机统一的协调发展。全国主体功能区规划意在构建高效、协调、可持续的国土空间开发格局。发挥城市群辐射带动作用，通过构建大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的发展格局，实现城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展的新型城镇化。

梳理我国新型城镇化需要重视的几个关键问题，我们认为，我国城镇主题产业发展思维导向应该包括以下几条：①大城市的综合城市功能弱化，去工业化道路，走新型工业化。②大中城市产业转型由二产向三产的过渡。③大中城市传统服务业向现代化服务业的转型。④注重资源集约化、节约型和环境保护的绿色化转型。⑤城乡绿化建设与市区公共交通的全覆盖，倡导资源循环利用与低碳发展[19]。

总之，应按照我国具体的国情条件，走一条具有中国特色的新型城镇化道路，加强我国大中小城市与重点小城镇的协调发展，采取严格的措施，实行因地制宜、节水、节地、节能、低碳经济的发展路径，逐步使我国的城镇化走上以质量效益型为主的健康城镇化可持续发展之路。

[1]吴良镛.人民环境科学导论.北京:中国建筑工业出版社,2001,10.

[2]陆大道,姚士谋等.中国区域发展报告.商务印书馆,2007.

[3]大阪市大学经济所编.世界的大都市（第4集）.东京大学出版会,1987,8.

[4]十八大报告.人民日报,2012,10,20.

[5]习近平.在全国中央经济工作会议上的讲话.2013年7月25日.

[6]周干峙.走具有自己特色的城市化道路.城市发展研究,2006（4）:13-14.

[7]姚士谋,崔功豪,许学强等.按科学发展观审视我国城镇建设的大局.经济地理,2009,29(1):8-18.

[8]周春山.城市空间结构与形态.科学出版社,2009,9.

[9]姚士谋,陆大道等.顺应我国国情条件下的城镇化道路.经济地理,2011.

[10]单卓然,黄亚平.试论中国新型城镇化建设:策略调整、行动策略、绩效评估.规划师.2013,4(29):11-15.

[11]方远平,谢蔓.创新要素的空间分布及其对区域创新的影响.经济地理,2012,9(175):8-14.

[12]赵炳时,赵云伟等.全球化下北京城市空间形态发展探讨.中国建筑工业出版社,2006.

[13]温家宝.政府工作报告,2013,3,5.

[14]姚士谋,陈振光,朱英明.中国城市群.中国科大出版社,2008,10.

[15]姚士谋,燕月,陆大道等.我国新型城镇化的几个关键问题.海峡城市,2013,6.

[16]吴敬琏.中国城市化最大问题.人民日报,2012,10,25.

[17]徐学强,叶嘉安等编.全球化下中国城市发展与规划教育.中国建筑工业出版社,2006,3.

[18]仇保兴.智慧化推进我国新型城镇化.海峡城市,2013,6.

[19]姚士谋,杨永清,王红杨等.城乡统筹和谐江宁.中国科技大学出版社,2011.