美国行政立法中OIRA的作用

◎ 金成波 江澎涛

信息与规制事务办公室（Of fice of Information and Regulatory Af fairs，以下简称OIRA）是美国预算管理局（OMB）下属的法定办公室之一，对于联邦大多数机构的行政立法，OIRA都起着重要的作用，甚至是决定性作用。OIRA的多项职责中，行政立法审查是核心职责，每年有600到700个重要的提议（proposed）或者最终的（final）行政立法草案在提交联邦公报（Federal Register）发布之前要提交OIRA审查，可见，OIRA是美国行政立法的“看门人”。

OIRA的立法审查职责

OIRA对美国行政立法的作用主要体现在其审查职责上。根据美国的行政立法程序，联邦政府部门如果要制定一部规范，在内部形成草案之后，必须在提议和最终两个阶段报送OIRA进行审查，OIRA处理之后才可采取下一步行动。OIRA在审查行政立法过程中要审查的事项主要是由12866和13563两个总统行政命令加以规定的。12866号总统行政命令名为“规制的计划与审查”，其第一部分详细规定了行政立法制定应该遵循的原则，具体分为12项，包括立法机关应该识别拟解决的问题，评估其重要性；检查其他机关是否就此制定了规范；检查评估包括经济刺激在内的其他方法能否更好地解决该问题；各部门在设定规制优先权的时候要考虑的风险程度及本质；进行成本有效性分析；进行成本收益分析；选取最可获得的、科学的、技术的、经济的等方法；识别以及评估可供选择的其他的规制方法，详述绩效目标（Performance objective）；如果规制可能对各州、地方以及部落产生影响，那么可能的情况下寻求它们政府的意见；避免规制之间出现不一致、不协调、效果重叠；规制应该力图最小化对社会的负担；规制应该简单易懂、避免不确定性。13563号总统行政命令对12866号总统行政命令进行了补充，例如关于整合和创新的规定、灵活规制工具的应用等。两个总统行政命令大略厘定了OIRA的行政立法审查职责。

OIRA的审查程序

OIRA对于行政立法的审查分成正式与非正式双重程序，二者同时进行、互为补充，共同履行审查职责。

（一）正式审查程序

OIRA分别在提议以及最后两个阶段审查各部委制定的规章草案。不论在哪个阶段，开始的时候各立法机关都要将拟立的法案以及附随文件（包括拟立法案的支持性文件以及传送表格）交由OIRA，OIRA的文件管理员（docket librarian）在收到所有文件之后向报送机关出具收据，之后将材料转交具体办事官员（desk of ficer）。之后，规章进入正式审查阶段，即从实质上审查规章是否符合历届有效的总统行政命令、是否与现任总统的政策及优先权相一致。

进入正式的审查阶段主要进行以下几项分析：第一，规制影响性分析。该分析旨在对行政立法的实际影响及可能影响提供系统的、详细的分析，进而判断该规章是否能够实现既定的目标。规制影响性分析只对“经济上重要”的立法进行分析，根据12866号总统行政命令的规定，该类立法主要是指“具有年经济影响（成本、收益以及转移支付）大于或者等于1亿美元或者对经济、经济部门、生产力、竞争、就业、环境、公共健康及安全或者对州、地方或者部落政府或者社区产生重要不利影响”的立法。规制影响性分析又分为成本收益分析以及成本有效性分析：前者通过系统的程序计算出拟制定法律以及其他可供选择方法的成本和收益，之后看拟制定的法律收益是否证明付出的成本是合理的；后者多用于评估那些影响（impact）不适宜进行货币化的领域，比较两个或者更多拟采取的行政立法以及其他可供选择方法的相关成本或者结果，在达到同样目的的情况下选取成本最小的方法。在《国会审查法》的要求下，OIRA还通过规制影响性分析来决定一些规章是否是“重要（major）”的问题。第二，风险性分析，是指OIRA会审核行政立法部门是否进行了风险评估——看规章对于一般风险、尤其是环境风险是否进行了全面的预测评估。第三，特定的影响分析，主要是指对一些特殊部门的影响：首先要分析对州、地方以及印第安人部落政府的影响，因为OIRA审核的主要是联邦政府立法，所以必须考虑总统行政命令要求的该项影响；其次要分析对于其他联邦部门的影响，如果必要的话，这项评估一般召集被影响的部门、各部门协同机构的专家来共同审议评估；再次要分析对于能源供给、生产以及消费的影响，在13211号总统行政命令的要求下，规章制定机构要向OIRA提供“能源影响报告”；最后要分析对于小企业的影响，这也是法律的强制规定。第四，同行评议，这一制度只适用于OIRA审核具有重要经济影响以及“重要”的行政立法。OMB曾出台指导意见建议各联邦部门在进行规制影响分析的时候要提供充足的材料给部门之外独立的、有资格的专家进行同行评议。

通过分析审查之后的规章进入归档处理阶段，处理大致分为四种方式，改变归档、未改变归档、撤回以及退回。改变归档意味着在OIRA审查的过程中立法经过了改变，这种改变可能是字面上的、实质内容上的、也可能是在审查过程中立法机关重新提交了新的草案。未改变归档则是指审查过程中没有进行任何改变。这两种处理方式共同的结果是都通过了分析审查，即在经过OIRA的电话通知后，立法机关便可公布法案（之前可能有OMB推荐的公共评议阶段）。而撤回以及退回则意味着没有通过OIRA的审查，前者是在分析审查的过程中立法机关主动撤回草案，后者是经过了分析之后OIRA认为拟立立法不符合法定的分析要求将之退回原机关。

（二）非正式审查程序

在2001年OMB向国会提交的报告中指出，OIRA原初的正式审查程序只是“设计为制定拙劣的规章提供最后的审查渠道”，这意味着，OIRA在正式审查程序之外的非正式审查程序可能更为重要。一般来讲，所谓的非正式审查程序就是指行政立法机关在正式将提议的或者最后的草案提交审查之前可以和OIRA就拟制定草案的相关问题进行协商、交流、修改，以便能在正式审查程序中通过。对于非正式审查程序的存在大略有两方面的原因：从行政立法机构来讲，存在着“强烈的机构动力”，它们并不情愿去解决OIRA在正式审查阶段可能提出的问题，所以OIRA也意识到“提前审查作用至规章制定机构的想法还没根深蒂固之时是有必要的”。另外，为了制定的规章能够在正式审查中通过，制定机关也希望在之前有机会与OIRA有交流，争取在其做出最终意见之前就可能存在的问题做出灵活更改；从OIRA来讲，按照其现有编制，不可能详细审核每年几百个规章，而且审核期限有90天的限制，尤其是有些规章特别繁琐甚至需要与OMB以外机构的人共同讨论、有些规章还有法律规定的最后期限，所以相对宽松的非正式审查是必要的。

非正式审查程序的存在可以追溯到1981年OIRA审查职能的建立之时，到了1993年12866号总统行政命令颁布适用之时已相当普遍，近年来其适用还在呈增长之势。非正式程序具有时间宽松、可协商的特点，其审查作用甚至大于正式程序。例如2001年10月30日，环保署向OIRA提交了一份关于2004年以后对于不遵守一些气体排放限制的罚款的规定，对于罚款数额环保署确定了3%的折现率，并且在之后的六个星期中，环保署又提交了至少三个版本的规章草案进行非正式审查。OIRA审查之后认为确定7%的折现率更为合适，于是到了当年12月10日环保署提交正式审查程序时便改成了7%的折现率，OIRA也在10天之后便审查完毕予以通过。通过非正式审查的规章，在正式审查中甚至有1天便予以通过的案例，可见在整个审查程序中非正式审查的重要性。

OIRA的正式审查程序与非正式审查程序的推进、二者之间的协调关系、从行政立法的建议阶段审查到最终阶段的审查转换关系如下图所示：

OIRA的审查结果

经过OIRA审查的行政立法规范有以下四个处理结果：改变归档、未改变归档、撤回以及退回，每种方式的具体含义上文已经提到。近些年，OIRA进行立法审查的具体情况如下表所示。从表中可以看出，从2000年开始，OIRA审查的规范总数基本维持在500-800个之间，而在1994年之前，OIRA的审查总数一直是2000-3000个之间，1994年的锐减是因为当年克林顿颁布了12866号总统行政命令取代了12291号总统行政命令，用“重要”行政立法的审查取代以前“常规的、通常的”审查，因此审查的数量出现锐减。对于审查总体处理情况，审查后归档的方式应用的最多，大致维持在60%-70%之间，而且其应用比例多年来有渐长之势；相对应的，审查后没有改变归档的方式维持在20%-30%之间，略呈下降趋势，与审查后归档出现负相关；撤回方式的应用一直维持在10%以内，变化不大；退回的方式应用非常之少。值得注意的是2001年，高达到22%的规章被撤回，如此高的撤回率是因为当年小布什总统的顾问Andrew H.Card发布了一个备忘，其中有提出推迟或者延期提交审查的要求。总体来讲，OIRA对行政规范的审查力度很大，而且有日渐严格的趋势。

OIRA的审查效果及对我国的启示

对于OIRA的审查实效，曾有多项研究予以关注，虽然有的认为其审查存在无法根本改变行政规范本身成本有效性等问题，但是大多的研究表明，OIRA的审查效果显著。例如美国审计署（GAO）于2003年做了一项相关评估，选取了2001年7月1日到2002年6月30日OIRA完成的对642个提议的以及最终的行政立法草案，对这些草案进行了重新分析，结果表明，OIRA的审查非常重要，效果明显，尤其是对美国环保总署（EPA）提交的立法草案更是如此。回看我国，行政立法规范的备案审查等做得还不够，OIRA在其设置及运转等方面有许多我们可借鉴之处：

第一，行政立法需要专门机关予以监督。随着现代法制的发展，权力制约理论、行政自制理论、法制统一理论都要求行政立法活动需要监督审查，而且要由专门机关来进行。OIRA作为专门的行政立法审查机关，一方面置于政府内部，在总统负责的统一行政系统中便于协调各部门的关系，审查效力也更容易落实；另一方面直接隶属于总统办公室，超脱审查作为审查对象的各部委，能够保持相对独立，保证公平性。在我国虽然有国务院法制办公室下属的政府法制协调司（法规编纂司）下设的备案审查处来对行政立法进行备案审查，但是才处于起步阶段，与OIRA相比，备案审查处的级别设置过低、人员配置不够，很难保证审查的权威性、有效性及公正性。

OIRA行政规范审查情况表（2000年—2011年）

第二，我国行政立法监督审查的内容和程序都有待进一步完善。在我国，《立法法》、《法规规章备案条例》等法律法规规定的审查事项包括“是否超越权限、下位法是否违反上位法的规定、规章的规定是否适当、是否违反法定程序”等，这些规定过于笼统，操作性不足。而OIRA的审查严格遵循着规制影响性分析——风险分析——特定影响分析——同行评议的顺序，同时每一项中都规定了明确、具体的事项，操作性非常强。所以，对于OIRA的审查内容、审查程序方面，我们都有借鉴之处。

作为专门的行政立法审查机关，OIRA很好地履行着“看门人”的角色，对联邦部门制定规范的审查深刻、全面而富有效力，其效力的保证则源于清晰的职责定位、科学的审查内容以及完善的程序设置。我国的行政立法备案审查制度还不够完善，有必要认真研究、借鉴OIRA的成熟做法，学为己用。