基于社区管理模型比较的小城镇社区管理的思考

郑贵军，赵 睿(.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 40004；2.北京林业大学 经济管理学院，北京 00083)

基于社区管理模型比较的小城镇社区管理的思考

郑贵军1,2，赵 睿1(1.中南林业科技大学 商学院，湖南 长沙 410004；2.北京林业大学 经济管理学院，北京 100083)

社区管理是社会管理的重要组成部分，农村小城镇社区的管理关系到社会的稳定与社会建设的纵向发展，加强对小城镇社区的建设及管理创新有着重大意义。目前社区管理中存在着政府主导型、社区自治型、混合型的三种基本模式，三种管理模式在社区管理中的有着不同的特点。在比较分析三种基本模式的基础上结合小城镇社区建设的特点从社区组织独立性、资金渠道和管理制度与设施三个方面分析小城镇社区管理存在的问题，并有针对性地提出了培养社区管理人才、拓宽资金渠道、完善管理体制和建立三位一体的管理模式的建议。

社区管理；社区管理模式；小城镇建设；措施

“社区”是指有着密切关系的伙伴和共同体。德国学者Tnnies指出社区是基于一定的风土人情、地理习俗条件下形成的具有某种认同感的社会生活共同体。随着对社区研究的深入，社区的范畴也发生变化，现在主要是指具有一定地域特色的各种社会关系及活动，并具有相对独立性和成员归属感的社会群体。小城镇社区是连结城市社区和农村的桥梁，是城镇化建设逐渐出现的一种基本的社区类型。随着我国社会管理体制改革的深入，城镇社区功能在社会管理中的地位日益凸显，小城镇社区不仅是人们赖以生存的生活共同体，更是社会经济发展和稳定的基本单元，有利于政府加强小城镇基层管理，巩固行政权力在社会底层的影响。胡锦涛书记在“七一”重要讲话中指出：中国正正在进行着广泛的社会变革，激烈的变革在给我国社会发展带来活力的同时，也带来多样化的矛盾和问题，指出科学的社会管理在和谐社会建设中有着重要作用。因此，在当前的国际和国内环境下加强小城镇建设，稳定农村社会发展，加快经济和社会建设目标的实现，必须重视小城镇社区的管理。

一、加强小城镇社区建设的意义

小城镇社区随着城镇建设的发展不断形成，其已成为小城镇建设的重要组成部分，是联系城市社区与农村社会的纽带，而小城镇社区建设与城市社区和农村的发展有较大的差异，小城镇社区建设有着自身特点：随着中国城镇化的深入而逐渐起步和发展，其群体主要从事非农业社会经济活动，整体上发展比较滞后。因而小城镇社区的发展有着重要意义，主要表现在：小城镇社区建设事关小城镇和农村地区的社会稳定，加强小城镇建设有利于促进“两型社会”建设的纵深发展，以湖南省为例，经过第一阶段的发展在两型社会建设中取得了显著的成效，必须要把成功的经验推向深入，尤其是加强小城镇社区的建设和发展，这关系到周边农村地区政治、经济、文化等社会活动的发展，通过小城镇社区管理的创新，实现小城镇社区管理规范化和生活的低碳化；其次有利于促进小城镇建设的科学发展，以小城镇社区管理为着手点，科学规划，创新管理，完善小城镇管理的各种法律法规，通过“极化效应”使小城镇发展产生外部经济效果和社会效果，促进整个区域的发展；最后促进整个农村社会的发展与转型，小城镇社区管理可以促进城镇化发展，吸引和容纳更多农村剩余劳动力，聚集各种生产要素，促使农村劳动力的就近就业，促使农村产业结构转型，另一方面小城镇的发展伴随着其它生产要素的流动与重组，从而形成新的生产力和经济增长点，促使农村与小城镇新兴产业的形成。

二、当前社区管理的模式及比较

关于社区建设的文献目前主要集中在大城市的社区管理上，对小城镇社区建设的研究较少，但是大城市社区建设的经验却值得借鉴。目前中国的城镇化建设取得较大的成就，社区管理也在摸索中不断发展，逐渐探索符合国情的社区的发展模式，目前学术界认同的主要有政府主导型、社区自治型、混合型三种管理模式[1]。现对三种社区管理模式进行分析，进而在比较基础上提出小城镇建设的建议。

1.政府主导型模式

主要是新中国成立后，为满足和服务计划经济体制的需要而形成的社会主义管理模式。其特点表现为管理高度集中，行政一体化比较明显，政府组织成为社区事务管理的主体。管理手段上以具体的直接的方式对社区事务进行干预，作为管理成员的社区管理委员会以及其他组织实际上被纳入政府管理体系中。在管理过程中以行政区划的政府为核心，以其辖区设的居委会为主体，对社区的公共事务、社会事务等进行管理，其实质是强化和延伸城市政府的行政职能，通过对政治资源、信息资源和资金资源等的控制实现自上而下的整合，达到对社区的管理。社区居民在管理中比较被动，基本不参与社区的管理，自主性和自治性都受到限制，社区管理在实践中更多地表现为一种行政化的共同体。

2.社会组织主导型

政府主导下的社区管理更有利于与国家管理政令一致，但管理起来绩效差，必须让社区其他组织更多的参与社区管理。为适应建立市场经济体制与“小政府，大社会”管理需要，必须转变政府在社会管理中职能，下放社会管理权力重心，打破原先社会权力与国家权力一体化的局面，让更多在应市场经济体制形成的社会组织参与到社区管理中来。社区社会组织的出现基本上改变了从上而下的行政式管理的社会管理格局，其成为街道居委会以外的经济上较为独立的社会组织。其主要特点主要是在管理上更加自主，社区居民管理的自主性提高，不断参与社区管理，社区管理向自治方向发展；在管理主体上以社会组织以及社区居民为主，政府仅以法律法规和相关政策的制定者和维护者身份参与社区治理，以一种间接和协商的方式对社区事务进行指导，社会组织主导型社区管理充分体现了以人为本、以促进人的全面发展和自由发展为目的和归宿的实质。

3.混合型社区管理

社会经济的多元化致使社会功能和社会组织关系多元化现象越来越普遍，这急需出现新的社区管理模式与之相适应，于是适应多元化的混合型社区管理模式孕育而生。混合型社区管理的出现主要是综合了政府主导型和社会组织主导型两者的优点，既有一定的行政控制性，又有一定的管理灵活性。国家管理者为了加强对各种社会公共组织规范化管理，管理上使其与国家意志一致，需要把社区公共管理组织纳入到国家政治体制和整个城市公共管理体系之中来，发挥政府行政管理的优势，通过政府提供一定的服务功能，实现对社区组织和社区管理的控制。社会组织在管理过程中虽然能够发挥独立自主，实现自治管理，但是缺乏足够的权威，很难调动相应的资源要素，没有足够的能力组织社区居民管理公共事务。其次政府很难把掌握的资源、将权力主动向社会分化，这决定了社区自治不可能是完全的自治，只能走政府资源与社区资源整合、行政机制与自治机制互补、政府功能与社区功能互动的混合管理之路。

4.不同管理模式的特点比较

综上所述，现对三种管理模式从以下方面进行比较[2]：

表1 三种不同的社区管理模式的比较

通过三种模式特点的比较，可以发现三种管理模式各有优点，其中高效、民主和自治的社区管理是社会发展的方向。我们在探索社区管理新举措时，必须把落脚点放在权力的行驶是否高效，居民的参与是否积极，人才发展和规章制度是否完善及资本的形成是否市场化上来。

三、小城镇社区管理存在的问题

小城镇社区是介于城市社区和农村自然村之间的社会组织，在形成和发展过程中形成了自身的特点。主要表现在：有从事非农业社会经济活动为经济基础的群体构成，其发展规模较小、集中程度较低、各项管理措施缺失，社区的居民素质差距性较大，管理上受基层行政组织影响较大。基于上面三种管理模式的比较，结合实际特点，目前小城镇社区管理表现出以下问题。

1.社区管理行政化严重，社区组织独立性差

小城镇社区的管理很多是城市的延伸，但与城市社区相比，其行政化特点更加突出[4]。小城镇社区完全是以基层政府为核心，以乡镇府下派或者任免的办事处为主体，其实质是为强化基层政府的行政职能，通过对政治、社会资源的控制，实现自上而下的社会管理。基层社区管理者成为政府的“另一手”，承担了越来越多的政府管理职能和大量与其性质、身份不相符的管理责任，弱化了其本来的社会服务职能，行政化色彩严重民，导致办事效率低下。另外，由于在政府主导的管理模式下，管理上千篇一律，政府对社区管理缺乏认识，社区管理职责不清，经常出现各行政条块之间“踢皮球”的现象[5]，抑制了社区居民的参与和社会组织的进入，管理过程中社区居民被边缘化，从根本上有悖于社区管理的发展方向。政府运用掌握的资源、组织优势，承担了社区文化、社区环境、社区民主、社区自治等事务，而社区组织及居委会在社区管理中的功能被弱化，成为政府在社区管理的附属品，缺少独立性，主要体现在：一是组织权限有限，不能直接参与管理，并且缺乏广泛的社会资源；二是由于社区组织在社区管理的作用弱化，出现了恶性循环，导致管理人才流失。

2.社区资金来源单一，管理人才缺乏

社区管理由于是政府行政的延伸和功能附属物，因而所有的管理经费和工作人员工资基本上纳入财政预算范畴内，但从整个农村城镇上来看政府的经费支出是相当有限的，只能用于基本的组织管理运行，对社区的其他生活服务、社区事务、文化体育、环境改善及人才的引进和培养的资金极其缺乏，这制约了小城镇社区的发展，急需建立多元化、多渠道的社区管理运行资金机制。另一方面由于城乡差别大，地区收入低，生活、工作条件差，大部分有学历高的人才不愿在这里，现有人才流失严重，社区管理很难找到高素质人才。目前社区的管理人员基本上是行政组织和下岗人员，其年龄偏大，文化程度低[6]，素质参差不齐，更主要的是缺乏社会化服务理念，缺乏开拓创新意识，工作方法简单，工作手段单一，不能适应新形势下社区建设和发展的需要。

3.社区管理设施落后，管理制度不完善

目前小城镇社区管理由于投入不足，出现管理设施建设落后，规范化管理的法律法规不健全的问题，这制约了小城镇社区管理的发展。主要表现在：一是由于长期以来城乡二元体制思想的影响，以政府为主导下的社区管理资金投入极其有限，低投入导致基本公共服务设施不完善，不管是社区公共服务设施，还是社区信息化管理平台都比较落后；二是这几年来中国的农村城镇地区发展比较迅速，小城镇社区管理在思想认识上还没有来的及适应时代发展的要求，一方面思想观念落后，对社区管理不重视，社区居民本身素质参差不齐，参与社区的管理积极性不高，使管理工作较难开展，另一方面新的管理组织和管理现象的出现，因缺乏相应法律法规的制约，使得在社区管理过程中问题百出，社区行为得不到规范和保障，造成政府、社会组织和社区居民矛盾较为突出。

四、小城镇社区建设的对策

在党的十七大报告中，提出了社会管理应向党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的格局方向发展，并对社会管理体制创新的目标进行了阐述，而社区是社会管理的重要组成部分，事关社会的稳定和经济社会的和谐发展，小城社区管理需从国家、市场、社会三方面努力增强居民自治意识，提高居民自治水平。

1.建立 “三位一体”的社区管理新模式

建立“三位一体”的管理模式，这种模式能够充分发挥政府、市场和自治组织在社区管理中的作用。通过市场机制正确地定位政府、社区管理组织及居民在社区管理中的作用，形成三者的良性互补，政府的作用在于搞好规划、组织协调、政策扶植和资金引导上，并以此转变政府职能，重点落在社会服务功能的发挥和对社区管理组织的监督责任。整体上变社区管理主体由政府单一化为政府、社区组织、居民等多种主体参与的多元化，变行政控制为民主协商，变依附关系为信任与互惠关系，依靠人性解放、权利平等、民主管理，从内心深处来激发每个社区管理者和对象的内在潜力、主动性和创造精神，提高公民参与水平和基层自治组织自治化程度[7]。社区组织、居民自治除了受政府或上级单位的指导外，在获得实质性管理权能基础上实现其对自己的事务管理，通过社区居委会参与社区各种事务实现居民行使权力的管理。

2.强化基层社区管理人才的培养

改变社区管理传统的人才观念，必须树立正确的人才观念，完善社区管理的组织机构，制定人才的引进和培养的计划，外引和内选相结合，多元化人才引进渠道，制定社区管理人才的制度和标准，真正使社区管理人才年轻化、高学历化、职业化。社区管理是一种服务，管理中会出现许多较为复杂的问题，特别是小城镇的社区居民素质参差不齐，对社区认识不足，加上社区管理条件较差，对管理人员提出了更高要求，必须通过培训，着重提高管理人员的心理素质、职业道德、沟通能力、业务技能。然而，社区管理人才来源的一个重要渠道就是社区居民的参与，积极促使居民民主意识的提升，提高社区居民民主参与意识，促使居民积极地参与本社区的公共事务；加强社区之间的横向交流，通过交流不断培养创新思维[8]。通过创新思维，开动脑筋，多方位思考，才能够在社区管理中探索出新点子和新措施。

3.拓宽社区资金渠道来源

通过促进政府以外的非营利组织和民间组织等中介组织的参与来分散和承担地方政府管理的部分日常事务，实现资金来源的多元化，减轻政府资金压力。一是社区建设中应内外结合，探索建立资金共赢分摊的以政府财政为主的资金多元化投入机制。重视小城镇社区管理在整个社会管理中的重要作用，加大财政扶持力度，确保政府资金的主体地位，把社区相应的管理经费纳入财政预算，并建立自然增长机制；与此同时争取工会、共青团、妇联等政府以外职能部门的资金支持[9]。二是发掘和充分利用小城镇社区的优势资源发展社区经济，通过项目引进经费，实施“谁投资、谁受益”和“谁投资，谁管理”的运作方式，鼓励社区内外的组织和个人参与社区建设，完善社区管理设施和居民生活设施，以增加社区收入和提升社区居民的幸福感。三是充分调动社区居民的参与性，真正实现社区自治，形成社区社会资本的广泛来源。社区资本的形成就是社区主体在自治互动中形成的一种文化（信任和互惠），并通过这种信任和互惠使居民的异质性和疏离性问题得到解决，增加居民对社区的认同感和归宿感，并且通过社区优质服务的提供以及沟通互动，提升社区内部凝聚力，增强社区的社会资本。

4.完善小城镇社区管理规章制度

法制化管理是社会管理的必然趋势。社区管理的法制化是政府行政系统和社区自治系统正常运作的基础，也是协调政府部门利益、社区利益和民众利益，实现社区稳定的前提。通过要加快小城镇社区立法和完善管理规章明确社区组织自治性的内涵和外延以及政府的职责范围，从而使社区自治与政府行政管理有合理的边界[6]，规范政府自身的行为，使政府依法行政和社区依法自治相结合，从而全面推进小城镇社区管理的法制化，形成一套适合我国国情、行之有效的法规体系和民间组织管理体制。其次，出台小城镇社区管理法律规章，保障组织机构运行，使社区的各种事务有法可依，依法办事，遵循市场原则，保证社区民间组织的独立发展，形成政府与社区民间组织共同管理的良性互动关系，确保社区发展和整个地区经济发展的协调，努力使农村社区民间组织的发展走向制度化。

社区是社会的缩影，农村社区管理的好与坏极大的影响人们的生活质量、社会的稳定和国家软实力，同时社区管理水平反映出底层居民的生活状况和自由度水平。因此，在农村社区管理过程中要结合地区特点更新观念，探寻新的社区管理模式，注重社区专业化管理人才的培养和引进，多渠道扩大社区经费的来源和建立完善的社区管理法律规章制度，使社区管理进入法制化轨道。然而农村社区的建设与管理是一个不断深化的过程，不管是从建设和管理的模式上还是管理创新的内容上都受到诸多因素的影响，比如思想观念的改变、居民素质的提升以及社区文化的建设等等，值得深入的探究。

[1] 陈想想.社区管理模式研究综述[J].石家庄城市职业学院教学与研究(综合版),2011, (3):39-43.

[2] 杨志蓉.我国城市社区管理模式的阶段性特点比较研究[J].辽宁行政学院学报,2012,(4):10-13

[3] 李建奇,等,我国政府与公立高校关系研究——基于委托代理理论视野[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2011,(6):1-3.

[4] 唐 爽.我国城市社区管理中存在的主要问题及其改革[J].科技向导,2012,(11):57-48

[5] 胡莹等.基于长沙市 T 区社区管理模式现状的思考[J].中南林业科技大学报（社科版），2012,(6):120-124.

[6] 朱宏康.社区建设存在的问题分析及对策研究[J].达州新论，2011，(4):40-43.

[7] 翟淑莲.社区管理体制改革对策思考[J].蚌埠党校学报,2011,(4):35-36.

[8] 王丽丽.城市社区管理创新的动力及其作用——一个场域理论视角的分析[J].城市发展研究，2011,(2):4-6.

[9] 李 璐.社会转型期城市社区组织管理改革的路径选择[J].理论导刊,2011,(3):25-27.

Ref l ections upon the Community Management Based on the Comparison of Existing Models in Small Towns

ZHENG Gui-jun1,2, ZHAO-Rui1
(1. School of Business, Central South University of Forestry & Technology, Changsha 410004, Hunan, China;2. School of Economics & Management, Beijing Forestry University, Beijing 100083, China)

The community management is an important part of social management. And rural small town community management relates to the stability of the society and construction. To strengthen the construction of the small town community and management innovation has a very important significance. Through collecting the literatures and analysis, the paper proposes that there are three problem community modes: government-oriented, community autonomy and mixed models. The corresponding countermeasures were put forward to solve the community management problems.

community management; community management mode; construction of small towns; measures

F3

A

1673-9272(2013)04-0118-04

2013-01-24

湖南省情咨询课题：“‘两型社会’建设背景下湖南小城镇社区管理创新研究”（编号：2012BZZ21）。

郑贵军（1980-），男，湖南郴州人，中南林业科技大学商学院讲师，硕士，北京林业大学博士研究生，研究方向：营销管理、农林经济管理和林产品营销。

[本文编校：徐保风]