我国古镇旅游业的政府治理绩效评价研究——以湘西凤凰古镇为例

陈 琪，施生旭

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

我国古镇旅游业的政府治理绩效评价研究
——以湘西凤凰古镇为例

陈 琪，施生旭

（福建农林大学 公共管理学院，福建 福州 350002）

随着社会经济的不断发展，人们生活质量不断提升，对旅游业的需求也不断提高。古镇旅游作为旅游业的一个重要领域，在旅游行业中起着至关重要的作用。通过经济、社会、环境三方面对湘西凤凰古镇景区政府治理绩效进行评价，研究结果认为凤凰古镇的政府治理绩效不太理想，旅游主体部门职权界定不清晰，旅游政策执行效率不高，经济绩效与社会、文化、环境绩效协调性有待提高。最后，对古镇旅游业的健康与长期发展进行思考与展望。

政府治理绩效；旅游业；凤凰古镇

一、引言

随着社会经济的不断发展，人们生活质量不断提升，古镇旅游作为一种新型的旅游项目越来越受到游客的青睐。古镇旅游对地方经济和文化发展的重要作用也日益凸现。在我国古镇旅游业发展初期，我国政府主要是实行政府主导型的发展模式；随着古镇旅游业进入中期发展阶段，政府开始对古镇旅游业实行全面的治理模式；在目前的发展阶段，政府对旅游业的发展逐步倾向于间接的引导和宏观调控的模式。然而随着这一系列的改变，政府对旅游业的治理也存在着一些困惑：政府应该在旅游业治理中充当什么角色、发挥什么作用？这就需要对政府的治理绩效进行评价研究，从而探讨出它的治理缺陷，对它进行深入的思索和展望。

二、文献评述及政府治理绩效理论阐释

（一）国内外相关研究述评

在国外的相关研究中，Maria R Y[1]通过研究古镇旅游者的特征，提出了即以“政府有意识的计划”这一观念。随后一些国外学者也提出了相应理念，如韩国与日本等国家和地区以政府主导力强为治理模式；美国、英国、法国、德国等发达旅游国家以政府主导力弱、市场自律性强为治理模式。Ying T Y[2]将旅游产业的发展模式主要划分为市场主导型和政府主导型两种类型，政府主导型发展模式是以政府规划或者政府制定产业政策来干预；市场主导型是指政府很少施加影响，完全由市场这只“看不见的手”自动调节旅游产业的资源配置。在国内的研究领域中，梁留科、曹新向（2005）[3]等学者提出了我国实施的政府主导型的旅游发展战略以及实施这一战略对形成大旅游、大市场、大管理局面、加快旅游业发展等有重要作用；王起静(2005)[4]提出政府和市场要在旅游产业发展过程中相互配合，才能更好地促进旅游产业的发展；温泉(2008)[5]强调从制度变迁和制度创新的角度规范政府行为是我国旅游业的必然选择；王赞新（2010）[6]提出政府职能、市场作用相互结合对旅游业的重要作用；方明与陈祖展（2013）[7]从非物质文化景观保护角度提出旅游开发；金鑫、樊国盛与陈坚（2013）[8]提出在旅游区开发过程中需从民俗文化、景观、植物、建筑、四方面先保护传统再发展个性。

综上，目前我国的旅游业主要是采取政府主导型的模式，由于在我国旅游业的发展过程中，逐渐显现出政府治理对旅游业的重要性，因而对政府的治理方式的研究也显得尤为重要。但是在我国政府治理中仍然出现很多薄弱环节，这将会对我国的旅游产业产生滞后效应，因此研究如何发挥政府对旅游业的治理作用，具有很大的现实和实践意义。

（二）政府治理绩效的理论阐释

政府绩效是指，政府进行社会管理活动时，所体现的结果、效益及其管理效率。政府绩效主要包括经济绩效、政治绩效、社会文化绩效及环境绩效这几个方面。政府作为我国的权力和利益的代表者，它有着重要的职能和职责，在旅游业中应该发挥着重要的作用。在不同的的利益者诉求与冲突中（图1）所示[9]，政府部门对旅游景区的主要考虑的是地方经济和社会效益，而往往忽视各方利益的协调，缺乏公正性；同时开发商对旅游景区的目的纯粹是为了追求利润追大化，而过于注重自身利益，忽视环境效益；当地居民注重的是经济效益和主人感受，却由于处于弱势地位，缺乏理性；旅游者追求美好的旅游体验、注重环境效益和文化效益而形成了高涨的维权意识。这些利益相关者能够影响政府部门的治理行为，当各个利益者之间进行利益博弈时，如果对某一问题不能达成一致意见，就会产生冲突、就会制约旅游业的发展。因而政府在对旅游业的治理过程中应积极寻求共同的价值取向，在考虑社会绩效、政治绩效、社会绩效、环境绩效的协调时，积极履行其职责，从而获得最后的产出。

图1 利益相关者诉求与冲突

三、湘西凤凰古镇政府治理绩效实证研究

(一)湘西凤凰古镇基本现状

凤凰县是属于湖南省的西南部边缘的湘西土家族苗族自治州。目前凤凰县的开发现状是：凤凰县有一个国家级的森林公园，2处省级重点文物保护单位，3处州级重点文物保护单位和30多处县级重点文物保护单位，评为“国家级历史文化名城”、“中国旅游强县”、“国家4A级景区”。为了形成全面的旅游产业体系和完善发展模式，政府在旅游产业发展方面实施一系列的方针和政策，在凤凰古镇的开发历程中，政府主要是定位于对当地古镇的旅游资源开发以及保护，因此凤凰古镇的开发一直是在政府的主导下进行的治理。

（二）湘西凤凰古镇政府治理绩效研究

1. 相关调查研究背景

本研究通过数据统计和问卷调查的方法，对湘西凤凰古镇的经济、社会、环境绩效进行调查与整理。首先是对凤凰县的旅行社数、星级酒店数、旅游从业人员数、旅游实际收入、旅游总人数、财政总收入进行数据统计与整理（见表1）；再通过DEA模型进行分析，得出相关结论。其次，为了调查凤凰古镇周区居民对其居住生活环境的反应，于2012年12月现场进行调查，调查发放问卷400份，回收有效问卷360份，有效率90%，如表4。再次，为了研究居民与管理者对凤凰古镇的环境印象，于2013年1月对当地居民及管理者进行了调研，共发放问卷350份，回收有效问卷300份，有效率85.7%，如表5。

2. 凤凰县的经济绩效研究

对凤凰县2007年到2011年的旅游投入、产出进行比较，研究它们的有效性，评估模型的所有输人输出指标体系如表1（Xn代表输入、Yn代表输出）。

表1 凤凰县2007～2011年样本数据统计

建立DEA模型，求出上述五个模型的最优解，①限于篇幅不介绍具体模型建立与求解过程。并用于评价五个年份的投入有效性（见表2）。

表2 样本模型的最优解

对于非DEA有效的DMU，可将其对应的(X0,Y0)投影到DEA相对有效面，即把非有效的DMU变成DEA有效的DMU，见表3。由以上分析可知，为得到有效值的旅游总收入、旅游人数、财政总收人，2008年的所有输人指标（旅行社数、星级酒店数、旅游从业人员)可分别减至6、8、4.782，即对这四个DMU进行组合，所得到的新的DMU和原来的相比，可将它的投人减少，且保持原产出不变。通过DEA分析法可以看出政府对凤凰县的旅游开发与经营对促进当地的经济发展起着重要的作用，虽然2008年的投入出现一定的非有效性，但是考虑到2008年是一个特殊的年份，经济受到一定的影响，整体来说可以初步看到政府治理的经济绩效，相对于投入都是有效性，产出也是呈上升趋势。

表3 DEA相对有效面

3.凤凰县的社会绩效研究

社会绩效主要是通过对当地居民的感知和游客对凤凰县旅游地的感知以及形象描述的表现，从而得出政府在社会方面的绩效评估，因为当地居民和游客是可以反映真实情况的主体，政府是他们的代言人和服务者，通过当地居民的感知更好的集中、显著地反映政府治理的绩效情况。通过调查问卷资料显示（表4），当地旅游业的发展对凤凰县居民的生活造成了消极的影响。随着游客人数的增多，外来意识和文化的冲击，出现许多社会意识的改变，引起道德、文化、价值观的冲突。

表4 凤凰古镇周区居民对其居住生活环境的反应

4.凤凰县的环境绩效研究

旅游环境的好坏直接影响到旅游地的形象，因而政府对旅游业的治理绩效中，环境绩效起着重要的作用，也反映出最本质的问题。据调查显示（如表5），当地居民及管理者中分别有 45.8% 和41.6%认为环境恶化。由此可见，虽然政府加大了景区等环境保护力度，但自然资源的保护与治理却不甚理想。凤凰县政府为了满足旅游业的发展，出现了一些盲目、过度的行为，大搞假日经济，吸引大批游人。截止2011年12月底，凤凰县全年共接待国内外游客达到600.14万人次，超过了当地承载能力，对文化遗产、自然景观带来巨大的旅游压力。在沱江的两岸一些旅馆、餐馆店以及居民产生的生活垃圾污水，使当地的污染相当严重。但是由于涉及到各方的利益冲突、利益的博弈，从事餐饮、旅馆经营的居民并没有对水污染采取积极的防范和治理措施，更不愿意承担水污染治理的费用，因而使当地的污染加剧。

四、结论及展望

通过以上分析总体而言，凤凰古镇的政府治理绩效不是很理想，政府在治理过程中存在一些不足。首先我国现在的旅游主体部门比较单一、职权难以界定；即使出台了一些政策，但在执行方面也很难做到位。虽然我国实施的是政府主导型旅游发展模式，但是在现实工作中绝大多数具体工作由各级旅游行政机构来承担，他们在执行过程中是权限不符的。其次，旅游管理基本上都是命令式、强制性、单一性的，应而很难让其他的旅游管理对象参与进去，这就使得上级国家旅游部门、县级旅游部门和地方政府缺乏合理有效的沟通，使各项政策在执行中缺乏效率。再次，有些旅游部门及地方政府追求的是经济绩效，忽视了社会、文化和环境绩效的协调，纷纷追求旅游客流量、门票及旅游收入的增长，甚至把它们作为唯一的目标，但在这个开发过程中所造成的的环境、社会和文化影响却没有列入考虑的范围，从而得到是短期的利益，却失去了长期、有效的利益。

表5 旅游开发对环境影响调查指标体系

因此，我国古镇旅游业要实现可持续长期发展，可以从以下几个方面不断提升自身的竞争水平与管理质量。在我国的旅游管理模式上，作为政府部门应该更好的实现政府、社会、市场共同参与的旅游管理主体。因为旅游业它是一个多行业的综合性产业，缺乏其他组织的参与，在提出一些决策、政策时，得不到其他的利益相关者的响应，很难达到预想的效果，因而旅游业的发展不仅需要的是政府的治理，同时在治理过程中还要考虑到社会、市场的参与，组成多个单元的集体性，共同刺激、促进发展。其次，构建经济、社会、环境三维一体的旅游管理目标机制。在现阶段，许多地方政府看中的还是经济效益，一些领导人认为“经济上去了，绩效也就上去了”，因而比较注重表面形象政绩工程，只从经济绩效出发，以短期利益换取长期利益，甚至损害后代人的利益，因而追求以经济、社会、环境三维一体的旅游管理目标是旅游业治理的必然趋势。第三，建设以游客为中心、公众满意、社会成本最低、社会效益最大的旅游管理绩效统一体。旅客公众是旅游业的动力、源泉，以游客为中心，才能体现旅游业的服务价值，才能使旅游业长久持续发展，成本最低、社会效益最大才能实现帕累托最优。

[1] Maria R Y. Perusal tourism in Spain[J].Annals of Tourism Research，2002, 29(4):1101-1110.

[2] Ying T Y, Zhou YG. Community, govern men its and extern a capitals in Chinas rural tourism: A comparative study of two adjacent villages[J]. T tourism M management, 2007, 28(1): 96- 107.

[3] 梁留科,曹新向,徐永红.现代旅游产业发展中的政府角色定位研究[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2005,(4):117-121.

[4] 王起静.市场作用、政府行为与我国旅游产业的发展[J].北京第二外国语学院学报，2005,(1):20-25.

[5] 温泉.论我国旅游行业管理中的政府行为与旅游管理体制[J].黑龙江对外经贸，2008,(5):83-85.

[6] 王赞新.政府职能、市场作用与县域旅游产业发展—湖南县域旅游产业发展的多案例比较与思考[J].湖南行政学院学报，2010,(1): 66-68.

[7] 方 明,陈祖展.关于非物质文化景观的保护与旅游开发的关系初探——以湖南衡阳为例[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,(4):9-11.

[8] 金 鑫,樊国盛,陈 坚.从泸沽湖旅游开发谈传统村落的保护与发展[J].中南林业科技大学学报(社会科学版)，2013,(2):30-32.

[9] 施生旭，唐振鹏.企业利益相关者互动关系及利益均衡博弈研究[J].福州大学学报（哲学社会科学版），2012,(6):31-37.

An Evaluation Research on Government’s Governance Performance of Ancient Town Tourism in China —— A case study of Xiangxi phoenix Ancient Town as an Example

CHEN Qi, SHI Sheng-xu
(School of public Management, Fujian Agriculture and Forestry University, Fuzhou 350002, Fujian, China）

With the continuous development of society and economy, and the improvement of the quality of people's lives, the demand for tourism is also rising. Town tourism as an important area of tourism, the tourism sector plays a vital role. Through three aspects, such as economic, social, and environmental governance performance evaluation, the research results suggest that the ancient town of Phoenix governance performance is not ideal, tourism is not clearly def i ned the function and power of the main sectors, tourism policy implementation is not eff i cient, economic performance and social, cultural and environmental performance of coordination are to be improved. Finally, the paper analyzes the healthy and long-term development of ancient town tourism.

Government governance performance; tourism; Phoenix ancient town

F590

A

1673-9272(2013)05-0022-04

2013-06-10

陈 琪（1987-），女，湖南株洲人，福建农林大学公共管理学院硕士研究生，研究方向：公共管理。

施生旭（1981-），男，福建大田人，福建农林大学公共管理学院讲师，管理学博士，研究方向：社会责任与可持续发展，企业经营与管理。

[本文编校：徐保风]