英国报刊监管体制的现状与走势

摘要：

为保障媒介的权力，对报纸、杂志等传统媒体采取了业界自律的形式，没有将其纳入法规的管制模式之下，行使监督职能的组织是报刊投诉委员会（PCC：Press Complaints Commission）；在广播电视、互联网媒体等电子媒体的管理上则设立了相关的部门，制定了相应的法规。这种媒体监管方式尽管被其他国家争相效仿，但对上述体制质疑的声音仍不断高涨。英国报刊监管体制的走向值得关注。

关键词：

媒体 报刊 监管 体制 英国

英国对媒体的监管采取双规制模式。英国的报刊等平面媒体虽然受到兼并法和竞争法的约束，但根据出版自由原则，平面媒体享有出版的自由，可以在政治和公众事务中表达自己的立场。在职业道德方面，英国平面媒体行业依靠自律，在自律规范的约束下，即使有违反道德准则的情况也不会对其进行经济上的处罚。

英国一向重视对广电行业的组织性监管，广电行业受到的限制远远大于平面媒体。英国的商业广播和电视行业有一套法律法规，对媒体的所有权、竞争活动、频道的获取、节目内容、新闻准确性、公正性和道德性都做了明确规定。相关法律中，对公共利益也做了明确的界定。自1954年英国出现私营广播电台以来，英国开始设立独立机构对广电行业进行规制和管理，根据1954年的《电视法案》，独立电视管理局（ITA）负责向商业电视台颁发执照并监督其运行。其职责包括监督节目中保留适当数量的政治报道，确保电视节目不降低审美标准。1972年，ITA更名为独立广播管理局（IBA），其规范媒体的权利延伸到独立的商业广播领域，主要职责之一是确保商业广播和电视新闻节目的准确性、公正性和不违背伦理道德。

这种监管体制形成的原因在于，电视和广播对公众的影响力较报刊等平面媒体更大，如果电视和广播传播攻击性的内容，那么将难以对其进行控制。此外，制订这一规定的另一个重要理由在于，无线传输频率在当时是有限的稀缺资源，并非每个人都能分配到一个波段，因此获得执照的广播媒体应提供多样化的、平衡的节目与公众分享。[1]

一、报刊投诉委员会

二战结束后，为解决政府内部、各政治党派之间，以及社会其他团体之间普遍担忧的20世纪平面媒体的责任感和信任感衰退问题，英国于1945年成立皇家报刊委员会（Royal Commissions on the Press），专门从事报刊业监督工作。然而，刚刚成立的皇家报刊委员会并没有发挥其应有作用，新闻从业者违反职业道德的现象并没有得到改观。由于人们担心“官方信息机构过度发展”，建议由志愿者组成一个报业评议会对报刊进行监督这个意向成为社会共识。由此，1953年成立了报业总评议会（Press Council）。成立评议会的初衷是旨在加强维护媒体职业道德规范和报刊媒体的自律（self-regulation），希望政府能最大限度地减少对报刊所有权和管理方式的干预。

20世纪80年代后期，全国性小报之间竞争激烈，各种耸人听闻的故事层出不穷，这引起了英国议员们对报纸行为的重视，其中就包括那些对个人隐私的侵犯行为。

1989年，保守党政府成立了一个咨询小组，即隐私及相关问题委员会，调查是否需要在制度上或其他方面推行改革，以进一步保护隐私和改善普通公民针对报纸的求助权利。该委员会由著名的律师、王室法律顾问大卫·考尔卡特（David Calcutt QC）担任主席，因此该委员会也被称为“考尔卡特委员会”。

1990年6月，该委员会建议废除报业评议会，成立新的组织机构——报业投诉委员会。同样建议，如果这些改革不能在一定观察期内（后来被定为18个月）有效遏制报刊业的侵权趋势，那么报业将要被置于法定监管之下。为缓解新的立法威胁，报业评议会随即解散，1991年1月1日，报刊投诉委员会成立。

报刊投诉委员会由英国的报纸和杂志雇主组成，作为行业自治机构，负责受理公众对报纸和杂志报道内容的投诉，按照《业务准则》对公众的投诉进行裁决，对媒介和公众之间的争端进行调解，以自律争取新闻自由。[2]

二、组织与救济方法

为保持新闻的公正性，除主席由报界委任外，报刊投诉委员会的成员多来自其他行业，该委员会的主要组织结构如下。

任命委员会（Appointments Commission）的成员多为非报业人士，只有一名委员来自报刊业界。准则委员会（Code Committee）则是由报刊业界资深编辑人员组成。该委员会的主要职责是制订《业务准则》（Code of Practice）。准则委员会制订的准则将被写进报刊社与编辑记者签订的合同条款中，如有违约情况发生，报刊社可解除与违反规定的雇员签订的合同。报业标准财务委员会（The Press Standards Board of Finance）的成员主要来自报刊业。该委员会的职能是向报刊业征收费用，这也是报刊投诉委员会的资金来源，其征收费用的标准主要依据发行量。约章遵守小组（Charter Compliance Panel）具有监督报刊投诉委员会的职能，主要通过对投诉进行随机抽查的方式来评估委员会工作的成效，每年年底提交报告，组成独立评估小组对PCC的运作和管理绩效进行评估。

报刊投诉委员会的《业务准则》包括以下16个方面的内容：1.准确性；2.答辩机会；3.隐私；4.骚扰；5.侵扰处于悲痛或受到突如其来打击的人群；6.儿童；7.性犯罪中的儿童；8.医院；9.犯罪报道；10.秘密装置和诡计；11.性犯罪受害人；12.歧视；13.财经新闻；14.保护信息源；15.刑事审判证人的酬金；16.向罪犯支付酬金。

其中，关于“准确性”条款规定，报刊不得刊登不准确、误导或不真实的信息，包括图片。如有严重的偏离事实、误导陈述或歪曲事实的报道，必须立即以显著方式在适当位置予以纠正，公开刊登道歉声明。

“隐私”条款则申明：任何人的隐私和家庭生活、居所、健康与通信（包括数字化通信）都有权得到尊重，报刊编辑对未经允许而侵犯任何人的隐私必须有正当的理由，在未经允许情况下不得拍摄他人在私人场所的照片。

关于“骚扰”的条款指明：记者不得威胁、骚扰或持续追踪，记者在受访者要求停止后不得持续问询、打电话、寻找或拍照，在被要求离开受访者的财产所在地后应迅速离开，必要时应证明自己的身份和所属机构。

关于“保护信息源”的条款规定保护信息源是记者的道德义务。

为了让公众了解投诉的具体程序，PCC还制订了《投诉人约章》（Complainant's Charter），提供全天候的热线电话服务。当人们认为自己的权益受到报纸或杂志的侵犯、但又无意通过法律程序来进行维权时，可以向PCC投诉，从而获得公正的裁决，并要求相关媒体以适当的形式进行公开更正。

在投诉时，投诉者需要提供有关侵权的详细信息，出示相关材料和证据，如具体的报道内容、出处和发表日期等。还需对侵权的内容作出必要的说明。进行投诉时，当事人不必出面，可以通过PCC提供的投诉程序做免费的提诉，这在很大程度上避免了司法程序的烦琐和由此带来的对个人隐私的暴露。

为扩大社会影响，PCC在其网页上对相关统计数据、裁决案例、年度和季度报告等都进行了详细介绍，任何人都可以在网站上进行查阅。PCC还举办讲座和研讨会，探讨新闻从业人员的职业伦理意识和媒介素养的提升等问题。此外，PCC还向社会散发宣传材料，并在会员媒体的报纸上刊登公益广告以扩大社会的认知度。

在一个相当长的时期内，PCC成功地通过调解等方式缓解了媒体与公众的矛盾，加强了记者的职业道德意识，在一定程度上得到了社会的认可。尤其是当媒体从业人员意识到他们的工作应受到伦理道德约束时，他们会采取自律行为，在新闻实践中遵守职业道德和伦理指南。

三、问题与展望

英国学界认为媒体自律已成为一种传统，报刊投诉委员会针对其新闻活动的投诉进行裁决，从而减少了来自社会的法律诉讼，有效地预防了行政管理机构对媒体的干预。另外，在这种体制下，媒介组织可以适度地调整行业道德原则，由于行业道德原则的制订者是新闻行业的“内部人士”，与执法者以国家的力量推行的强制性规范相比，这些业务准则更易于为新闻工作者接受和遵守。这种制度被认为是保护英国言论自由的关键。从1953年开始，裁决媒体投诉的机构是报业总评议会。到了1991年，由报刊投诉委员会来裁决。[3]

但这种自律体制也存在一些弊端，人们对这一体制一直存有争议。如报刊投诉委员会无权勒令赔偿、勒令删除冒犯性报道或处罚，只能停留在公布对报刊的裁决和建议刊登道歉信的层面，这也就使得报刊投诉委员会的监督力度有了一定的局限性。

再者，管理裁决机构的工作人员同时也对新闻行业负责，他们之间的相互合作是行业运行的保证，因此他们对行业的责任远远大于对公众的责任。尽管报纸投诉委员会具有一定的独立性，但是其自律活动需要看媒体公司的脸色行事，因为后者为其提供资金，设定其管辖范围，报刊投诉委员会无权对某一出版物提起经济制裁，从而相对削弱了其力量。[4]

英国文化、传媒和体育委员会（Culture， Media and Sports Committee）近年发布的报告显示，英国报刊业界职业伦理水准处于下降的趋势。英国报业自律制度的有效性也一再被质疑。

有观点认为，媒体监管机构真正独立，拥有充分的资源和惩罚的实权是媒体自律的关键。报刊投诉委员会的改革是大势所趋。报刊投诉委员会面临三种选择：1. 成为新的法定机构，结束报刊的自律，即组成一个相当于电视与通信业监管机构的法定机构取代报刊投诉委员会，或将该委员会纳入电视与通信业监管机构。依法设立一个独立监管方并享有以下权力：罚款、提供赔偿、颁发或撤销媒体执照的权力。2. 建立媒体标准权威（对自律的补充）。其权限和具体措施是有权审查媒体机构、与媒体签署会员合同、提高多次违规者的会费、进行调解与裁决。3. 新的委员会主要提供调解或仲裁服务以作为诉讼的替代方法。该委员会能决定重大事件的事实纠纷、能决定罚款并勒令删除冒犯性内容、违规的媒体会受到严厉惩罚等。

也有观点主张把报刊投诉委员会纳入通信办公室。通信办公室（Ofcom）成立于2003年，其成立的法律依据是2002年3月制定的《Ofcom设立法》。2003年出台的《通信法》则为通信办公室制定了更为明确的行动方针。以互联网和手机为代表的新媒体出现，使得通信和广播电视领域的界限日益模糊，通信和广播电视正在呈现出前所未有的融合趋势。现有的法规已难以适用于这种融合的趋势，制订一个能有利于整合更多资源、适应数字化、IP技术的信息通信法制体系已成当务之急，这也是促成通信办公室成立的主要背景。

通信办公室替代了以往的广播标准委员会、独立电视委员会、广播管理局、电信管理办公室，以及无线通信局。这些机构过去拥有独自的管理范围：广播标准委员会的监管对象是电视台节目中的色情和其他方面的敏感内容等问题，独立电视委员会负责批准和监管商业电视台服务，电信管理办公室负责监管电话、互联网和手机等方面的服务，广播管理局负责批准和管理所有独立电台的服务并监督节目和广告质量，无线通信局负责分配和管理民用的无线电通信频谱。

2003年以后，通信办公室独立在通信和广电领域从事对于内容、标准以及电信和频谱等方面的管理。当媒体违反了Ofcom的要求或准则时，Ofcom有权对其进行罚款，甚至吊销其营业执照。

对于将报刊投诉委员会纳入通信办公室有不少人持反对意见，原因是为了保障媒体对社会监督的有效性，对以报刊为代表的传统媒体和广播电视行业应采取不同的监管方式，且通信办公室在机构的设置上也存在很多问题。虽然该机构拥有英国的通信和广电产业的管理职能，但机构内部在职能上各自为政，没能实现结构性的整合。通信办公室的成立与其说是来自技术融合的驱动和需求，不如说是新自由主义的产物，是“政治上的妥协”。[5]通信办公室所存在的症结对于急于整合通信和广电产业的国家和部门来说也是不得不思考的问题。报刊投诉委员会的改革面临多种选择，其改革走向也具有一定的借鉴意义。

参考文献：

[1] [2] [美]鲍勃·富兰克林等.新闻学关键概念[M].诸葛蔚东，译.北京：北京大学出版社，2008：307-308，39-40.

[3] G. Robertson and A. Nicol Media Law（4th edn）[M]. London： Penguin.2002：676.

[4] Developments in British Phone-hacking Scandal[EB/OL].The Associated Press. http：//www.realclearpolitics.com，2012（6）.

[5] Paul Smith.The Politics of UK Television： The Making of Ofcom[J].Media Culture & Society，2006（6）：28.

（作者单位：中国科学院大学新闻与传播系）