中国高校财政支持制度创新建议

宋兰旗

（长春大学经济学院，吉林长春，130022）

中国高校财政支持制度创新建议

宋兰旗

（长春大学经济学院，吉林长春，130022）

纵观世界各国，国家在高等教育发展中均发挥着十分重要的作用，以财政支持尤为突出。当前中国高校在其发展过程中所面临的资金短缺问题，除了国家财政支持总量不足外，中国高校财政支持所存在的制度性缺陷是一个重要的因素。在此从健全高校财政拨款组织体系、拓展高校财政支持资金来源、建立私立高校财政支持机制、推进高校财政拨款模式改革以及探索高校财政支持区域均衡体制的角度对中国高校财政支持制度提出了创新建议。

中国；高校；财政支持制度；创新

中国对高校的财政支持由来已久，从建国后的高校完全依赖财政支持到现在的以国家财政支持为主，虽历经制度演变，但是其主导地位依然没有改变。在整个世界都欠教育账的情况下，中国高校财政支持资金短缺，是一个不争的事实。除了国家财政支持资金短缺外，中国高校财政支持在制度建设上还存在支持制度结构不合理、财政支持制度非均衡、财政拨款未能完全体现公平性与效率性等问题。究其原因，主要源自于高校财政支持资金来源单一化、高校财政拨款组织体系不完善、私立高校财政支持机制不健全、高校财政拨款模式不完善、高校财政支持未能关注各区域的均衡发展。结合当前高校财政支持制度存在的问题及原因，对现有的高校财政支持制度进行完善与创新十分必要。

一、健全高校财政拨款组织体系

首先，专门成立直属教育部的全国高校财政支持委员会（见图1），由其来负责对特殊需要型和科研型公立高校以及所有私立高校的财政支持工作。该委员会属于国家机关性质，下设高等教育财政资金管理办公室、高等教育筹资办公室、高校财政支持资金分配办公室以及高校财政支持资金运作监督与评估办公室。这些办公室分别负责管理高等教育财政资金，通过各种渠道为高等教育融资，为各高校分配财政资金，对各高校财政资金的运作进行监督与评估等具体的工作。各办公室的工作人员由财政、审计、金融、教育等相关领域的专门人才构成。

其次，各省（包括省、自治区和直辖市）组建一个隶属于其教育厅的（××）省、自治区或直辖市高校财政支持委员会。其主要负责对应用型高校提供财政支持。该委员会的构成基本上同全国高校财政支持委员会相一致。但是，二者之间没有任何领导与被领导的关系，是互不干涉的两个独立部门。

再次，组建一个独立于政府的具有全国性的第三方中介结构——高校运作绩效评估中心。该中心负责对全国各类高校提供绩效评估工作。其评估结果直接反馈给各高校，各高校对其结论有抗议的权利，评估中心对高校的抗议要进行复议，并得出修改与否的建议，评估中心拥有对评估结论的最终决定权。其评估结果要向社会公开。该结果与全国、（××）省、自治区或直辖市的高校财政支持委员会下设的高校财政支持资金运作监督与评估办公室对各高校所作的评估结论一起，决定下一轮各高校所能获得的财政支持资金的额度的多少。

二、拓展高校财政支持资金来源

在我国财政支付能力有限的情况下，为了满足社会对高等教育不断增加的需求，除了政府为高校财政支持委员会提供的直接财政款项和专项税费外，政府应努力通过多种渠道，为高校财政支持筹资更多的资金。笔者认为，构建多元化的高校财政支持资金来源系统是关键。

通过高等教育筹资办公室进行多渠道筹资。全国高校财政支持委员会下设的高等教育筹资办公室，经过国家的授权许可，可以通过发行支持高等教育专项国债、发行教育彩票、组建投资基金以及争取社会各界捐赠等多种途径进行筹资。省、自治区或直辖市高校财政支持委员会下设的高等教育筹资办公室主要是通过组建投资基金、争取捐赠等渠道来进行资金筹集。其争取到的资金要通过财政支持资金分配办公室来进行统一分配。

构建政府各部门对高校的专项财政制度。借鉴美国的多部门共同对高校提供财政支持的成功经验，我国政府各职能部门应预留专款，专门支持高校对与其部门业务相关的科研和培训等进行专项支持。外交部、国防部、发展改革委、教育部、科技部、工业和信息化部、国家民委、公安部、安全部、监察部、民政部、司法部、财政部、人力资源社会保障部、国土资源部、环境保护部、住房城乡建设部、交通运输部、铁道部、水利部、农业部、商务部、文化部、卫生部、人口计生委、人民银行、审计署以及各地方政府职能部门等，均应以项目拨款或专项支持的方式向高校提供一定的财政支持。

图1 高校财政支持管理组织体系图

三、建立私立高校财政支持机制

我国以公立高校为主要对象提供财政支持的机制，既不利于调动私立高校的积极性，也不利于为公私立高校提供公平的竞争机会。国家对私立高校的财政支持应主要是非营利性私立高校。

首先，要推动出台《私立高校援助法》。我国现行的法律只是提出，各级政府要给私立高校的发展以资金支持，但是对具体如何支持、支持到什么程度以及不支持会有什么影响等问题没有做出具体的规定。因此，导致我国对私立高校的财政支持具有很多的随意性。通过专门规定政府对私立高校援助的法律，使政府对私立高校的财政支持额度的上下限做出明确规定，分清各级政府的责任，使国家对私立高校的支持正规合法化。

其次，构建既有别于公立高校，又能体现与其平等竞争的私立高校财政拨款模式。私立高校的经常费补助拨款可以考虑采取定量的公式模式，特别补助拨款可以采取配套比例拨款模式，对科研经费拨款和专项拨款可以采用与公立高校相同的绩效拨款模式。

再次，对私立高校的财政支持要以中央为主，地方为辅。中央政府负责对私立高校提供经常性费用补助和特别补助，科研补助拨款和专项拨款依其性质，可能来自中央支持也可能来自于地方。各地方政府除了通过其高校财政支持委员会为私立高校提供的与科研和专项补助有关的部分财政支持外，还需为私立高校的建立提供特别的土地方面的优惠。

四、推进高校财政拨款模式改革

解决我国高校现行财政拨款模式的效率性欠缺以及财政资金支持结构不合理问题的关键，是实行多层次的高校财政拨款模式。政府对高校的财政资金支持可以由不要求偿还资金和要求偿还资金两部分构成。其中不要求偿还的无偿支持主要由经常性教育经费拨款（公用经费和事业经费）、科研经费拨款、基建费拨款以及专项拨款构成。笔者认为，高校财政拨款模式多层次改革具体应从以下几个方面进行。

首先，不同类型的财政支持采用不同的拨款模式。要求偿还的财政资金支持，主要是指政府提供给高校的优惠性或无息贷款。无论是以中央财政支持为主，还是以省级财政支持为主的公立高校，在具体享受同类型的拨款时均采用相同的模式。对经常性教育经费拨款和基建费拨款部分，采用契约式的合同拨款模式；对科研经费拨款和专项拨款采用绩效拨款模式；对要求偿还的资金支持部分采用调控性倾斜分配模式。在具体操作中，可以借鉴法国模式按下述方法来进行。如公立高校可考虑每5个年度（与国民经济与社会发展的五年计划保持年限上一致）与财政支持委员会签约一次。各高校首先根据自身的实际情况（具体的学生数、教师数、学科安排、基础设施等）以及发展计划在校内组织各方力量进行研究，提出申请财政支持资金计划，然后将该计划呈交高校财政支持资金分配办公室，由财政支持资金分配办公室，组织专家到该高校进行实地考察，论证其计划的真实性与可行性，对计划提出修改意见后反馈给高校，高校接到反馈后对专家小组所给结论做出解释说明，并递交高校财政支持资金分配办公室，高校财政资金分配办公室最后就合同的具体内容给出结论。双方没有异议后，共同签订《××年度—××年度财政资金支持××大学（学院）发展合同书》。在合同执行的过程中，高校财政支持资金分配办公室会严格按照合同规定分期、分批对其进行拨款。每2个年度由高校财政支持资金运作监督与评估办公室进行定期考核，期间可以进行无通知的抽查，每个合同期满后要进行全面评估，结合高校运作绩效评估中心对各高校的评估结果，对考核和抽查出现问题的高校做出减少拨款或停止拨款的处理。每个合同期高校的表现与下一个合同的签订紧密相连。针对科研经费拨款和专项拨款而采用的绩效拨款模式在具体操作中，建立客观、公平、具有竞争性的评价指标衡量体系是关键。绩效评估要在拨款的前期、中期以及后期持续发挥效力。拨款要有浮动性，按绩效完成情况设有奖励和惩罚部分。以科研经费拨款为例来说明。在前期决定是否分配时，要以其已有的实力为基础，依照固定的指标评价体系决定是否为其拨款以及拨款的额度大小。在对科研经费拨款时可以考虑从研究人员水平、研究基础、研究保证、科研信誉以及发展前景等几个方面去进行具体量化考核，得出评价结果，为拨款做实际参考。在项目执行中期的各阶段，拨款也要依据其执行效果进行。高校财政支持资金运作监督与评估办公室要充分发挥作用，对其效果进行实时监督评估。

对表现好的单位和部门可以加大中期拨款比例，表现欠佳的则适时减拨或停拨。项目完成时，则按其实际绩效来决定其应该享受激励浮动额还是惩罚浮动，并将其实际表现计入其信誉记录，直接影响其以后能争取到的科研支持情况。对要求偿还的资金支持部分所采用的调控性倾斜分配模式，在具体操作中主要是，高校财政支持委员会根据国家高等教育的发展目标与规划以及各公立高校的具体运行情况，在高校主观愿意的情况下，提供一定额度的资金支撑。具体工作也需要由高校财政支持资金分配办公室来承担。应该对能够提前偿还支持资金的高校给予减免利息、甚至是减少偿还本金数量的鼓励政策，对到期不能偿还的高校可以由高校向高校财政支持委员会主任直接提交申请，高校财政支持委员会主任在收到申请后，组织各界力量进行评审，在规定的工作日内向申请高校做出同意与否的答复。被免还的高校在规定的年限内不能再申请该项支持，同时要在全国通报，影响各方对其经营绩效评估，进而影响其它财政拨款的额度。

其次，对私立高校采用多元化的财政拨款模式。私立高校的财政拨款主要由全国高校财政支持委员会负责，各地方高校财政支持委员会对私立高校的财政拨款主要是其科研经费拨款和一部分专项拨款。地方政府负责对私立高校的建立提供土地优惠等政策支持。对私立高校的财政拨款既要考虑其与公立高校的平等竞争性，又要尽可能地发挥对其发展的引导作用。具体来说，国家对私立高校的财政拨款主要由经常费补助拨款、特别补助拨款、科研经费拨款以及专项拨款构成。其中，科研经费拨款和专项拨款实行与公立高校相同的模式，通过与公立高校一起竞争的方式获得。经常费补助拨款和特别补助拨款由全国高校财政支持资金分配办公室负责具体操作。经常费补助拨款依据各私立高校类型、教职工数、在校生数量进行定量拨款，同时考虑其计划招生数与实际招生数、本科生与研究生比例、学校资产规模等因素进行系数调整，决定其具体拨款额度。特别补助拨款主要是为了鼓励私立高校提高教学科研水平以及发展规模而对私立高校在购置实验设备、进行基础设施建设等方面按其投资额度的一定比例给予的特别补助。经常费补助拨款和特别拨款制度的实施根本上是为了扶持私立高校的发展，最大程度解决高等教育资金短缺的问题。

再次，不同类型高校的财政拨款分配比例应有所差别。公立高校中，特殊需要型和科研型高校可以考虑让其经常性教育经费拨款、科研经费拨款、基建费拨款、专项拨款以及有偿支持拨款占全部拨款总额的比例分别在45%、30%、20%、5%左右。应用型高校的经常性教育经费拨款、基建费拨款、专项拨款以及有偿支持拨款占全部拨款总额的比例要比前者增大，科研经费（尤其是基础性科研经费）拨款的比例要减少。私立高校中，政府所提供的财政拨款总额不能超过《私立高校援助法》中所规定的上下限。

最后，搭建公开、透明的高校财政拨款资金信息披露平台。为了加大社会各界对高校财政资金分配的监督，提高资金利用的透明度，我国可以通过教育部网站、各省教育厅网站、全国和地方的高校财政支持委员会网站，以及报纸、电视等媒体及时对各种财政拨款的实行情况进行信息公开，以防止高校财政拨款中所存在的行贿、受贿等有失公平的现象，提高拨款资金的利用效率。

五、探索高校财政支持区域均衡体制

高校财政支持的区域非均衡主要表现在受省、自治区和直辖市财政支持的应用型公立高校。为了推进高校财政支持的均衡发展，笔者认为，主要可以通过以下几个机制来促进：

首先，国家以立法的形式明确统一规定各省、自治区和直辖市投入到高等教育的财政直接拨款占该地区总财政收入的最低比例。各地区在实际运行中，要严格执行，以不低于该比例的总金额划拨到该地区的高校财政支持委员会所属的高等教育财政资金管理办公室，由其来进行统一分配。连同本地区高等教育筹资办公室通过各种渠道取得的资金，一同以财政支持的形式通过财政资金分配办公室分配到各高校。

其次，教育部按年度公布全国的最低生均财政拨款额，对达不到标准的各区域的应用型高校，由全国高校财政支持委员会按最低标准给予补足。教育部在核定全国最低生均财政拨款额时主要以全国经济与社会发展情况、高等教育的规模、中央财政的支付能力以及高校的实际生均培养成本等为依据。

再次，通过政策引导各地区的各类高校均衡发展。研究发现，生均高校财政支持额较低的区域，一般情况下，私立高校也不发达。2008年，河南省除了独立学院以外的其它民办高等教育机构仅为15家，而同期的北京市却有64家，上海市有256家［1］。私立高校越发达，越能摆脱该区域高校财政支持的压力。由此可见，采取措施合理优化各区域以及区域内部高校的布局，对缓解财政压力会起到很重要的推进作用。可以考虑通过采取对一部分公立高校转制、地方政府提供优惠条件促进私立高校的兴办等途径降低公办高校数量、增加私立高校的规模。

［1］《中国教育年鉴》编辑部.中国教育年鉴（2009年）［M］.北京：人民教育出版社，2009：455，553，664.

F069

A

宋兰旗（1979-），女，博士，讲师，研究方向为制度经济与金融制度。