地方政府公共服务购买的实践与发展趋向——以上海浦东购买教育公共服务为例

俞晓波

地方政府公共服务购买的实践与发展趋向
——以上海浦东购买教育公共服务为例

俞晓波

政府购买服务作为一种制度创新，在西方国家公共部门中已被广泛运用。我国地方政府近年对此进行了积极探索，但这一制度尚未发展成熟。以上海浦东新区购买教育公共服务的情况为例进行实证研究，总结成功经验，分析目前存在的困惑与挑战，可以为我国未来政府购买公共服务的理论与实践发展提供借鉴。

公共服务;政府购买;公私伙伴关系;善治

一、导言

政府购买公共服务是西方行政制度改革中的重要制度创新，在西方国家公共部门中已被广泛运用。自上世纪80年代以来，世界各国普遍存在政府机构臃肿的问题，新公共管理理论、治理理论以及公共选择理论的兴起，从理论角度论证了政府失灵的解决方式是公共服务市场化。正如美国学者萨瓦斯所指出的，“政府服务通常成本高而质量差，其原因并不是政府部门雇员的素质比私营部门雇员差。问题的实质不在于公营还是私营，而在于垄断还是竞争”。〔1〕公共部门在提供公共服务方面存在的种种问题，引起了公众的不满，也使政府的财政压力加大，由此推动了公共服务的外包转移。尽管在理论上存在争论，实践中遇到阻力，但公共服务外包仍然是各国行政改革的一个基本策略。

关于政府购买公共服务的概念、内涵及意义，国内学术界的看法基本一致。所谓“政府购买公共服务” (Purchase of Service Contracting，POSC)，是指政府将原来直接提供的公共服务事项，通过直接拨款或公开招标方式，交给有资质的社会服务机构或私营企业来完成，最后根据择定者或者中标者所提供的公共服务的数量和质量，来支付服务费用。孙学玉在《企业型政府论》一书中指出，我国政府可以通过对某些公共产品和服务采用竞争性招标的方式来选择最为合适的私营部门或第三部门，并与该部门签订公共产品或服务的供给合约。〔2〕毛寿龙等在《西方政府的治道变革》一书中指出，公共服务的承包制改革，就是把政府业务承包出去，具体的办法是通过一种竞争性的招标办法，把政府所承担的公共服务业务承包给非政府的组织去经营，实际上就是公共服务的民营化。〔3〕宋世明在其《工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示》一文中指出，公共服务的合同出租，扩大了政府供给公共服务的财源以及技术力量，降低了成本，提高了效率，提高了顾客的满意度。〔4〕虽然不同学者从不同角度对政府购买服务的理论内涵及必要性进行了阐发，但其内在的逻辑基本一致。政府购买服务，实质上是“把竞争和其他私人部门制度安排引入公共服务部门”，是政府采购的一种创新方式。西方发达国家的经验证明，由政府直接提供服务，往往比由社会组织或私营企业提供成本更高。因此，政府从大量非核心、非优势的公共服务中“解脱”出来，一方面可以精兵简政，降低行政成本，遏制政府部门从公共服务中牟取利益的倾向，防止公共服务中的腐败交易;另一方面，有利于打破政府、事业单位和国有企业对大多数公共服务的垄断局面，降低社会组织或民营企业从事公共服务的门槛，以此推动公共服务领域的竞争，强化政府对公共服务的监管，提高公众与公共服务生产者的谈判能力，最终有利于公共服务水平的提高、质量的改善，更好地满足公众的各种需求。

虽然我国政府购买服务起步时间较晚，但发展迅速，尤其是改革前沿地带，购买服务已成为地方政府体制改革的重要内容。上海、北京、深圳等地方政府广泛应用服务外包政策，从“自己生产”转向“外部购买”公共产品和服务，形成了各具特色的模式。服务项目从距离政府权力中心比较远的公共事务，慢慢发展到公用事业、医院、学校、政府培训机构，逐步形成公共品市场化和社会化生产趋势。上海市较早开始对政府购买服务、特别是养老服务进行了积极的探索，并取得了一定的有益经验。

二、政府购买服务的实践经验——以浦东新区政府购买教育公共服务为个案

上海浦东是较早开始探索政府向社会组织购买服务的地区之一。2005年全国最早的市民会馆——罗山会馆在浦东建成。2007年，浦东成立了上海市首家由社会工作者组成的社区专业服务组织——上海公益社工师事务所。此外，还成立了全市首家区级综合治理类社工组织——中致社区服务社。社会组织的发育为政府购买服务奠定了良好的基础。这些社会组织在促进政府职能转变、缓解社会矛盾的过程中逐步成长起来，形成了不同的服务特色。如，上海公益社工师事务所主要承接从居委会剥离的社区社会工作调研和推进、低保核查、计生等居民区事务;中致社区服务社为社区中吸毒、刑释解教，以及“失学、失业、失管”青少年提供社会工作帮教服务;新诚教育事务所对全区25所外来务工人员子女就学的简易学校实行监管，对其办学情况进行评估。浦东新区以项目为导向，以构建新型政社合作关系为目标，探索形成了“政府承担、定向委托、合同管理、评估兑现”的购买服务模式。2006年，新区有关部门委托社会组织承接公共服务项目的资金近6000万元，专门组织8个政府部门和13个社会组织集中签订购买服务合同，涵盖慈善救助、农民工子女教育、为老服务、计划生育等领域，社会反响良好。2007年，区民政局筹拨3000万资金，将30多个公共服务项目委托100余家有资质的社会组织、中介机构承接。同时，集中组织49家培训机构签订购买服务协议书，进一步扩大了政府购买公共服务的引导效应。2008年，民政部门第一次有了预算内的购买服务资金400万元。2011年，民政部门用1800万的预算向社会组织购买了居家养老、公益民生以及社会组织培育等服务。

教育服务是浦东新区政府购买公共服务的内容之一。近年来，浦东在综合配套改革的框架下，积极推进教育综合改革，以建立公平完备的教育公共服务体系，强化社会事业领域政府公共服务职能为目标，在“管、办、评”联动机制的基础上，探索新的教育服务机制和供给方式，在购买教育服务方面的实践方面有大胆尝试、重要的突破，其经验值得总结借鉴。

其一是购买“学位”:即以购买的形式来保证学生平等入学的权利。随着浦东新区经济的快速发展，外来人口急剧增多，对教育的需求迅速上涨，而现有的公办学校短期内无法满足大量农民工子女受教育的需求。为此，新区政府通过购买“学位”来解决外来人员子女入学问题。“学位”主要分为两大类型:一是学前教育的学位;二是民办中学的农民工子女学位。将基本符合条件的农民工子女学校转为民办学校，由政府向其购买学位。2007年浦东审批了4所农民工子女学校转为专门招收农民工子女的民办学校。这4所民办农民工子女小学当年共提供了2799个按照公办标准收费的小学学位。购买“学位”解决了公办学校在师资、教育资源配置等方面短期内无法满足农民工子女入学的需求的问题，缓解了公办学校资源不足与农民工子女入学难之间的矛盾。

其二是委托管理:即以购买管理的方式来购买教育服务。这也是浦东的有益探索之一。浦东新区于2005年6月首次提出了一项以委托管理形式推进公办薄弱学校改进的重要举措，其出发点就是通过发挥优质教育资源机构的服务潜能，促进郊区薄弱学校的内涵发展，并从中培育出服务质量较高的专业性社会中介机构。按照教育资源的来源不同，委托管理可以分为区域内和区域外两种类型。至2009年，浦东已实施22个委托管理项目。实施教育委托管理的关键是合理设计委托管理的实施程序，合理的程序设计能进一步提高委托管理的绩效。一般来说，委托教育管理的基本运作程序如下:第一步，教育行政主管部门提出委托管理标的 (通过评估认定为未达标的“失败的学校”);第二步，通过招投标程序确定接受委托管理学校的机构;第三步，教育行政主管部门根据中标机构设定的学校委托管理计划书 (如图1)签订委托管理协议。除了委托管理计划书设定的管理目标之外，委托管理协议的基本内容还包括管理的期限，各方权利义务，监督机制，争议解决机制等。

委托管理的实践，不仅可以使政府教育行政部门从学校管理的具体事务中“抽身”出来，实现教育行政职能的转变，还可以集聚优质教育资源，实现教育资源的跨区域配置，提高教育管理的效能。

其三是购买评估。政府作为服务的购买者，要了解教育服务方的承诺是否实现，并在此基础上付费。选择专业资质、中立的教育评估机构对教育服务进行公正的、客观的、专业的评估尤为重要。浦东新区政府于2007年出台了《浦东新区关于政府购买公共服务的实施意见 (试行)》，对规范政府购买公共服务的评估机制作了规定，明确提出引入中介机构对购买服务事项实施情况进行绩效评估。浦东新区政府购买教育评估服务主要分为三大类 (如图2)。

图1 学校委托管理计划书

图2 浦东新区政府购买评估服务的三大类型

浦东新区通过购买教育公共服务，取得了显著的效果。2005年，通过引进民办非企业机构上海成功教育管理与咨询中心，委托其管理郊区公办学校东沟中学。委托管理期间，东沟中学的公办性质保持不变，原隶属管理关系保持不变，政府作为委托方赋予管理方充分的办学自主权，并支付费用。委托管理期限为初中的一个教学循环，共4年。经过评估，学校的管理日趋规范，并随着各年级的学科成绩稳步提高，改善了东沟中学的整体面貌。根据问卷调查的信息，老师、学生对学校的满意率有大幅度的提高 (如图3)，委托管理得到了广大师生的积极肯定和支持。该项委托是浦东拓展优质教育资源，通过购买服务激发学校办学活力的成功范例。2007年，上海10个郊区县的教育行政部门与中心城区学校或教育中介机构正式签订协议，委托他们管理所辖区县内的农村学校，委托管理的模式已经推广到上海的各个区县。此外，浦东新区政府多个部门还在养老服务、社区矫正的公共服务等多个领域开展购买服务的探索。

图3 东沟中学委托管理前后各方面表现的判断与评价对比

从上海浦东以及全国其他各地政府购买服务的探索实践来看，主要有以下几方面经验。

一是大力扶持社会组织的成长，营造购买服务的竞争局面。上海浦东新区政府2005年出台了《关于促进浦东新区社会事业发展的财政扶持意见》，对各类从事公共服务的公益类民间组织给予相应的补贴、奖励及贴息。2009年浦东成立了全国第一个扶持民间组织的公益服务园区，加大了政府对社会组织的孵化培育力度，推进社会组织参与公共服务。深圳目前也正在筹建社会组织孵化基地，培育社会组织发展。此外，深圳还通过创新社会组织登记管理体制，实现由双重管理向直接登记转变，为“草根”组织的发展打开空间，增强社会组织的自主性和独立性。

二是拓展购买服务领域，扩大社会效应。这一经验也为北京的实践所证实。北京2011年继续利用社会建设资金，向社会组织购买5方面、40个类别共300个公共服务项目，涵盖社会基本公共服务、社会公益服务、社区便民服务、社会管理服务以及社会建设决策研究信息等多种服务类别。具体来说，如扶老助残、就业创业帮扶、社区“一老一少”照护、社区矫正帮教、社会组织孵化等等，都是政府购买服务的内容。上海浦东每年出资购买专家工作室，免费为群众提供矛盾调解、法律咨询等服务。深圳通过向民间社工机构购买社工服务，提高社工服务质量，并对社工岗位进行公开招投标，使其更加规范和透明。大连市以购买服务的方式对社区卫生服务机构按规定开展的公共卫生服务项目予以补助，并对加强社区卫生服务队伍建设、社区医生上岗前培训等做出规范，切实解决社区医院的实际问题。

三是搭建购买服务平台，推动政社合作。从2002年起，上海在市、区、街道 (乡镇)推动建立民间组织服务中心，推动政府与社会组织之间沟通、交流、合作。目前，上海共有枢纽性质的社会组织100多家，建立起了购买服务的承载平台。浦东新区于2006年建立了市民中心，作为政府购买服务的“交易所”，委托浦东新区社工协会进行运作和管理。政府采购中心在市民中心发布招标信息、评标、签订合同;政府重大决策、重大事项征询社会组织和社会公众的意见，以及政府与市民、政府与社会组织、社会组织与市民、社会组织之间的互动交流都在市民中心进行。市民中心在促进政府与社会组织之间加强交流、沟通、合作方面发挥了积极的作用。

三、政府购买服务面临的挑战和困惑

由于地方政府购买公共服务涉及面广，目前也缺乏成熟的经验，所以，各地政府只能摸索着进行试点。虽然在实践中探索出许多有益的经验，但仍有诸多问题亟待进一步深入研究。

一是现行机制不足，需要进一步完善制度设计。首先，购买服务的范围和具体途径不统一，购买服务的内容和要求尚不清晰，无法确定哪些服务项目可以购买。有必要选择合适的领域推行政府购买服务，具体的项目再根据实际情况作具体分析，同时，将公共服务购买明确纳入《政府采购法》规定，提供公开招标、公平竞争的法律和制度依据，资金也纳入政府采购预算内。其次是购买服务的招投标机制，招投标的方式、程序和评估规则，公开、公正的招投标信息发布制度，严格的投标方资格审查制度，监管体系的构建都有待规范。最后，缺乏购买服务的保障机制，要确定政府购买服务的预算管理方式和资金安排办法，建立有效的财政投入监管体系，形成完善的财政投入绩效评估制度，才能为政府购买服务的资金来源提供保障。

二是社会组织总体上发育还不完善，覆盖面不够广，无法承接所有政府购买服务的内容。如，上海浦东新区尽管近年来大力扶持社会组织的发展，截至2011年底，共有社会组织1429家，但其覆盖范围、功能等仍不能满足新区经济社会发展的要求，社会组织的发育仍有很大的潜力。另外，由于事业单位职能范围广泛，相关企业和社会组织的成长空间有限，抑制了社会力量的发展。曾经为社会组织发展提供先行先试经验的罗山市民会馆如今正陷入生存的困境。因此，在社区和民间组织自治、公共事业民营化、政府物业经营等许多领域社会组织远未覆盖，在品种和质量上还显得比较单一，无法承接政府的公共服务职能。

三是政府购买服务项目的绩效评价问题。虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如，合同虽有双方权责的规定，但往往表述还不够明确，缺少量化指标。因为公共服务具有非量化性、绩效滞后等特点，因此，对所购买的服务进行价格估算也变得十分复杂与困难。对于购买服务的绩效评价，由于缺乏量化指标，很难在绩效评价中做到科学、合理和准确。

四是作为服务购买方的政府和作为服务生产方的社会组织之间缺乏沟通了解。政府的某项职能要通过购买服务的形式来实现，却找不到相应的企业或社会组织提供服务;有些社会组织可以提供某些服务，但却不了解应通过何种途径、向哪个部门申请，或不知道哪些部门需要这些服务，缺乏统一、规范的信息沟通渠道。

五是社会组织浓重的官方色彩导致购买服务中的“志愿失灵”问题。很多社会组织是应政府的需要而产生，对政府依附性较强，这是令人担忧的现象。从严格意义上来说，这些组织并非真正的“草根”。由此带来的问题是，政府在向社会组织购买服务时，供应方仅此一家，无竞争方，服务质量和费用的合理性以及资金的透明度等“志愿失灵”现象随之出现。政府作为出资者，购买服务后责任依然存在，对项目的要求、期限以及效果应有清楚的界定，并且要对项目的实施进行监控，防止低效率和欺诈行为。

四、结语:从政府购买服务走向公私伙伴关系

随着经济社会的发展，社会问题和公共事务日趋复杂，单靠政府的力量很难有效地解决问题。在公共事务领域，政府、企业和非营利组织的合作将会越来越普遍，合作领域也会越来越广泛。在政府购买公共服务制度的供给下，政府对社会组织的孵化与培育，以及社会组织对政府的回馈与支持，构成了政府与社会良性互动的内在动力。这种互动预示着多中心的、自主的、分工合作互为补充的治理结构的形成，也形成了政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系。这正是“善治”的本质追求与内在真谛。

公私伙伴关系 (Public－Private Paternerships，简称PPPs)是公共部门与私人部门之间为提供公共服务而建立起来的一种长期合作关系。它既是公共产品和服务的供给机制，也是公共决策的机制，在西方国家已被广泛应用于公共事务的不同层面。公私伙伴关系具体形式多样，包含了服务外包在内的所有由政府提供和私人提供的公共服务安排形式。正如菲利普·库珀 (Phillip J.Cooper)所指出的，“改革者打算对公共项目进行改革时，他们往往倾向于寻找私人或非营利的伙伴。”〔5〕在公私合作关系中，通常需要通过正式的协议来确定。因此，合同的细则必须清楚、全面，因为它影响竞标的数量、质量和合同承包的效果。在英国，PPPs被认为是政府提供现代、优质的公共服务以及提升国家竞争力战略的关键因素。PPPs通常由私人部门来管理服务设施的融资、设计、制造、交付使用全过程并承担相应的风险，在项目交付全面运作之前，承包商得不到付款。因此，PPPs模式在一定程度上能够缓解政府投资压力，尽快满足公众对公共服务的需求。

PPPs模式是政府购买服务的延伸和拓展，被认为是“最大程度上增强政府效能的方式”，〔6〕能够更加有效地整合公私部门的资源，发挥积极的作用。由于我国各地区域情况复杂，市场化程度、城市化程度均有很大差别，这些特点决定了我国政府购买公共服务的实践不可能一蹴而就，还需要不断推广，逐步完善，立足中国的本土情况，拓展购买服务的范围和形式，并走向公私伙伴关系。

〔1〕［美］E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系〔M〕.周志忍等译，中国人民大学出版社，2000.161.

〔2〕孙学玉.企业型政府论〔M〕.社会科学文献出版社，2005.277.

〔3〕毛寿龙，李梅等.西方政府的治道变革〔M〕.中国人民大学出版社，1998.66.

〔4〕宋世明.工业化国家公共服务市场化对中国行政改革的启示〔J〕.政治学研究，2002，(4).

〔5〕［美］菲利普·库珀.合同制治理〔M〕.竺乾威等译，复旦大学出版社，2007.2.

〔6〕Derick W.Brinkerhoff and Jennifer M.Brinkerhoff.Public－Private Partnerships:Perspectives on Purposes，Publicness，and Good Governance.Public Administration and Development，2011(31):2－14.

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1004—0633(2012)03—095—05

2012—03—21

俞晓波，武汉大学政治与公共管理学院博士研究生。 湖北武汉 430072

(本文责任编辑 谢莲碧)