从管理型文化到服务型文化:融入公共行政的人类实践

胡重明

从管理型文化到服务型文化:融入公共行政的人类实践

胡重明

公共行政中管理型文化的形成和发展是一个历史的演化过程。作为一种普适性价值，以“主体—客体”关系作为认识论基础的管理型文化由于对人的主体性的不完整的表达而与人类实践之间产生了巨大的鸿沟。找寻一种新型的公共行政文化以重新发现人的主体性，就成为公共行政理论与实践发展的必然要求。对于我国的公共行政实践而言，需要在服务型行政的建设过程中，同时建构一种服务型文化。从本质上看，服务型文化就是一种人的主体性的文化。它不但重视作为主体的人的主体性的生存与发展，而且重视作为客体的他人、社会、自然的主体性的生存与发展。只有这种基于“主体—主体”关系的服务型文化才能最终超越管理型文化，反映和融入公共行政的人类实践，同时推动服务型行政的构建。

管理型文化;公共行政;主体性;服务型文化

管理型文化滥觞于企业管理领域。公共行政的管理型文化的形成与管理型行政理论对公共行政领域的影响有关。19世纪末以来，管理型文化伴随着官僚制组织形态在整个社会的扩张而逐渐成为支配社会的主导力量之一。它意味着一种以追求效率和经济为核心的态度、习俗、价值观和行为方式，总是能够在官僚制组织的正式规章、运作程序和过程中反映出来。20世纪以来的批判家们以各自不同的立场审视了管理型文化的内在属性、特征以及弊端。他们发现，这种管理型文化因为对人的主体性的过于“简洁”的表达，而可能与人类实践之间产生巨大的鸿沟。在公共行政领域，这种管理型文化不但可能造成组织内部人际关系的紧张、组织运行的失灵和公共服务提供的低质量，而且可能造成公务人员与外部公民、社会之间的矛盾。因此，构建一种新型的公共行政文化，以解放和发展人的主体性，融入真实的人类实践活动，推动公共行政的改革和创新，就成为理论和实务工作者必须应对的主题。

一、公共行政文化:生于政治，长于管理

1887年伍德罗·威尔逊关于“政治与行政”二分命题的提出，使得行政学开始获得独立的学科身份，也从此走上了一条探寻公共行政的科学化的道路。随着科学管理运动的兴盛、韦伯的官僚制理论的传播，以及美国进步主义思想的深刻影响，公共行政的发展走向了一种以效率和经济为主导目标的模式。这样一种日益形成的管理型行政的理论模式以及在管理型行政理论基础上生长起来的管理型文化，便逐渐成为影响整个社会体系运转的主旋律。科学主义和技术理性排除了公共行政环境中的有关人的价值与情感的因素。政府的公务员或称文官，成为庞大的官僚机器上的一个部件，只要在一定的位置上履行正式规章所规定的职责即可。行政的一系列原则和标准不只是理性的产物，甚至就等于理性本身。

科学管理运动兴起后的一个世纪，在公共行政学领域虽然夹杂着各种不同的思想流派和研究路径，但是，主流的行政学研究仍然沿袭着发端以来的管理传统，大量的理论家试图建立一种“价值中立”的公共行政的科学。20世纪中叶，赫伯特·西蒙和罗伯特·达尔有过一次关于行政科学研究的讨论。两人虽然在“事实与价值是否能够二分”的问题上产生分歧，但是，对建立一种行政科学的愿望却是一致的。科学主义在以西蒙为代表的行为主义学派那里得到了发扬光大。而在更为著名的一场学术论战中，德怀特·沃尔多虽然在与西蒙的交锋中貌似占据了上风，但是，作为一种职业的公共行政在之后的实践和主流的研究中，仍然高举的是管理主义的大旗，在方法论上也表现为实证主义对社会科学领域的全面入侵。①西蒙与达尔、沃尔多的两场争论都涉及公共行政研究中“事实”与“价值”是否能够二分的问题。西蒙的反对者认为，西蒙所谓“事实”与“价值”的二分只是对传统的“行政”与“政治”的二分的替代方案，而这无助于回应公共行政实践中“价值”与“事实”、“政治”与“行政”相融合的事实。参见罗伯特·达尔.公共行政科学:三个问题〔A〕.颜昌武，马骏编.公共行政学百年争论〔C〕.北京:中国人民大学出版社，2010:35－50;赫伯特·西蒙.对《公共行政科学》的评论〔A〕.颜昌武，马骏编.公共行政学百年争论〔C〕.北京:中国人民大学出版社，2010:51－55;德怀特·沃尔多.民主行政理论的发展〔A〕.颜昌武，马骏编.公共行政学百年争论〔C〕.北京:中国人民大学出版社，2010:59－82;赫伯特·西蒙，彼得·德鲁克，德怀特·沃尔多.民主行政理论的发展:回应与评论〔A〕.颜昌武，马骏编.公共行政学百年争论〔C〕.北京:中国人民大学出版社，2010:82－94.甚至那些传统的政治学的理论家，也开始采用实证科学的逻辑方法来开展研究。

二十世纪的最后三十年，伴随着公共选择学派的兴盛和重塑政府运动在英美国家的蔓延，新公共管理学派更是鲜明地扮演起了传统管理型行政的继任者的角色。可幸的是，新公共管理运动的开展不但使得政府的财政压力有所缓解，而且帮助公共行政学者开拓了全新的视野。可以说，戴维·奥斯本等人所宣扬的企业家精神为公共行政学领域注入了一股既新鲜又传统的管理主义空气。即使到了本世纪以来，英国的整体性治理理论和美国的网络化治理理论仍然没有逃出这样的传统，而只是在原有的官僚制组织的基础之上所做出的一种适时的调整而已。

不难发现，法国社会学家米歇尔·克罗齐埃所称之“科层现象”②米歇尔·克罗齐埃在其《科层现象》一书中论述了法国式的“科层现象”及其所面临的新的挑战。参见［法］米歇尔·克罗齐埃.科层现象〔M〕.刘汉全译.上海:上海人民出版社，2002.现在已经不只是事关政府组织内部的问题，它还是一种深刻的蔓延于整个社会的文化现象。依靠有组织的行为来进行生产，以处理关于私人治理和公共治理的问题，已经成为现代社会符合人类理性的活动方式。在很大程度上，作为管理的公共行政——这种韦伯式的社会科学与美国的产业发展的基调是相一致的，科学、理性、控制、层级节制等等概念是与美国的经济社会发展相适应的。所以，我们看到的是，虽然罗伯特·登哈特和其他民主行政理论的思想家所极力倡导的公共行政中的责任性、民主性、回应性等价值显得十分具有亲和力，但是，在主流的公共行政舞台上，管理型行政理论仍然显示出非凡的号召力。事实上，“政治—行政”二分法、宪政体制等一些传统预设的根基并未彻底动摇，而且，一些从传统中发展起来的工具或技术依然为公共行政和公共服务的实践所用，一直是理论所不断挖掘和创新的主题。让法默尔等后现代学者感到矛盾的是，传统的观点、技术和方法不但没有被摒弃，反而继续是研究和发展的重点。这让一些管理型行政的反对者也不得不承认，理论上公共行政似乎不可能完全抛开公共组织的主体自身来探讨组织以外的环境因素，政府或其他公共组织依然是公共行政的主要研究对象。在实践中，政府等公共组织也依旧是公共服务和公共事务治理中最为重要的主体。〔1〕

正如登哈特在《公共组织理论》一书中所说，尽管公共行政领域中的确存在着认同危机，但是，“在公共行政理论的恰当方向方面，还是存在着相当的一致性”，“将各种相互独立的理论联系在一起的线索直接源于韦伯以理性官僚制为重点的思想遗产和威尔逊的以政治——行政二分法为重点的思想遗产。其结果，便是试图在民主责任感的框架下建立一种以为人类行为的实证主义理解为基础的理性理论。”〔2〕也就是说，以管理型行政模式为主导的公共行政理论和其所努力建构的管理型文化，在经过了一个世纪的演化之后，仍然占据着公共行政的主流舞台。

二、与人类实践的脱离:对管理型文化的批判

公共行政的实践是一种人的主体性的活动。依据马克思主义经典作家们的论述，实践是指人类自觉自我的一切行为，它是人类改造社会和自然的有意识的活动。实践只有在自觉的意识下才是人性的、人格的。在马克思那里，作为“人的感性的活动”，实践原本应该同时指“生存的活动”和“生产的活动”，但人们对马克思实践概念的理解往往限于“生产的活动”，这主要是受到马克思所处时代背景的影响。近代以来，随着人文主义思潮、市民社会的兴起，人的主体意识不断加强，个体的需求成为一切。生产构成了社会发展的基础，而自然科学的发展又恰好满足了这些需求。于是，生产活动成为人类的主要活动，也就成为思想研究的主题，而生存活动却被人的各种实际利益所隐没。〔3〕现代性下的科学主义和进步主义思潮更加剧了人们对工具理性的崇拜。可是，若将人仅仅作为一种生产的存在体，便会造成人的“异化”。换言之，“生产”不但应该是对外在对象的一种生产，而且应该是对人的主体自身的生产，这是一个“主体客体化”与“客体主体化”同时进行的过程。因而，实践就不仅仅是一种工具和手段，它还是人的内在目的，是人的主体性的存在。由于公共行政的实践也具有人类实践的一般性质，即它必须是一种人类自觉、有意识的实践活动，所以，公共行政的实践本质上必须是一种人的“主体性”的活动。它必须兼具“生产”和“生存”的双重内涵，实现工具理性与价值理性的合一。

作为管理型文化的缩影，肇始于科学管理时期的传统管理型行政的理性模型刻画了一个相对封闭的系统，这种系统具有垄断性、单向性和内部性的特征，〔4〕其首要的问题就在于损害了公共行政中的民主价值——民主因其理论上总是试图代表各类主体的价值诉求，因而本质上就必须是一种主体性的存在。对于组织中和组织以外的大多数人而言，管理一词则已经逐渐成为一种被吉登斯所称为的现代性下的“凝固的信任”①吉登斯认为，“强迫性是凝固的信任，是没有对象但却永存不废的信奉。”“如果可选对象被不明不白的信奉——强迫性——过滤掉了，那么信任就退化为简单重复的紧迫感。”参见安东尼·吉登斯等.自反性现代化:现代社会秩序中的政治、传统与美学〔M〕.赵文书译，北京:商务印书馆，2004:91.，它往往意味着一种垄断、过分控制、缺乏沟通和去人格化。1976年罗伯特·达尔和查尔斯·林德布罗姆就曾经指出过这样的观点:“那种只关心如何通过深思熟虑的组织手段去完成目标的偏见，使得人际关系仅仅被当作是完成组织既定目标的工具性手段，而不是实现主要目标的直接原动力。欢乐、爱、友情、遗憾和情感等要素都将被抑制，除非它们恰好有利于组织既定目标的实现。”〔5〕因而，尽管20世纪中叶有过一段人际关系学派的兴盛，但也只是昙花一现。更重要的是，当时的公共行政理论和实务工作者还只是将人际关系的研究当作实现组织既定效率目标的一种路径和手段 (甚至至今也是如此)，于是，人际关系研究的边缘化的发展状况并没有因巴纳德、阿吉里斯等人的倡导和推动而有所改观。从近二十年的发展来看，对新公共管理理论的批评之声仿佛并不比对它的赞誉之声来得更少。如一些学者所声称的，新公共管理的理论家只是用“绩效”一词替代了传统管理型行政理论中的“效率”。他们对工具理性的崇拜没有比其管理主义的前辈们有所消减，甚至更加强烈。在威廉·怀特和戴维·哈特所著的《组织化的美国》一书中，作者指出:“复杂组织中的控制机制会使组织中的人际互动变得无足轻重，以至于个人仅仅成为生产过程中的客体。在有效追求组织目标的过程中，每个人都变成了被其他人操纵的工具。更为重要的是，每个人都丧失了对于个人的创造力和成长所必需的自我反省和自我了解的能力。”〔6〕于是，去除了自觉创造力和自我反省能力的个体，实际就变成了一个个只会依照组织规章行事的“原子化”的个体。在现代性下的“主体—客体”的关系中，任何人都将他人当作达到目的的工具，自己也不免沦为他人的工具。作为一种普适性的文化，管理型文化以大大小小的组织为载体，成为人类理性的替代之物，进而上升为支配社会的主导力量之一。可问题是，管理型行政模式能够解决全部的治理问题吗?管理型文化这种自信的支配型文化能够完整地描绘并指引公共行政中人类实践的主体性的生存与发展吗?遗憾的是，作为现代文化的重要组成部分，管理型文化却假设人与人的关系、人与社会的关系、人与自然的关系都建立在“主体—客体”或“目的—手段”的关系之上，偏狭地隐去了对组织内外的“人”在个性化的感性经验和价值诉求方面的必要关照。于是，这种“理性”的文化的扩张就在很大程度上限制了人的主体性生长的可能。

首先，管理型文化所叙述的人类活动无法“解释”，甚至毫无意义。依据伽达默尔“作为解释学的实践哲学”的观点，在以技术发展为特点的现代文明社会中，个人的适应能力远远要强于他的创造能力，人仅仅是机器的某个部位，其结果是实践堕落为技术。〔7〕现代科学虽然带来了新奇而非凡的转折，却使得实践变为无特性的和几乎无法解释的。据此，管理型文化就难以成为一种“可解释的”价值观或行为准则，它往往阻碍了主体间的相互理解和对话。如若按照现象学的说法，我们实行的每一个意识行为，我们拥有的每一个经验，都是具有“意向性”的:它在本质上是“关于某事物或别的事物的意识”，或者说是“关于某事物或别的事物的经验”。我们所有的意识都指向对象。因而，公共行政的实践始终是有意识地指向对象的活动。后现代公共行政的理论家们①作为当代公共行政研究中的先锋派，后现代公共行政学派通过借助现象学、解释学等哲学话语，对官僚制、宪政主义等公共行政传统进行了批判和解构。参见［美］查尔斯·福克斯，休·米勒.后现代公共行政——话语指向〔M〕.楚艳红等译.北京:中国人民大学出版社，2002;［美］戴维·约翰·法默尔.公共行政的语言——官僚制、现代性和后现代性〔M〕.吴琼译.中国人民大学出版社，2005;［美］O.C.麦克斯怀特.公共行政的合法性——一种话语分析〔M〕.吴琼译.中国人民大学出版社，2002.进一步发现，作为对传统观念的继承，新管理主义实际延续了对效率、效能价值的追求。对于新公共管理的拥护者来说，管理是一种为达成既定目标而实施掌舵的过程。在此过程中，对公共服务质量的要求常常转化为具体的数量指标，技术的合理性要求总是替代了对原初的主体性的价值目标和生存意义的追问。但我们或许还需要对此提出这样的疑问:难道“掌舵’就不是一种控制吗?管制与民主的矛盾能够在这种“新瓶装旧酒”的管理型文化中彻底消除吗?事实上，新公共管理既没有解决公共组织中关于人的主体性价值的问题，也没能化解公共组织与外部多元化的人类社会之间的矛盾。

第二，管理型文化仅是一种“虚假的共识”，阻碍了人际交往与沟通。法兰克福学派以其批判性的社会理论对整个资本主义社会发展的异化问题进行了深刻的探讨。在马尔库塞与哈贝马斯看来，韦伯所坚持的那种理性的技术性定义最终包括了一种对延续统治的意识形态上的辩护。他们指出，既然人类制度是社会建构的，那么，也就可能通过有意识的选择和有效的行动来重新建构人类制度，这样便可能确立一种替代性的选择。与后现代主义的思想家一样，哈贝马斯的学说也顺应了哲学的语言学转向。在此基础上，他发展出了其著名的沟通(交往)行动理论。在该理论中，他试图把一种替代性的行动结构——一种符号的或者沟通的替代性行动结构恢复到它正常的状态。依据他的观点，资本主义的发展使得人类文化的生命力经常依附于大量的工具，这有可能造成互动的沟通最终消失。于是，个体的价值诉求不得不被压抑，组织成为个体的符号化身份，进而替代了个体本身。在既定的官僚制结构中，统一的规章，程序式的职责安排等等都使得行政文化成为一元性的存在。这种一元性的文化是一种虚假的共识，它显然是与人类理性和感性经验的多元化相冲突的。事实上，在管理型文化的范畴里，并不包括那些多样化的人类个性的表达，以及持相异观点的主体间通过争论而形成的真正的共识。由此看来，管理型文化的共识或作为普适性价值的管理型文化可能只是一种基于现代性下的“主体—客体”间关系的单方话语而已。②尽管法兰克福学派更多的是一种哲学派别，但其关于资本主义社会批判的思想同样对当代西方公共行政学研究产生了重要的影响。美国公共行政学者登哈特就通过借鉴法兰克福学派的社会批判理论，发展了一种公共组织理论研究的批判方法。参见［美］罗伯特·B·登哈特.公共组织理论〔M〕.扶松茂译.北京:中国人民大学出版社，2011.

最后，管理型文化的认识基础即已错误，造成了对人的“误读”。为了给主流的公共行政理论家做必要的提醒，登哈特通过借鉴后现代主义、组织人本主义、社会批判理论③尽管登哈特在《新公共服务:服务，而不是掌舵》中没有明确地指出将社会批判理论作为“新公共服务”的主要思想来源，但从登哈特所著的《公共组织理论》一书和他发表的诸多关于公共行政研究的批判方法方面的文献来看，我们不难推断他的思想深受社会批判理论的影响。等思想，试图以“新公共服务”来替代“新公共管理”。他从知识论、科学哲学等角度指出了管理型文化对公共行政研究和实践所造成的障碍。依据他的观点，一些为传统的管理型文化所预设的认识世界的方法实际是错误的，至少是有所偏见的。“人类行为是由文化和历史因素决定的，这些因素往往因为时间和地域的差别而有所不同”，所以，“想发展出一种在任何时候都适用于一切文化的广泛概括往往是非常困难的。”〔8〕此外，由于能够观察到的总与行动者的意识有关，所以，主体和客体实际是不可能绝对分离的。实证科学能够观察到外在的影响，但是，对于个人的价值观和意图却无能为力，因而，这样一种研究逻辑对人类行动做彻底了解的能力是十分有限的。并且，那些自称为能够保持价值中立的科学家，实际总是根据观察者的行动做出相应的反应。换言之，“当那些科学家为了观察而侵入我们日常生活的情境当中的时候，就已经改变了这个情境。”〔9〕于是，登哈特进一步指出， “理论和实践的分离并非偶然，它是一种特殊选择和刻意信奉那种知识学习途径的特殊方法的结果。”〔10〕现代性下管理型文化所依赖的实证科学的认识路径实际上已经通过狭隘地排除公共行政中丰富的实践内容以及与人类实践行动所无法割裂的人的情感、意志、价值、意图等主体性因素，而使得作为一种理论的公共行政与公共行政实践之间产生了巨大的鸿沟。

毋庸讳言，管理型文化所固有的非人格化问题不是那些言辞犀利的批判家所能容忍的。而公共行政中管理型文化所遭遇的批判实际上不只是源于理论上政治路径的——民主行政理论的倡导者的质疑，也不只是因为管理路径对个体权利经常忽视而与法律途径存在冲突 (正如罗森布鲁姆所认为的①在《公共行政学:管理、政治和法律的途径》一书中，罗森布鲁姆从管理、政治和法律三条路径对公共行政进行了深入的分析，指出了三种路径之间所存在的张力和矛盾。其中，法律路径倡导保障个人天赋的平等权利，这常常与管理路径所强调的命令和控制相冲突。参见［美］戴维·H·罗森布罗姆，罗伯特·S·克拉夫丘克.公共行政学:管理、政治和法律的途径〔M〕.张成福，译.北京:中国人民大学出版社，2002.)，更为关键在于，公共行政的实践过程就是极复杂的，这些复杂的实践过程本身就是一种人的主体性的张扬。以“政治—行政”二分法为起点的管理型行政模式或许已经在理论上否定了行政官员参与决策的合理性，但却无法否定实践本身的主体性的事实。在此过程中，各种价值诉求总是表现为不同的形式，它们相互碰撞，难以在基于“主体—客体”关系的原子化的框架下得以顺利地表达和实现。文化分歧日益产生，它常常外化为:个体与组织的文化分歧;组织间的文化分歧;组织与外部环境的文化分歧等等。这些文化分歧即在深层次上折射出个体实践行动的主体性与一元化的管理型文化之间的张力。文化分歧不只是造成了实践中人际关系的失调、组织运行的失灵和公共服务提供的低效，而且造成了组织内外公务人员与公民之间的关系恶化，威胁到社会的和谐与发展。对于公共行政的研究而言，理论无法有效地回应于复杂的实践，而且使得理论本身无法形成一种统一的形态。概而言之，那种对人的主体性的不完整的表达，实际已经阻碍了管理型文化和管理型行政理论真正反映和融入广泛的公共行政的人类实践活动。

三、服务型文化:融入公共行政的人类实践

公共行政的人类实践是一个广阔的领域，它不仅以外在世界和存在为对象，更以人、人的存在以及各种人文精神为对象。韦伯式的理性模型或许带给我们的更多的是其形而上学的意义，就连韦伯自己也承认“大获全胜的资本主义，依赖于机器的基础，已不再需要这种精神 (价值理性)的支持了。”〔11〕但是，公共行政的实践却一定是主体性的，它与具体的、现实的人的行动相联系，与人的行动的意图和价值，以及行动中的情感和意志相联系。20世纪中叶的人际关系学派曾经推动人本管理运动的一时兴盛，但没有改变公共行政领域的管理主义基调。尽管如此，公共行政的实践并非是去人格化的简单的机械运动，管理主义也难以放之四海而皆准。一种观点认为，如果管理型文化还将统领公共行政文化，那么，它至少需要做出必要的调整以反映人类实践的完整的主体性。而另一种更为激进的观点认为，管理型文化作为一种奴役人性的文化形式是必须被摒弃的，这必将成为历史发展的大势所趋。事实上，理论上关于“生存的活动”和“生产的活动”两类实践形式的划分并不能推论“生存”和“生产”的二元分离。实践不仅是客观的，也是主观的，它不只是一个“生产”的概念，而且是一个“生存”的概念。由于生产的活动最终要在生存的意义上加以衡量，倘若除去了人类行动的意图、情感、意志、价值等主体性因素，真正意义上的人类实践便将不复存在。②依前文所论，除了借助“主体客体化”以满足人的主体性的生存的需要，“生产”本身还包括了一个“客体主体化”的过程。主体——人需要通过这种“客体主体化”的“生产”改造主观世界，以实现自身的生产——人的主体性的发展，而不只是对“物”的生产和客观世界的改造。那么，否定完整的人类行动主体性的一元性的管理型文化本身即有可能因缺乏人类实践的实质内容的支撑，而走向空心化和虚无化。从此意义上说，管理型文化必定不是一种完满的文化形式，因其无法反映和融入真实的公共行政的人类实践，我们甚至可以大胆地怀疑它的文化身份。

文化与实践之间是一种相辅相成的关系。一方面，文化总是反映实践，实践在根本上决定了文化的基本形态和属性。并且，文化在本质上也是一种实践形式，一种属人的主体性的实践形式。另一方面，文化又具有相对的独立性。它既可能落后于同时代的人类实践活动的发展进程，亦有可能超越于当时的人类实践活动的状态。文化具有辐射、教化、凝聚、塑造等作用，它对人类实践的发展会产生积极或消极的影响。公共行政的文化也与公共行政的实践密切相连。通过历史维度的审视可以发现，公共行政中管理型文化的形成和发展始终根植于公共行政实践的“生活世界”，这在一定程度上具有历史发展的必然性。而当下，这种管理型文化显然又面临着全新的公共行政的语境。全球经济的迅速扩张，人类活动范围的空前扩大和交往行动的日趋频繁，已经使得公共行政的人类实践的内容更为丰富化、价值诉求更为多元化，组织与组织间以及组织与社会间的关系更为复杂化。各种跨国组织甚至越过传统的边界，开始影响他国的治理事务。大量的私人性组织也逐渐承担起以往由地方政府垄断的公共服务的职责。地区性的行政改革面临前所未有的挑战。这些新的现象和问题的出现，无疑反映了诸多可能存在的更难调和的主体间的张力和矛盾。

作为本土化的尝试，我国的公共行政改革更是处于风口浪尖。本世纪以来，在公共行政领域出现的诸多问题和突发事件集中体现了既定的国家与社会、组织与个体之间的“主体—客体”的关系结构，已经愈发难以适应动态的社会变迁和公民的多元诉求。这实际也在很大程度上反映了原有的公共行政文化对公共行政实践的不相适应。因而，我们势必需要建构一种新型的公共行政文化，以回应变化了的实践需求。并且，一种新型的公共行政文化的建构还有望进一步推动公共行政实践的改革和创新。此二者形成了一种相互作用、彼此依存的关系，而将二者连接在一起的无疑又是具体的、现实的人——包括公共组织中的人和公共组织以外的人——他们是公共行政文化和公共行政实践的真正主体。所以，我们在考虑建构一种新型的公共行政文化的时候，也必须首先将人作为主体而非客体，置于中心的位置。惟其如此，才能使公共行政文化真正反映和融入实质性的实践内容，而不只是如管理型文化一般只是追求一种工具上的合理性而已。

眼下，作为一种超越于管理型行政的新型的公共行政模式，服务型行政在我国的公共行政理论研究中已经成为主流的模式。①本世纪以来，关于“服务型行政”和“服务型政府”的理论研究在国内学界十分繁荣，尽管不同论者尚存在着对“服务型政府”的内涵和外延理解上的分歧，但普遍地采纳了这种提法。当然，我们也无法忽视“服务型政府”所遭遇的怀疑和批判，甚至有论者对该理论模式的可能性提出了质疑。故此，笔者曾试图以国家与社会的关系为视角考察服务型政府作为一种理论的可欲性，及其在实践中的可能性。参见胡重明.服务型政府:理想抑或现实——以国家与社会的辩证关系为视角〔J〕.华中科技大学学报 (社会科学版)，2010，24(6):22－30.因其在工具性和价值性的关系上实现了平衡和统一，服务型行政无疑成为一种具有实践超越性的可欲的理论形态，同时，又通过与实践相连接而成为一种可能的公共行政目标。〔12〕尽管如此，我们或许还必须在服务型行政的建设过程中，同时努力建构一种服务型文化。服务型文化不但应该是在服务型行政建设的实践中生长起来的，而且能够推动管理型行政走向服务型行政，实现公共行政的实践从形式到实质的更为深层次的发展。(见表1)

表1 服务型文化对管理型文化的超越②对于公共行政的实践而言，管理型文化、管理型行政、服务型文化、服务型行政等都可以被视作韦伯所称之“理想类型”，它们是一种理论模式，其意义可体现在方法论的层面。这些理想类型不但是对实践的抽象解释，而且可以帮助我们发现实践与理论的差距，为实践提供方向。从管理型文化向服务型文化的转变或管理型行政向服务型行政的跃迁无疑既是一种理论上的超越，也是一种实践上的超越。参见［德］马克斯·韦伯.社会科学方法论〔M〕.李田译.北京:中国人民大学出版社，1999.

一方面，服务型文化必须是一种属人的主体性的文化，一种人类实践的文化，它必须能够反映和融入服务型行政的实践需求。这种实践对文化的决定作用的启动，一定程度上依赖于人类认识公共行政实践的哲学基础和方法。马克思主义所称之“实践是检验真理的唯一标准”，本质上已经规定了人类观察世界的方式，即必须要在考察客观世界的同时，融入对人的主观价值和意图的审视。换言之，去除了价值、意图的客观世界并不与人的生存和生产真正有关。现代管理型文化认识世界的方法——实证主义所假设的“我”与“世界”的分离最终都必须将主体—— “我”重新带回到客体—— “世界”中，去考量“世界”之于“我”的意义和价值。所以，西蒙等人所谓的“事实”与“价值”之间的二分与其前辈威尔逊的“政治”与“行政”的二分最终都无法逃脱来自实践的审判。杰·D·怀特在其《公共行政的叙事基础》一书中，已经努力阐述了这种从实证主义向后实证主义的转变。①杰·D·怀特在其《公共行政的叙事基础》一书中指出了在科学哲学领域这种从实证主义向后实证主义的转变。参见［美］杰·D ·怀特.公共行政的叙事基础〔M〕.胡辉华译.北京:中央编译出版社，2011.关键在于，公共行政的文化必须能够完整地反映公共行政中人类实践的主体性，那么，那些构成具体的、现实的人的情感、意志、意图和价值等主体性因素作为人类实践的不可分割的一部分，就必定不能被排除在公共行政文化的内容之外。而服务型行政所具有的“以人为本”的实践要求无疑就决定了服务型文化必须是一种“以人为本”的文化，其本质属性必须是以公民和社会为本位，强调服务的价值在社会价值网络中的核心地位。它既尊重公民的个人意图和价值，又重视培育公民的公共责任意识，以促成人的自我提升和全面发展。它把人与人的关系、人与社会的关系以及人与自然的关系都建立在一种“主体—主体”的关系之上，而非传统现代性下管理型文化的“主体—客体”关系。通过前文的论述可以发现，虽然哈贝马斯与伽达默尔在现代性的问题上具有不同的立场，但他们的目的是一致的，即:进行一种伙伴关系或合作关系的对话，强调人与人的主体间性和人与世界的融合。〔13〕服务型文化也倡导这种平等主体间的对话与合作。这与服务型行政所赖以存在的基础——和谐社会的建设要求是相一致的。也即是说，服务型文化是在服务型行政的实践基础上，以及服务型行政的基础——和谐社会的实践基础上逐渐生长起来的。这种作为主体的人的主体性的生存与作为客体的他人、社会、自然等的主体性的生存之间的和谐共荣局面，都必然成为服务型文化的本质规定和要求。

另一方面，服务型文化的构建也能够推动人的主体性的解放和全面发展，引导公共行政的实践走向深化，并最终促成管理型行政迈向服务型行政。服务型文化将为公共组织内外的人提供有关道德和伦理上的准则。登哈特在“新公共服务”中所阐述的思想或许能够为我们认识服务型文化的这种作用提供帮助。在新公共服务的七种理念中，登哈特通过对公共组织内外的人的责任和权利的阐述，实际建构了一种公务人员与公民间的平等对话与合作的关系。他所谓的“服务于公民，而不是服务于顾客”中的“公民”一词本身就内含着一种主体性的公共责任意识，这里的“公民”不但是作为服务的对象而存在，而且是作为公共责任的承担者角色而存在，这就超越了管理型行政中的“顾客”仅仅是一种“客体”的身份。②登哈特认为，“新公共服务是一场基于公共利益、民主治理过程的理想和重新恢复的公民参与的运动。”公民“应公务员的邀请乃至强烈要求”，“又一次参与到治理过程当中”，这会给“组织和社区带来积极变化”。参见［美］珍妮特·V·丹哈特，罗伯特·B·丹哈特.新公共服务:服务，而不是掌舵〔M〕.丁煌译.北京:中国人民大学出版社，2004.对于组织内的公务人员而言，“重视人”、“重视公民权利”、“承认责任”、“服务而不是掌舵”〔14〕等要求，都将公务人员的角色带回到服务者的主体角色。而将公民和公务人员连接起来的则是“追求公共利益”，在此基础上，组织内的公务员之间、以及他们与组织外的公民之间的关系，便真正超越了管理型行政的“主体—客体”或“客体—主体”关系的片面性，使他们都能够为最终的公共价值目标的实现而努力。与登哈特的观点一致，特里·库珀在其《公共行政中的公民伦理》一书中也把领导人、行政人员和公民的关系集合在一起。他指出，“公民的概念不仅包括了权利，而且包括责任，因此，作为公民行动的个人必须在社会改革中发挥积极的作用”，而当一个公民成为一名公务人员后，他就需要承担“公民—行政人员”的责任，他的终极义务就是“以增强社群生活的共同的善的方式提供公共产品和服务，并通过这个方式形成人的品质和公民的美德”。③转引至［美］罗伯特·B·登哈特.公共组织理论〔M〕.扶松茂译.北京:中国人民大学出版社，2011:152.参见Cooper，Terry L.1991，An Ethic of Citizenship for Public Administration.Englewood Cliffs，N..J.:Prentice Hall.无疑，服务型文化不但对公共组织内的成员具有凝聚、教化和塑造的作用，对组织的运行起到润滑剂的效果，从而有利于消除因人际关系失调而造成的组织运行的失灵，而且能够通过培育和加强公民的公共责任意识，促进公共领域的成长和公民社会的建设，最终使组织内的公务人员与组织之外的公民都在服务价值的统摄之下，通过真诚的合作，促成公共价值目标的实现。事实上，正是这种公共组织内外的主体与主体之间的平等对话与合作，以及在这种平等对话与合作基础上的人的主体性的解放与全面发展，真正保证了服务型文化融入公共行政的人类实践成为可能。

“在民主政治环境下，公共管理者最终应向公民负责。正是因为这种责任，我们的工作才显得崇高神圣。”〔15〕弗雷德里克森对公共责任的强调即是一种对人的主体性的强调。这与现代管理型文化的“主体—客体”关系所导致的公民①这里的“公民”既指狭义上与公务人员相对的公民，又指作为公务人员的公民。在责任和权利之间的失衡局面是不相一致的。一种互为“主体”的相互“服务”的公民意识构成了服务型文化的基础。这种公民意识的养成正符合人类实践的主体性的要求，也符合服务型行政与和谐社会发展的要求。所以，服务型文化不但是一种重视人的“主体性的生存”的文化，而且是一种强调人的“主体性的生产”的文化。

综上而论，对管理型文化的不同批判之声最终都不得不通过寻求一种替代的文化模式来获得其意义和价值，这种新型的公共行政文化必须能够解除那些既定文化模式强加于人性之上的冰冷的枷锁。从此意义上说，公共行政文化本质上就必须是具有“革命性”的，服务型文化必须能够承担起解放和发展人的主体性的任务。毋庸置疑，完成这个任务也即是我们从事公共行政理论研究的神圣使命。

〔1〕〔4〕胡重明.构建开放性的政府服务过程:一个理论考察〔J〕.学术界，2011，(9).

〔2〕〔5〕〔6〕〔8〕〔9〕〔10〕［美］罗伯特·B·登哈特.公共组织理论〔M〕.扶松茂译.中国人民大学出版社，2011.125，128，128，129－130，130，131.

〔3〕〔7〕黄文前.现代视域中的实践概念:实践概念发展综述〔J〕.马克思主义与现实，2004，(5).

〔11〕［德］马克斯·韦伯.新教伦理与资本主义精神〔M〕.于晓，陈维纲等译.生活·读书·新知三联书店，1992.142.

〔12〕胡重明.服务型政府:理想抑或现实——以国家与社会的辩证关系为视角〔J〕.华中科技大学学报 (社会科学版)，2010，24.

〔13〕黄文前.现代视域中的实践概念:实践概念发展综述〔J〕.马克思主义与现实，2004，(5).

〔14〕Denhardt，R.B.＆Denhardt，J.V.2000，The New Public Service，Service Rather than Steering，Public Administration Review，60(6)，pp.549～559.

〔15〕［美］乔治·弗雷德里克森.公共行政的精神〔M〕.张成福等译.中国人民大学出版社，2003.215.

D035－3

A

1004—0633(2012)03—088—07

感谢导师竺乾威教授、复旦大学唐亚林教授在文章撰写过程中所提出的宝贵建议!

本文是国家社会科学基金重大项目《“十二五”时期八大综合配套改革试验区公共服务体制机制创新研究》的阶段性成果 (编号:10zd＆009)。

2011—03—14

胡重明，复旦大学国际关系与公共事务学院行政管理专业博士研究生，主要研究方向:服务型政府、地方政府治理、公共行政理论。 上海 200433

(本文责任编辑 谢莲碧)