辨析科技项目绩效评价的四个关系

杨 云，庞 宇，陶 蕊

(科学技术部评估中心，北京 100081)

辨析科技项目绩效评价的四个关系

杨 云，庞 宇，陶 蕊

(科学技术部评估中心，北京 100081)

科技项目特指我国科技创新管理中一个层次的科技活动。科技项目绩效评价是从财政支出的角度对科技项目开展的评估和评价活动，它区别于科技部门开展的自我评估和评价。开展科技项目绩效评价，需要首先树立绩效管理的理念，在整个项目实施过程中，牢牢把握项目绩效实现这一核心原则。科技项目绩效目标的设定，应该服务于科技计划绩效目标的实现，最终服务于国家中长期科技发展规划目标的实现，服务于公共绩效目标的实现。

科技项目;绩效评价;绩效管理

1 科技项目的内涵

专家、学者关于科技项目绩效评价的论述，其中所指的科技项目各不相同。有的泛指政府投入的各种科技活动［1］，有的指某个领域的科技活动［2］，有的指私营项目［3］，众说纷纭，莫衷一是。

我们认为，科技项目是一个特定的概念。我国推动科技创新的工作具体包括四个层次:即实施国家中长期科技发展规划、实施五年科技发展规划 (例如十一五、十二五国家科技发展规划)、实施科技计划 (例如863、973、支撑计划等)、实施科技项目，如表1所示。科技项目特指这第四层次的科技活动，是在既定资源内，通过政府公共投入资助，对特定研究对象、研究方向和实施主题开展的科技研发活动。

表1 我国科技创新管理的四个层次

一个科技项目可能还包括多个课题，但是从绩效管理的角度，目前科技项目是最基础的管理层次。

2 科技项目绩效评价的提出

科技部是财政公共支出管理的众多部门之一。目前全社会研究开发投入占国内生产总值的比重为2%左右。1997年，中国科学技术发展战略研究的前身中国科技促进发展研究中心下设一个部门，名为国家科技评估中心，其主要职能是接受科技部委托，开展科技工作的自我评估和评价。2004年，经中编办和国家科技部批准，成立了具有独立法人资格、科技部直属的评估中心，进一步扩展和深化科技工作的自我评估和评价。各省市自治区也相继成立了科技评估中心。这些年来，以国家科技评估中心为龙头，科技部门开展了多种类型的科技评估与评价活动，各级科技管理部门也越来越重视发挥科技评估的作用［4］。通过科技评估，促进了科技投入的科学化、精细化管理。

这些工作是科技部门自身改善管理的努力，属于自我评价的范畴。科技项目绩效评价则是从财政部门的角度，对科技工作开展评估和评价。工作出发点的不同，决定了工作内容的改变。

科技项目绩效评价以科技项目为管理单位，全面、系统地评价其立项必要性、目标达成、管理和实施效率。科技项目绩效评价遵循一般项目绩效评价的通用内涵，即基于预期目标，考察项目的经济性、效率性、有效性和公平性［5］。既要评价一个项目预定目标的实现程度，即项目的结果;又要评价项目的投入产出效率，即项目的执行过程［6］。也有学者从参与和项目受益群体的角度，提出科技项目绩效是评价“科技项目在生命周期不同阶段对科技项目利益相关方需求的满足程度”［7］。以往由科技部门开展的自评价，由于视角不同，其评价内容通常没有达到绩效评价的高度。

3 绩效评价和绩效管理的关系

绩效评价不是独立的存在，而应该作为整个绩效管理制度建设的一部分。绩效管理应包括绩效目标设定与绩效责任确定、实施过程监测，以及完成后的绩效评价与复核 (跟踪评价)几个主要环节。

绩效管理的首要工作是在项目管理的前期制定好绩效目标，划分好绩效的责任，并针对目标设定明确的、可测量的具体绩效指标。具备了这些基础，才具备后期开展绩效评价的前提和基准。

图1 绩效评价是绩效管理的一环

开展绩效管理还要重视监测工作。监测既是常规的管理抓手，又是后期绩效评价的重要支撑。进行过程监测可实时反应绩效目标、任务的分解落实情况、组织管理的适应性，目标的阶段性进展，资源调配尤其是资金使用情况，以及是否有政策环境等因素阻碍项目实施，等等。监测信息可以支撑绩效管理，同时也为绩效评价提供充分的证据支撑，避免绩效评价从零开始，提高评价的可信度和效率。

前期确定科学合理的绩效目标、绩效指标，中期开展充分的过程监测。在此基础上，项目实施的后期开展以证据为基础的绩效自评价以及与之配套的第三方跟踪评价。评价后将结果反馈并运用于管理中，这是一个完整的绩效管理闭环。绩效评价则是整个绩效管理周期中的一环［8］。如图1所示。

简言之，效绩评价是根据绩效管理要求，在特定时间对绩效指标进行监测，收集定性、定量的数据或证据。绩效管理要走在前面，否则，绩效评价难为无米之炊。绩效管理的目标和考核指标不明确，某一个层次的评价开展得再完备，也难以达到绩效评价的要求。

4 科技绩效评价与公共绩效评价的关系

科技绩效评价遵循公共绩效评价的一般原则和程序，同时要反映科技工作和科研活动的特点。20世纪90年代以来，西方进入新公共管理时代，从公共财政和预算管理部门 (例如英国的财政部、美国总统预算管理办公室等)开始推行绩效管理。绩效管理自上而下，从中央政府贯穿到各个部门及其开展的各项活动。科技部门作为接受公共财政预算拨款的政府部门，需要按照统一的要求开展绩效评价，以检验公共财政支出的效率和效果。

在通用的绩效评价框架下，科技部门和预算管理部门共同制定科技工作的中长期、中期和阶段性绩效目标与绩效评价指标，这些目标和指标直接反映了科技工作和科研活动的特点。在实际操作中，通常把公共绩效评价的指标要求作为科技绩效评价总体要求;而将反应科技工作和科研活动特点的指标作为科技绩效评价的具体指标。例如，根据不同的科技项目，可以对产品自主设计能力、军民融合研发、清洁生产与低碳经济、创新型人才培养、关键技术创新、科技成果产业化、产学研合作创新、标准主导、知识产权管理、战略性新兴产业专利联盟构建等方面加以强调，引导科技研发工作发展方向。

开展科技项目的绩效评价应该既符合公共财政支出评价的一般要求，又充分体现科技项目的特点，作好绩效评价指标体系的衔接统一，提高整个绩效评价工作的效率。财政部2011年4月颁布的285号文件《财政支出绩效评价管理暂行办法》，对财政支出的绩效评价给出了比较具体的指导意见。科技部门在开展科技绩效评价过程中，应理清科技特点和财政一般要求的关系，对285号文件很好地对接。

5 科技项目绩效和科技工作绩效的关系

科技创新管理包括部门、规划、计划和项目四个层次。科技工作的绩效评价也应该包括这四个层次。各层级绩效既有各自不同的定位和关注的内容，同时又有递进、组成的关系。其中，科技项目绩效是各层级绩效的基础。 “十一五”期间，包括863、支撑、973计划在内的国家主体科技计划，共立项实施了17000余个项目课题，涉及资金将近700亿元。这些项目、课题的目标落实和完成绩效，直接支撑和影响了国家中长期科技发展规划、科技政策、科技计划的落实和实施效果。

递进和组成关系决定了项目、计划、规划、乃至部门各个层级间的绩效目标应该高度相关。下一层级的科技工作或活动，在制定绩效目标时，应该领会、分担上一层级的绩效目标，每一层目标直接支撑上一层目标的实现。上一层级的科技工作管理者在管理下一层级的项目绩效时，也要确保本层的绩效目标在下一层级得到贯彻和落实。

《国家中长期科技发展规划纲要2006—2020》指出，“到2020年，我国科学技术发展的总体目标是:自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑;基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。”同时，从装备制造业与信息产业、农业、能源、循环经济示范、医药与医疗器材、国防科技、科学家团队、创新体系八个方面列出具体目标等。围绕中长期规划目标，《国家“十二五”科学与技术发展规划》既在宏观又就具体领域提出了落实宏观目标的举措。例如，在规划的战略部署中，提出“围绕产业升级和民生改善的迫切需求，加强现代农业、制造业、现代服务业等产业共性、基础技术攻关，加快突破能源资源环境、交通运输、信息、海洋等领域核心关键技术，在人口健康、公共安全、城镇化与城市发展等领域强化重大公益技术发展”等目标内容。

由此，作为科技工作基础环节的项目，其目标必须与各类科技、经济、行业规划内容相关。项目目标应该可以从某个具体领域、研究方向出发，对各类规划目标的实现提供支撑。例如，科技项目绩效目标可能包括:对经济、社会发展的意义及贡献途径机制，对产业共性技术的带动作用，项目实施后降低对外技术依存度的情况，发明专利授权等自主知识产权获取状况，科学论文被引用状况等。规范管理项目绩效目标，既有利于设立绩效管理导向，提醒项目管理执行单位朝这一方向努力，也便于逐级汇总不同管理层级的绩效。当然，下一层科技活动的绩效目标，肯定会在上一层绩效目标的基础上增加和分解。

6 科技项目绩效评价和项目常规管理评价的关系

科技项目绩效评价与项目常规管理评价在评价方法、评价角度和内容方面有所不同。

图2 科技项目绩效评价关注“是否在正确的事”

在评价方法上，项目常规管理中，项目管理机构在立项、中期评估和验收中，会运用同行评议的方法对项目开展评价活动。项目常规管理评价主要考察“项目是否在正确地做事”。即，项目是否按照既定目标和技术路线开展工作，总体进展如何，是否取得了预期成果等等。而项目绩效评价是由资金分配和管理机构，在上述自评价工作基础上，实施第三方评价。不仅看项目做得怎么样，还同时关注项目设置的合理性，项目是否对应了某项政策和/或计划的需求，是否对应了某项需要解决的问题或议题。也就是说，科技项目绩效评价要检视“是否在做正确的事”。

如图2所示，科技项目绩效评价的一种重要情况是，当项目的目标设置不恰当时，即使项目正在按正确的轨道朝着目标前进，也需要考虑继续还是终止该项目。这在常规管理评价中是不会发生的，常规管理评价只要确认项目正在朝着既定目标前进即可。此外，项目绩效评价也非常关注项目的资金使用效益，即项目是否对解决经济社会面临的实际问题做出了直接的贡献。

总之，开展科技项目绩效评价，需要公共支出管理部门、科技工作部门、各专业部门、项目承担主体树立绩效管理的理念，在整个项目实施过程中，牢牢把握项目绩效的实现这一核心原则。科技项目绩效目标的设定，应该服务于科技计划绩效目标的实现，最终服务于国家中长期科技发展规划目标的实现，服务于公共绩效目标的实现。科技项目绩效评价从第三方的视角对科技项目的绩效进行全面、综合的审视，对科技项目的成功开展具有不可替代的作用。开展科技项目绩效评价，需要从整个科技工作绩效评价的大局出发，确保科技项目服务于国家科技发展计划目标的实现，最终服务于国家五年科技发展规划目标、国家中长期科技发展规划目标的实现。

［1］郑海鳌，周文泳，尤建新等.基于利益相关者的政府投入科技项目绩效管理组织与流程设计［J］.中国科技论坛，2009，(8): 15－19.

［2］谢素华.基于综合指数的交通科技项目绩效评价方法研究［D］.长安大学，2009.

［3］刘亚旭，龚小军，田党宏等.企业科技投入产出评价研究［J］.石油科技论坛，2009，28(6):1-7.

［4］欧阳进良，张俊清，李有平等.我国科技评估与评价实践的分析与探讨［J］.中国科技论坛，2010，(5):5-8，35.

［5］朱衍强，郑方辉.公共项目绩效评价［M］.北京:中国经济出版社，2009.

［6］周泳文，尤建新，郑海鳌.政府投入科技项目绩效评价理论与方法［M］.北京:化学工业出版社，2009.

［7］杜亚灵，尹贻林.公共项目管理绩效评价研究［J］.项目管理技术，2008，(2):13-17.

［8］欧阳进良，杨云，韩军，施筱勇.英国双重科研资助体系下的科技评估几其经验借鉴［J］.科学学研究，2007，(7).

Four Relations within R＆D Project Performance Evaluation

Yang Yun，Pang Yu，Tao Rui
(Evaluation Center，MOST，Beijing 100081)

In this paper，we believe that R＆D project is a specific intervention within the national science and innovation activities.The R＆D project performance evaluation is carried from the public spending perspectives，but different from the project self evaluation conducted by the science and technology authorities themselves.The first priority of the R＆D project performance evaluation is to establish the concept of the performance management，and concentrate on the"performance"in the whole process of the project implementation.The objectives of R＆D project should serve the complementation of the program's objectives，the realization of the national medium and long term science and technology goals，and eventually contribute to public performance goals.

R＆D project;performance evaluation;Performance management

2012－09－20

杨云 (1972－)，女，内蒙古呼和浩特人，法学硕士，副研究员;研究方向:科技评估和科技政策研究。

F270

A

(责任编辑 刘传忠)