社会管理创新与保障公民民主权利的良性互动关系研究

□ 陈可

（中共济南市委党校，山东 济南 250041）

社会管理创新与保障公民民主权利的良性互动关系研究

□ 陈可

（中共济南市委党校，山东 济南 250041）

在我国社会发展的关键时期，要不断地进行社会管理创新并使其和社会的发展与经济的发展相适应。社会管理的最终目的是为了实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益。保障公民民主权利是社会管理创新的根本落脚点，社会管理创新是保障公民民主权利的重大举措，实现社会管理创新与保障公民民主权利的良性互动是学界需要研究的重大理论和实践问题。

社会管理创新；公民民主权利；良性互动关系

社会管理创新是指政府和社会组织依据社会运行和发展规律，把握经济、政治和社会新的发展态势，研究并运用新的社会管理理论、知识、技术和方法，创新社会管理理念思路、体制机制、方式方法，实现社会善治的活动和过程。其本质是建构与现代经济、政治、文化、社会发展相适应的有中国特色的现代社会管理体系。实现社会管理从“为民做主”向“人民民主”的根本转变；从管制型社会管理向服务型社会管理的根本转变；从单纯政府管理向多元社会主体协同治理的根本转变。在现代民主和法治国家，民主权利是公民基本权利的重要组成部分。胡锦涛同志在党的十七大报告中指出：“保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权”，［1］是丰富民主形式、拓宽民主渠道的具体体现。公民的民主权利既是民主政治的本质要求，也是发展民主的关键。在民主政治发展的过程中，不断地丰富公民民主权利的内容，拓展民主权利的范围，创新民主权利的实现形式，完善民主权利的保障制度是现阶段世界各国政治发展、法治建设和人权保障中所需要解决的重大命题。保障公民民主权利，只能在法治底线原则的基础上，通过社会管理的理论、机制和方法创新，不断提升社会管理效率和质量；实现社会管理创新与保障公民民主权利的良性互动是现实中需要研究的重大理论和实践问题。

一、社会管理创新的价值目标定位是保障公民民主权利

（一）切实加强对国家公权力的制约必须创新社会管理

权利保障与权力的规范和制约是相辅相成的，离开对权力的规范和制约，权利保障只能是流于空谈。国家权力与公民个人权利的关系是国家与社会关系的根本问题；是民主、法治建设的关键。改革开放以来，公民个人的权利在社会生活中取得了前所未有的地位，得到了空前的发展与尊重，从而奠定了民主与法治的前提与基础。根据马克思主义的国家学说，权力与权利关系的发展趋势是此消彼长，权力向权利回归。人民是权力的最终享有者，政府的权力是相对的、有限的，是要受到人民权利的限制和约束的。要加快民主、法治建设，就必须要加强权力制约和权利保障的制度建设。要克服政府管理过程中的消极因素，不可能只依靠国家自身的力量，而必须依靠与其矛盾和对立的方面——社会的发展。

只有准确把握政府在社会管理创新中的定位，才能使政府在公共服务提供、社会管理方向把握、实现法治型社会治理方面取得积极的成效。目前，国家公权力是主要的管理主体，考虑到国家公权力与公民私权利之间的关系，必须加强对公权力管理行为的管理，使之符合法治的要求。为更好地满足社会成员生存和发展的普遍需求，政府需加快向服务型政府转型。管理是政府的重要职能，服务也是政府的重要职能，从价值位阶上讲，服务的价值位阶更高，因为根据社会契约论及人民主权原则，管理的根本目的还是为了服务，因此提供优质公共服务是现代政府的核心职能。公共服务是建设现代政府、推进政府转型的核心理念，是市场经济发展对政府职能的本质规定。它与我国经济转轨、社会转型的实际进程紧密相联。服务型政府这一改革目标的实现是一个漫长的过程，而这一目标的实现与民主政治的进步、法治的完善都是密不可分的。具体地说，服务型政府的实现意味着社会的转型以及整个公共治理结构的一系列变革。

（二）社会建设的本质要求是保障公民权利

社会管理创新归根到底是社会建设。构建社会主义和谐社会关系到最广大人民的根本利益；关系到巩固党执政的社会基础、实现党执政的历史任务；关系到全面建设小康社会的全局；关系到党的事业兴旺发达和国家的长治久安。人民是国家的主人，人民主人翁地位有赖于公民基本权利保障的进一步完善。构建和谐社会需要政治、经济、科技、文化等基础因素发展的支持，而公民基本权利保障的完善与否影响着这些基础因素的发展。公民权利与和谐社会建设关系十分密切，保护公民权利是社会主义和谐社会建设的核心内容，公民权利意识和观念是和谐社会建设的理念基础，公民权利平等是实现社会公平正义的重要前提，公民权利得以保障和实现是社会和谐发展的根本选择。

保障公民权利在实质上反映的是保障基本的社会公正。社会公平体现的是人与人之间一种平等的社会关系，它是社会和谐发展的基本要求和目标，也是一个社会文明进步的标志。公平正义是和谐社会的内涵，而保障公民权利又是实现公平正义的基础。随着社会结构的深刻变动、利益格局的深刻调整和思想观念的深刻变化，社会建设的任务将更加繁重。推动社会进步，在当前最重要的是让民众成为法治的主体，是要强化民众的法治主体意识。民众主体意识的增强是促进社会效益最大化的有力支撑。在实践中创造的便利和价值以及亲身参与创建带来的愉悦和主人翁感受，又成为进一步促进民众积极投身社会实践的内生动力，社会就是在这样的良性循环中不断走向成熟。

（三）创新社会管理的根本落脚点集中体现为保障公民民主权利

加强和创新社会管理的根本原则是以人为本，这就要求加快推进以保障和改善民生为重点的社会建设，着力解决民生领域存在的突出问题，以及维护公民主体地位和合法权益。民主是社会主义的本质属性和必然要求，没有民主就没有社会主义。众所周知，人权首先是生存权和发展权，这一点是毋庸置疑的。但我们也应该意识到，人的生存权和发展权是要用民主的权利予以保障的。党在十七大报告强调指出：“保障人民享有更多更切实的民主权利”，“人民民主是社会主义的生命。”［2］充分体现人民民主权利是和谐社会的重要目标。切实保障宪法规定的公民的民主权利和民主权益，有序地扩大民主，毫不动摇地推进社会公平正义，坚决反腐败，就会使每个人都有安全感；使弱势群体得到帮助，使大家对国家的未来充满信心。

在社会管理创新的进程中，保障公民民主权利是民主与法治的结合点。我国《宪法》明确规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民在国家政治生活、经济生活、文化生活和社会生活的各个方面，依法享有选举权和被选举权、知情权、参与权、表达权和监督权等。这些权利是不受民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况等差异限制的平等权利，具有坚实的经济基础、法律和制度保障。一个和谐的社会，必然是一个民主的社会。

二、保障公民民主权利是为社会管理创新提供必要条件

（一）保障公民民主权利对社会管理创新提出了新的要求

在改革开放的历史进程中，民生问题始终是我们要解决的根本问题。我们应该认识到，以解决民生问题为出发点和落脚点的民主会因为其各个发展阶段所存在的民生问题的侧重点不同而不同。与民生不同发展阶段的历史任务及其特点相联系，各级政府的工作及其承担的职能和责任也会发生重大变化，因而对民主政治的发展也会提出新的要求。改革开放以来，我们在取得重大经济成就的同时，由于社会主义民主的不完善，损害人民利益的事情还时有发生。把发展民主政治与改善民生结合起来，是党的十一届三中全会以来，我们不断推进改革开放的重要经验。

社会经济发展的客观现实迫切要求政府要不断改革社会管理方式。时代在前进，社会在发展，人们的思想观念也在不断更新，社会各阶层需求也在日益多样化，由此也给社会管理带来了许多新情况、新问题和新挑战。面对不断发展变化的社会管理大环境，原来一些行之有效的传统管理方式逐渐显现出其难以适应和应付社会发展的现实状况的问题。改革社会管理方式，努力形成与开放、动态、信息化社会环境相适应的新的社会管理方式就成为必然。在现代以权利为本位的法文化中，民主含义已不再是民选政府之限，从静态上讲，民主是保障人民当家作主的各项制度的总称；从动态上讲，民主是实现人民当家作主权利的过程，是人民依法表达意志、参与社会管理、监督权力运行、获得权利救济的过程。在社会发展的新时期，保障公民民主权利对解决社会管理问题是极其必要的。权力的扩张与权利的式微阻碍着社会问题的解决。只有畅通民主表达渠道，切实保障公民民主权利才能有效化解权力与权利关系不协调的问题，从而消除各种不稳定因素，提升政府执政能力，促进社会的和谐发展。

（二）保障公民民主权利为社会管理创新提供了重要保障

人民群众既是被管理者，也是社会管理的主体，全体民众的积极参与是社会管理创新成功的关键。在利益多元化的今天，社会管理创新需要民主在资源配置过程中发挥更重要的作用，以便能充分实现社会主义法的价值。在法治条件下，公民有知情权、表达权、参与权和监督权等权利，因此，社会管理的所有主体在创新管理中必须尊重公民的这些权利，使公民的这些权利得以充分地实现。现代社会更加强调的是一种民主管理，强调公众参与。历史和现实都证明，只有以人为本，发展社会主义民主，保证人民依法行使民主权利，才能为社会主义和谐社会提供广泛的力量支持，使社会主义事业充满生机和活力。

加强和创新社会管理，必然要依靠广大人民群众的积极性、创造性、参与性和认同性，必须充分发挥人民群众的主体作用，充分挖掘蕴藏在人民群众中的巨大潜能，让人民群众成为社会管理创新的主人。社会管理创新的出发点和归宿点在于通过社会管理创新来形成新型的社会管理、公共治理格局，在经济社会发展可承受的范围内，最大限度地为公众提供公共产品和服务。政府在行使权力的过程中，公民的权利具有优先性，即政府进行社会管理创新要以公民权利保障为底线，在进行社会管理创新中，要尊重公民享有的基本权利，要创造条件让公民享有与经济社会发展水平相一致的权利。在充分保证宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下，探索公民广泛参与的社会治理模式，对公民政治参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使公民政治参与经常化、制度化、规范化。公民参与是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动，是民主政治的核心问题之一。无论对于政治国家还是对于公民社会，真正实现广泛的公民参与都是其达到善治目标的必要条件。

（三）保障公民民主权利为社会管理创新提供了动力源泉

让社会保持竞争的活力，人类必须探求共处和共生之道。这正是现代社会整合所面临的基本问题，也是社会管理创新难点之所在。在市场经济条件下，公民出于对自我权益的保护而获得自主意识，这种自主意识的不断强化促使公民不断向政治系统表达其利益诉求，以实现其保障自身权益的目的。政治权利是经济利益的一种转化形式。公民提出取得政治权利的诉求目的主要是基于保障其经济利益的最大化。民主政治的本质内涵在于最大限度地保障公民提出合理的利益要求。在构建社会主义和谐社会的背景下，社会自主化程度的显著提高以及公民享有充分的政治权利，已经成为创新社会管理的内在动力源泉。

促成社会内聚的纽带是社会成员共享的利益和价值，这些价值被人们认同的原因在于它们同时也符合公民的个体利益，而和他人共享的利益则使个人与公共社会联系起来。参与和沟通有利于寻求共享利益，形成共享价值，巩固社会团结。在不同的社会，虽然利益和价值的具体内容有别，但是社会建设能否成功的逻辑无异。实际上，社会建设取决于个体利益和共享利益的切合程度。胡锦涛总书记说过：“衡量一个政治制度是不是民主，关键要看最广大人民的意愿是否得到了充分反映，最广大人民群众当家做主的权利是否得到了充分实现，最广大人民的合法权益是否得到了充分保障。”［3］加强社会建设尤其是公共制度建设，使之发挥协调公共利益和多元个体利益的功能，对于社会整合甚为关键。随着经济体制的变革、社会结构的变动、新经济形式的快速发展和利益格局的巨大变化，人民群众的利益诉求呈现出全方位、多层次、多样化趋势，顺应经济社会发展的新要求和人民群众的新期待，通过创新社会管理理念和方式是不断实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益的重要途径。

三、社会管理创新与保障公民民主权利良性互动的基本要求

（一）科学界定政府、社会、市场和公民个人的关系定位

通常情况下，一个社会的民主政治的过程和民主政治生活不仅要依靠一定的民主政治的体制和规范，而且需要这个社会的各个组织内部的权力关系和权力运作。只有社会的各个细胞都能在民主程序下运行，社会的民主政治才具备了充分的条件。我们所要进行的社会管理创新，就是要从传统的社会管理向现代社会治理转变，从偏重事后处置向更加重视源头治理的转变。创新主要不是外部要素的注入，而是更多地在于“内部要素”的重新组合。社会管理创新也不例外，它有赖于社会管理各要素的“重新组合”。具体地讲就是要创新管理理念、管理主体、管理方式、管理方法、管理制度以及管理环节等。按照马克思的观点，市民社会与政治国家并列存在的二元架构是现代国家的基本特征。但在当代中国社会转型的重要时期，研究和解决国家与社会的关系问题的核心内涵应当是关于社会相对于政府的自治功能与其互动程度。从政府与社会内在联系和互动发展的历史过程进行考察，社会功能的不断强大已经成为推动经济社会向前发展的一种动力性资源。从这个意义上讲，解决好政府与社会的职能分工问题，对于探求当代中国社会自治的实现方式，统筹协调经济和社会的全面发展，展望现代国家与社会健康关系的美好前景，具有十分重要的意义。

在市场经济条件下，政府应当是一个高效而又有制约的政府。政府职能要真正转变到位，关键就是要正确处理政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系。推动政府职能转变，合理界定社会、市场、政府、公民个人几方面的职能边界。因此，必须进一步制定促进社会组织发展的配套扶持政策，加快社会组织的培育发展，推动政府与社会组织合作，积极构建新型政社关系。而建立和完善法治政府的基本要求是政府与市场、政府与社会、政府与公民个人关系基本理顺，政府职能转变基本到位；行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制基本形成；行政权力与责任挂钩、与利益脱钩。政府职能的重点不仅是提供基础设施等有形的公共产品，则更应该是提供制度、规则和政策等无形公共产品，以优化资源配置、促进竞争和创新、减少风险与不确定性。目前的问题是社会力量太弱，因而需要加大培育社会组织的力度，使社会组织能够真正地承接自己应该做的事情。必须切实保障公民民主权利，将市场竞争机制能够有效调节的事情交给市场，将社会能够自律管理的事情交给社会，将公民、法人或者其他组织能够自主决定的事情交给公民、法人或者其他组织。只有充分调动和发挥市场、社会和公民自身的能动性，激发社会活力，政府职能才能真正转变到位，政府与市场、政府与社会、政府与公民个人的关系才能理顺。

（二）围绕社会管理创新的构成要素不断完善各种社会互动机制

胡锦涛总书记指出：“社会管理是人类社会必不可少的一项管理活动”，“我们加强和创新社会管理，根本目的是维护社会秩序、促进社会和谐、保障人民安居乐业，为党和国家事业发展营造良好社会环境。社会管理的基本任务包括协调社会关系、规范社会行为、解决社会问题、化解社会矛盾、促进社会公正、应对社会风险、保持社会稳定等方面。”［4］创新社会管理保障公民民主权利，关键在于健全和完善各种社会互动机制，主要是健全和完善党和政府主导的群众权益维护机制，尤其是要形成科学有效的利益协调机制、利益诉求表达机制、矛盾纠纷排查调处机制、权益保障机制等。统筹协调各方面利益关系，加强社会矛盾源头治理，妥善处理人民内部矛盾，坚决纠正损害群众利益的不正之风，切实维护群众合法权益。

社会互动机制的健全和完善需要积极推动社会管理创新实践，并使之更好地催生社会主义公民社会。尤其是需要把握好社会管理创新的大方向，稳步推进社会管理体制改革；掌握社会管理创新的着力点，切实加强以公民为主体的社会建设；抓住社会管理创新的关键点，推动执政党自身的改革创新。权力来源于权利，尊重和保障权利，是执政者的天职。权利是通过民主方式争取来的。民主越发达，人民意志表达就会越充分，社会问题就越少。实施民主需要尊重他人的民主权利，不可否认，现代法治社会给予了公民较多的民主表达机会。但公民在行使民主权利时，需要在法律许可的范围内，不得损害他人的民主权利。对于合理的民主表达方式，党和政府要提供法律和物质保障，对民主表达的合理诉求，应当给予尊重并听取。认真对待民主权利，是对权力提出的基本要求。只有切实保障公民民主权利，才能使权力与权利在民主的平台上良性互动，权力才会更有效地促进权利的实现。

（三）从社会法的视角坚持社会管理中的公民民主权利平等保护价值取向

社会法的主旨在于保护公民的社会权利尤其是保护弱势群体的利益。民主的精髓在于人民主权，现代社会主义国家社会的本质和核心是人民权利与人民权力的统一，权利平等和权利保障促进了人们关系的和谐。无论是政治层面的国家民主法治建设，还是行政层面的社会管理创新，在发展方向上，都需要朝保护公民民主权利平等的目标迈进。公民民主权利的内容是人民主权的具体表现，保障人民民主权利是国家确认和践行人民主权原则的必然要求。社会法以社会利益为本位，区别于公法的国家利益本位和私法的个人利益本位。从社会法的视角来看，社会利益本位是指将社会视为可与国家良性互动、相互制约的一个相对独立的系统，国家、社会组织和社会成员通过法治的机制进行协商和合作，以维护社会的整体利益和社会成员的个体利益。社会利益本位应是社会管理创新的逻辑起点，这正是社会管理创新与社会法的契合之处。公民社会权利是一种现代政治理念。马克思认为社会权力与国家权力相分离的社会是包括资产阶级国家等在内的由“虚假的共同体”统治的社会，只有在私有制终结了的社会里才能实现社会权力与国家权力的统一和同一，这样的社会便是一个由“真正的共同体”管理的社会，这个社会实现了全人类的自由，这里每个社会成员的自由发展是一切社会成员自由发展的条件。公民社会权利的出现意味着公民对社会的依赖、表明公民权利的实现需要国家权力的支持。

公正、平等和人的解放是马克思价值观的基本内容。虽然现实中一个人的价值取向主要不是约束自己的行为准则，而是认为社会大多数人应该遵循的行为准则，但这些观念和准则会影响人们的行为，影响政策导向。权利平等保护问题是恒久的法哲学和法理学问题，只不过在不同的时代和不同的历史发展阶段有不同的表现方式以及人们对其持有的要求不同。我们说的权利平等保护包括两个含义，第一是权利主体的平等，第二是权利类型的平等。随着社会主义市场经济和民主政治的发展，必须把公民民主权利作为构成社会关系和法律秩序的本位性要素，公民民主权利的平等保护不仅是社会主义法治优越性的体现，而且是整个社会发展的一项重要指标。对公民民主权利平等保护机制的逐步健全和完善，树立权利本位和法律面前人人平等的观念，增强平等地保护公民的自由和权利的意识，是社会主义法治的理想和尺度。公民社会的主要任务是为公民的政治参与提供平台，公民社会的基本目标就是推进国家的民主治理。公民参与的程度往往是判断一个国家民主程度的标尺，公民的参与行为是公民的参与权利在社会生活中的具体实践，普通公民的参与则是民主和自由的诉求获得其具体内容的途径，在此基础上，应赋予公民社会以科学的内涵，建立社会动员与制度创新之间的积极的互动关系。

［1］［2］十七大报告辅导读本［M］．人民出版社，2007．

［3］中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定［N］．人民日报，2011－10－26．

［4］扎扎实实提高社会管理科学化水平建设中国特色社会主义社会管理体系［N］．人民日报，2011－02－20．

（责任编辑：牟春野）

The Study of the Positively Interactive Relation between Social Management Innovation and the Protection of Citizens＇Democratic Rights

Chen Ke

In the critical period of development of our society， it is necessary to keep social development adapted with economic development through the social management innovations．No matter how the social management innovates，the ultimate goal is to achieve， maintain and develop citizen＇rights．Protection of citizens＇democratic rights is the basic foothold of the social management innovation．Social management innovation is a major initiative to safeguard the democratic rights of citizens．The realization of social management innovation and the protection of citizens＇democratic rights is an important theoretic and practical problem that needed to be studied in the reality．

social management innovation； citizens＇democratic rights； positively interactive relation

C916

A

1007－8207（2012）12－0036－05

2012－08－24

陈可 （1964—），女，北京人，中共济南市委党校政法教研部教授，研究方向为行政法、民法。