有限政府视域下的基层政府社会管理创新

□ 吴传毅

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

有限政府视域下的基层政府社会管理创新

□ 吴传毅

（中共湖南省委党校，湖南 长沙 410006）

市场经济的发展使全能政府的角色定位受到了挑战，有限政府便提到了议事日程。有限政府要求政府在某些领域应当让位于市场，让位于社会，让位于公民个人。从政治理论上讲，有限政府源于主权在民的民主政治原则。在有限政府视域下，社会管理创新成为时代命题。社会管理创新的重点、难点在基层。基层政府是连接中央、省级政府和广大人民群众的桥梁或纽带。加强基层政府社会管理创新需要实行管理的责任制，需要明确管理重心下移的原则，需要增强基层政府管理的权限，需要发挥多元主体的作用。

有限政府；基层政府：社会管理创新

随着市场经济的发展，全能政府的角色定位正在发生着变化。无论是从理论上还是从实践上讲，全能政府不仅成本高昂，而且不具有可持续发展性。市场经济的确立要求政府重新进行角色定位，即政府应当是有限政府。过去由政府承担的一些管理职能要转移到新的社会组织，由此演绎出社会管理创新的内在要求。社会管理创新是对由政府包办和管理主体单一化以及管理手段简单化进行的改革，当然也是应对我国当前社会矛盾和社会冲突所提出的时代命题。

一、有限政府的由来及理论基础

有限政府主要是指政府在某些领域应当让位于市场，让位于社会，让位于公民个人，即市场、社会和个人能够解决好的问题，政府不要包办代替。我国在2003年出台的《行政许可法》以及后来的地方性法规和规章中都对此作出了明确规定。事实上全能政府在理论上就是一个不能成立的命题，因为人们需要个性化的生活，政府对人民的私密空间原本就不应当涉足。倘若认为政府职能无限，则有悖于法国近代思想家卢梭提出的“主权在民”的民主政治理论。作为近代以来民主政治的奠基性理论，它完全契合了市场经济的要求，完全契合了现代化的要求。“主权在民”是指国家的主要权力属于人民。在我国就是指国家一切权力属于人民。依此理论进行逻辑推导即是政府权力来自于人民授权，人民与政府之间的关系是委托代理关系。人民是委托人，政府是代理人，政府接受人民的委托代替人民行使社会管理权力。但是，人民不可能把所有权力授权给政府，属于人民自然权利的部分是必须保留的，人民保留了自然权利就保留了自己的尊严，就保留了人之基础、人之本源。人民之所以授权政府既是基于社会管理的需要，更是基于对人民自然权利保护的需要。缘于此，近代以来各民主国家不仅确认了“主权在民”的政治原则，而且还进一步确认了公民的基本权利，并且把公民基本权利确认与否当作是识别民主国家的重要标志。如果一国宪法不能确认公民必须享有的基本权利，则国家便丧失了民主国家的性质，公民就不是国家主权的拥有者。与此同时，为防止专制统治者借助法律的手段限制公民的基本权利，在国家宪法中还确立了人权保障原则。人权概念的外延大于公民权概念的外延，不仅主体宽泛，内容更加丰富。它既包括法律已经规定的，还包括法律没有规定的。最初的人权指的是天赋人权，它是在同神权的斗争中产生的，带有宗教色彩。现在我们指称的人权不带有宗教色彩，它仅仅是指人的生存和发展所必须享有的权利。人权发展至今内涵已十分丰富，不仅包括生存权，还包括发展权；不仅包括物质权，还包括精神权；不仅包括人身权和财产权，还包括政治权利与自由；不仅包括教育权，还包括文化权；不仅包括生存权，还包括生活质量权，这就要求我们要放大视野、正视需求。

缘于人民对政府只是部分授权，而不是全部授权，所以，现代政府就只能是有限政府。英国近代思想家霍布斯主张建立绝对的资产阶级专制国家，最终遭到批判的原因在于全部授权意味着人民无所保留，意味着人民“净身出门”。什么是有限政府？学者们认识不一，但都主张政府的职责是“掌舵”而不是“划浆”。法国大革命时期的主要领导人罗伯斯庇尔指出：“主权的人民受自己制定的法律支配，自己去做所能做的一切事情，并借助自己的代表去做自己所不能做的一切事情”。［1］资产阶级的民主主义斗士潘恩指出：“政府的必要性，最多在于社会和文明所不便解决的少量事务”。［2］（p229－233）就社会经济管理而言，有限政府的有限职能实质上是弥补市场失灵时的资源配置。市场不是万能的，它带有滞后性、软弱性、自发性等天生的缺陷。政府的作用仅仅在于克服市场本身的不足以及涉足市场涉足不了的领域。在市场经济条件下，除了要发挥市场对资源配置的基础性作用外，还需要发挥行业协会或中介组织的作用，因为行业协会或中介组织具有公正性和自律性的内在品质，尽管当下在我国的行业协会和中介组织中也存在着腐败现象，但是行业协会或中介组织既能有效地承担社会的诸多职能，成为连接政府与市场主体的桥梁和纽带，还能充分反映市场主体的利益和要求这一特性，在某些时候或某些方面由它们来代替政府行使对社会的管理会比政府管理得更好。不仅如此，由行业协会和中介组织行使对社会的管理还可以减少管理成本。倘若一切由政府包办，不仅会造成对市场经济的破坏，还会造成政府机构的庞大，从而使政府支出无力。更为重要的是，由政府包办，还会扼杀老百姓的积极性和创造性，会违背人民群众创造历史的规律。［3］（p116－117）事实上，经济社会的发展从根本上讲，靠的是人民群众。由政府包办还会造成政府权力的高度集中，从而造成政府权力的腐败。有学者指出：政府权力在膨胀的同时不仅造就了官僚主义，也为腐败的滋生提供了肥沃的土壤。更为可怕的是，它颠倒了民众和政府的主仆关系，漠视了政府的责任，从而使万能的政府更加任性，擅断的权力更加恣意。［4］当然，也会违背管理学有所为和有所不为的规律。无所不包的“全能政府”既要充当传统的维护公共秩序和社会利益的 “守夜人”角色，又要充当分配资源、安排生产、照顾社会的“家长”角色。如前所述，全能政府不具有可持续发展性，从长远看，它会是低效政府。我国计划经济时代定位的政府就是全能政府，企业的人、财、物、产、供、销等均由政府操纵，企业的一切活动需要政府主管部门审批，社会资源绝大部分由政府掌管和分配，政府在社会管理过程中甚至把个人思想都纳入了管制范围。这种以行政权为核心的资源掌管和分配方式，严重制约和限制了生产者的积极性以及企业自身的活力，并逐渐成为我国经济社会发展的桎梏。

综上所述，有限政府大体上包括以下内容：凡市场竞争机制能够解决好的问题，政府不要去管；凡行业协会和中介组织能够解决好的问题，政府也不要去管；凡老百姓能够自主解决好的问题，政府同样不要去管。这既是因为它们会比政府管得更好，还是因为管理成本也会更少。政府只管市场管不了，中介组织管不了，老百姓管不了的事情。即政府只管它不得不管的事情。当前我国政府角色的重新定位既是适应市场经济的要求，也是应对当前社会矛盾叠加的现实需要。改革开放30多年，我国经济高速发展，人民生活水平得到极大提高。我国用30年多年的时间就过渡到一个消费型社会，欧洲则用了一个半世纪，美国用了60年时间。然而，当前我国社会的各种利益诉求日益突出，使社会矛盾更加复杂。近些年来发生的多起“非直接利益冲突事件”与社会诉求得不到满足有很大关系。所以，需要以创新社会管理方式来解决社会诉求、协调各方利益、构建和谐社会。正是从战略高度上，党中央提出了科学发展的要求。要推进科学发展，需要由过去的管制型政府向服务型政府转变，需要转变政府职能，需要发挥多元主体的作用，需要改变强制性的管理方法。

二、社会管理创新的重点、难点在基层政府

当前，日益增多的人民内部矛盾很多来自于基层社会。无论是官员还是百姓都生活在社区里，农村和城市社区作用发挥好了，社会矛盾就会减少。基层政府的日常工作就是直接面对农村和城市社区的居民。基层政府对农村和城市社区的居民不仅接触面广，而且接触密度高，其每一项决定或命令往往都与他们的切身利益有着直接的关系，换言之，基层政府是连接中央、省级政府和广大人民群众的桥梁或纽带。从这个意义上讲，基层政府是加强执政能力建设，建设法治政府的基础。其管理体制是否完善，不仅关系到区域经济的发展和局部地区的稳定，而且关系到整个国家的行政管理和社会稳定。公共服务和社会管理是政府管理的四大基本职能当中的主要职能，更是基层政府的职能。公共服务更多地落实在基层，老百姓就会直接享受公共服务，参与基层社会生活。所以，应根据老百姓的需要，鼓励和支持基层政府和社会组织去创新社会管理方式。管理学上有一个“麻袋理论”，说的是原来的人是“单位人”，原本的单位把所有人都管起来了，现在这些人从原来的单位管理中游离出来，由“单位人”变为“社会人”，很多个体的人散落到社会上，如果没有一个新“麻袋”把他们装起来，那么这些人就会进入社会管理的真空层。所以，需要一个新“麻袋”，这个新“麻袋”就是社区。但是，对于社区这个新“麻袋”的作用，我们过去研究不多、探索不够，社区还没有成为真正意义上的组织单位和生活空间。

当前，城市社区管理存在的主要问题是行政化趋向严重。一方面，是因为一些政府部门经常给居委会下达任务，把政府管理的事项交给社区居委会，居委会成员忙于应付各种行政事务；另一方面，是因为很多居委会干部是从政府部门转换身份而来的，他们没有摆脱行政化的管理方式，对居委会的工作不适应。历史学家黄仁宇指出，一旦一级政权把它行政化后，它和百姓之间就会形成一种隔阂。所以，如果居委会不去行政化，它动员群众的能力就会受到很多限制。事实上，正是因为城市社区的功能还没有完全发挥出来，影响了人们对它的认识。社区建设是一个系统工程，它包括社区基础设施建设和基本公共服务。社区基础设施建设和基本公共服务需要资金支持，在财政支持不能完全到位的情况下，城市社区还需要加强自身的经济建设，需要有经济的“造血功能”。很多基层社区在做工作时感到非常困难的原因是缺少资金。

目前农村社区管理存在的主要问题是缺少经费。农村税费改革后，一方面，乡镇财力下降，“无钱办事”的难题日显突出；另一方面，乡镇负债面大，还债与办实事之间产生了矛盾。在乡镇现有财力下，既要保“吃饭”，又要保还债，还要办实事，乡镇干部感到“巧妇难为无米之炊”；感到农村基础设施建设缺少经费支持。尤其近几年来一些地方遭受频繁的自然灾害，使道路、桥涵、堰渠等基础设施受破坏严重，这些仅靠上级有关部门的有限投入是远远不够的，很多事情还需要村民自己出钱、出力来解决。欠发达地区的乡镇因经济条件原本就很有限，所以无力进行大手笔的基础设施建设。如乡镇政府无钱兴修水利，使水利设施荒废；农民进行农业生产时用水困难，村与村、户与户之间经常发生抢水现象。与此同时，农村村组公路维护、基层基础建设甚至乡村中小学校建设都面临经费问题，更直接影响到乡镇政府职能作用的发挥。无论是从基层政府的设置目的、设置原则看，还是从市场经济发展的客观需要看，乡镇政府的核心职能都应当是为辖区的居民提供公共物品和公共服务。［5］除此之外，农村的社区管理也还存在着很多问题，比如：村委会干部普遍存在知识更新不及时的问题，因此他们不太懂得社区管理方法，不熟知法律常识，不能用现代法律手段解决问题。特别是实行村民自治以来，一些村委会组织甚至被家族势力操纵。这些问题的存在在很大程度上影响了农村社区作用的发挥。

三、创新基层社会管理的路径

2011年，胡锦涛同志在省部级主要领导干部社会管理及创新专题研讨班上提出了 “加强社会管理创新”，各级党委政府围绕提高社会管理科学化水平进行了积极探索和大胆尝试，不仅将社会管理作为中心工作来落实，而且通过社会管理创新来推动社会管理工作的发展，全国上下掀起了社会管理创新的热潮。各级党委政府积极制订相关政策措施，推动社会管理创新的体系完善，理顺社会管理的领导体制，明确相关部门的具体职能，为社会管理创新的推进提供了组织保障；积极鼓励和引导地方政府在社会管理方面进行创新，以社会管理创新带动党委和政府的其他工作的推进。社会管理创新涉及到多项内容，其中最为重要的是政府职能的转变。因为由全能政府向有限政府的转变，需要对政府职能进行重新定位。为此，需要明确划清哪些是政府管理的范畴，哪些不是政府管理的范畴。［6］有限政府要更多地提供最基本的公共服务以及财政支持和法律支持。人民群众的需求是多层次的。有生存问题，安全问题、归宿问题以及彼此之间的尊重以及自我价值实现等问题。如果我们没有真正把握好人民群众需求的变化，就不能把握好社会管理的规律，就难以实现有效的社会管理。社会管理创新的具体方法是多样的，比如：公民参与、政府购买社会服务、建立公益园区等。通过这些方式方法，鼓励和推动社会管理所需要的社会组织的发展，根据社会组织发展要求，建立合理有效的评估体系；适应信息网络的发展，建立起网络综合管理体制；各级党委政府主动适应网络发展，大范围地建立政务微博，积极学习用网络语言与网民进行互动等。应该说这些方法都是行之有效的。

实行责任制管理。责任制的确立是人类管理科学化的重要内容。责任制最先源于现代经济管理，指的是具体规定企业内部各个部门、各类人员的工作范围、应负责任及相应权力的制度。建立责任制的目的，是在对企业员工进行合理分工的基础上明确每个部门和岗位的任务和要求，把企业中千头万绪的工作同成千上万的人员对应联系起来，做到 “事事有人管、人人有专责”。现代社会管理普遍借鉴了现代经济管理的方法，甚至还直接提出了政府管理的企业化，即借鉴企业管理模式改革政府。正是在这一语境下，责任制成为了现代管理的新模式。责任制管理根源于市场经济，因为市场经济要求产权明确，产权明确后才会责任明确，责任明确是产权得以保障的前提条件。市场经济要求管理责权一致，要求管理责任化。落实责任制要求基层社会管理要实行分片包干，责任到人。通过分片包干，责任到人，让责任得到落实，让绩效管理得到落到。事实上，责任制管理在社会管理的许多领域都得到了应用。在责任制管理中，最需要处理好责任的科学划分。

明确管理重心下移。尽管法律要对社会关系作出调整，但法律的调整永远只是社会关系的一个方面，而不可能是社会关系的各个方面。法律不可能穷尽所有的社会关系。这是法律本身固有的缺陷。事实上，社会关系的调整需要多种社会规范的作用。而对于某些社会关系，究竟由哪级行政机关或社会组织来管理，法律也不可能作出周详的规定。在过去的实践中，对这类问题的处理往往带有很重的人治色彩。对于有利的事情，上级部门可能会硬性要求由自己来管；对于无利的事情，就交给下级部门来管。这就造成了上下级之间关系处理的不顺，给管理工作带来难度。事实上，很多问题发生在基层，最后还是要落实到基层。所以，由基层政府或组织加以管理，不仅体制上顺畅，而且更容易管出成效。所以，要通过法律法规明确管理工作重心下移的原则。目前，管理重心下移的原则已经得到一些地方政府规章的明确。如湖南省出台的 《湖南省政府服务规定》就明确了管理重心下移的原则。即法律法规没有明确规定的事项，由下级政府加以管理。这一规定既避免了管理扯皮打架事件的发生，更为管理工作的落实奠定了良好的制度基础。

增加基层管理权限。权责对等是民主社会的基本准则，也是现代管理的基本原则。在我国政权建设中，乡镇政权是一级完整的政权组织。上个世纪80年代，我国乡镇的各项管理职能都比较集中，乡镇处于强势状态。但随着部门立法的兴起，出现了立法部门化和部门立法化，一些部门特别是具有收费和处罚职能的部门，纷纷从乡镇独立出来。随着经济发展和社会环境的变化，原有的一些权力在实际运行中逐渐弱化，原先属于县市管理的义务性权力又纷纷下放给乡镇，实际上就是把“包袱”甩给了乡镇。但由于法律赋予乡镇政府的执法权限的减少，使乡镇工作人员面对违法的行为和事件只能劝阻，对严重的不听劝阻的违法行为只能报告有执法权的单位处理，对轻微违法行为也只能 “教育、教育”，造成了“看得见的管不着，管得着的看不见”的怪现象。尽管乡镇政府几乎不具有执法主体资格，但在执法实践中，却往往又被推到执法的最前线，从而造成乡镇政府行政诉讼败诉率很高的情形。目前，解决乡镇政府无行政处罚权的途径有两种：一是法律授权，二是行政机关委托。我国大多数法律均规定县级以上政府及其主管部门才具有行政处罚的主体资格，乡镇政府要取得行政处罚权，就需要修订有关法律，需要法律赋予乡镇政府执法权。此外，乡镇政府要取得行政处罚权，还可以通过行政机关委托的方式来实现。但是，行政委托方式取决于上级政府是否委托授权，这同样是个问题。值得说明的是，当初村民自治立法后，立法专家们试图把村民自治扩大到乡镇自治，于是，收缩了乡镇政府的执法权，但从乡镇政府现状看，乡镇政府缺失执法权，其完整的政府作用就会受到限制。从各方面收集到的情况看，我国村民自治的实践并不理想，这一问题已经引起了社会各方面的关注。所以，改变乡镇政府执法现状，最好的选择是赋予乡镇政府执法权，从而使其权责一致，也使基层问题在乡镇一级就能得到很好的解决。

发挥多元主体的作用。改革开放以来，随着经济社会的发展，各种类型的社会组织不断出现，成为社会建设和管理中一支重要的力量。要充分发挥基层组织在社会管理中的作用，就必须实现基层管理由单一的政府管理向社会协同管理转变，从传统的社会管理向现代社会管理转变，实现社会管理主体的创新。现代社会是一个高度组织化的社会，社会组织已经成为社会生活的基本单位。社会组织在社会管理中作用彰显的原因在于，市场经济条件下政府与市场都存在着固有的缺陷。于是，人们积极寻找第三只手的作用，即公民社会来弥补二者的缺陷，在二者之间引入一种平衡力量，形成政府、市场与公民社会三足鼎立的局面。在我国，随着社会主义市场经济的深入，党和政府也越来越重视社会组织在社会管理工作中的作用。在党委领导、政府负责、社会协同、公民参与的社会管理格局中，社会协同就是要发挥社会组织的作用。为此，需要积极培育社会组织并使其力量壮大。当然，培育与规范是一个事物的两个方面。不规范社会组织，其发展就会走向反面。事实上，正是因为社会组织在发展过程中的某些行为缺少法律的规范，从而遭到社会诟病，影响了其发展壮大。现阶段行业协会的发展就是如此。由于行业协会的职能不到位，一些政府部门抱怨行业协会自养、自立能力弱，“起不到多大作用”。一些政府官员虽然在报告、讲话中也提到要发挥行业协会的作用，但在潜意识里还是把行业协会看做是帮助政府 “管理”企业的机构，片面强调其“协助”、“助手”的作用；或从目前行业协会力量较弱的情况得出“发挥不了多大作用，还得靠政府”的结论，从而弱化了行业协会的作用，进而影响了行业协会的发展。为此，对社会组织，要坚持培育与监督管理并重原则，既要注重发挥其积极作用，又要依法规范其行为。要明确新型经济组织服务管理员工的责任，建立健全劳动关系协调机制，构建和谐劳动关系；要推动社会组织健康发展，发挥社会组织监管作用，发挥社会组织自我管理与社会管理的功能。一是对新型的社会组织要底数清，情况明，要建立台账，跟进工作，尤其是对一些未到民政部门登记的社会组织要纳入工作视线；二是要指导各类社会组织完善内部治理，加快提升自我管理和服务公共事务的能力。要推动私营企业等非公有制经济组织建立党团组织和工会、妇委会，帮助指导其完善内部治理结构，健全规章制度，加强行业约束；三是推动新型的社会组织开展自律与诚信建设工作。完善信息披露制度、重大事项报告制度和公众投诉制度，建立公开透明的舆论监督和社会监督机制；四是探索建立引导机制，鼓励新型社会组织积极反哺社会、服务群众，在基层社会管理中发挥应有的作用，承担应尽的责任。

［1］（法）罗伯斯庇尔．革命法制与审判［M］．商务印书馆，1979．

［2］（美）潘恩选集［M］．马清槐等译．商务印书馆，1981．

［3］李文良等．中国政府职能转变问题报告［M］．中国发展出版社，2002．

［4］张成福．责任政府论［J］．中国人民大学学报，2000，（02）：75．

［5］任宝玉．乡镇财政变迁与治理转型 ［J］．湖北行政学院学报，2011，（06）：63．

［6］胡平仁．法律的社会管理功能及其实现机制 ［J］．湖湘论坛，2011，（06）：12．

（责任编辑：牟春野）

The Primary Social Management Innovation from the Perspective of the Limited－government

Wu Chuanyi

With the development of Market－economy，the role－location of the omnipotent－government has been challenged．So the Limited－government was mentioned in schedule．The Limited－government needs the government in some areas should give place to the market， the society，and individual citizen．From the political theory，Limited－government is derived from the sovereignty of the people＇s democratic political principles．From the perspective of Limited－government， the innovation of social management has become the era proposition．The key difficulty of social management innovation is in the basic－level government．And the basic－level governments＇work has not only the wide range but also the high density．Their every decision and command has direct relation with the people＇s vital interests．The basic－level government is also the bridge connected with the central，provincial government and the people．Strengthen the basic－level social management innovation，needs to carry out management responsibility system；to be clear of decentralization of management；enhance the basic－level management authority；and play the role of plural subject．

limited－government；basic level government；social management innovation

C916

A

1007－8207（2012）12－0031－05

2012－09－14

吴传毅 （1963—），男，湖南衡阳人，中共湖南省委党校 （湖南行政学院）法学教授，研究方向为法理学、宪法学和行政法学。