国家核心利益至上

文/章迪禹

2011年9月6日，我国国务院新闻办公室发表《中国的和平发展》白皮书，详细阐释了中国选择发展道路的方向以及中国的发展对世界的意义。通过这份白皮书，首次明确界定了国家的核心利益：

“中国坚决维护国家核心利益。中国的核心利益包括：国家主权，国家安全，领土完整，国家统一，中国宪法确立的国家政治制度和社会大局稳定，经济社会可持续发展的基本保障。”

我国对国家核心利益的界定，是一个里程碑式的进步。它表明了中国政府的立场，明确向世界宣告：在中国国家利益上，什么是不可碰触、不可逾越的红线，如果外部势力冒犯这条红线，将会引起怎样的后果。因此，“白皮书”这段表述立即引起各方热议与国际关注。

中国为什么这样界定自己的核心利益？我们需要走入历史，回溯世界与中国对国家利益的认知之路。

国家利益是什么

国家利益到底是什么呢？利益本质上源于需要，也就是说满足人们物质和精神需要的东西都可称之为利益。中国学者阎学通教授在《中国国家利益分析》一书中言简意赅：满足一个民族国家全体人民合法的物质和精神需要的东西。在物质上，国家需要安全与发展；在精神上，国家需要国际社会承认和尊重。尤其对大国来说，在许多情况下精神的重要性不亚于物质需要。

实际上正如一千个人心中有一千个哈姆雷特，对国家利益的理解，是非常见仁见智的。不同的时期，不同的人，站在不同的角度，对什么是国家利益的问题，会有不同的答案。军事家可能用它指一个国家的领土完整和主权神圣不可侵犯；经济学家可能用它指一个国家的经济开放和稳定的成长。战争时期，国家领土安全和人民的生存会是政府最关注的国家利益；和平时期，经济发展和社会内部稳定会是国家最重视的国家利益。火枪的研发曾经是国家军事力量的证明，如今核武器与航空母舰等军事技术和力量等内容则成为焦点。英国从一开始就十分重视海军力量，而俄罗斯和德国则在陆军的发展方面下了更多功夫。

国家利益的内容是动态变化的，也是纷繁复杂的，因此需要对国家利益进行分类和主次排序，这样才能明确对哪类国家利益使用更多的政治资源。其实分类的标准很多，阎学通按照内容分类把国家利益分为政治利益、安全利益、经济利益和文化利益。他认为国家的政治利益是各种利益的集中表现，其核心是国家主权。安全利益是国家利益的基础，只有安全利益得到一定程度的满足时，其他国家利益才可能得以实现。经济利益是最经常性的国家利益，当国家生存安全有了基本保障时，经济利益则会上升为国家日常对外政策所追求的最主要内容。文化利益是国家利益的精神方面的重要内容，是较难实现的国家利益。这就比如中国目前的国力已经世界第二了，但是中国提供的政治思想却并未完全被西方国家认同和接受，但同时文化利益也很重要，因为有了一定程度的文化影响力，不仅可以更好地融入世界，使自己的对外政策具有相当程度的合法性，在关键时刻甚至可以拯救国家危难。比如1940~1941年秋冬之际，当英国面临被侵略的危险时，它的威望毫无疑问影响了希特勒对是否入侵英国的判断，而当时英国的实力远远不如它的威望。简言之，英国虚张声势的基础是国家威望，其本质就是阎学通所提出的文化利益内容之一。

中国发表的“白皮书”，明确界定的是中国的“核心利益”。这是按照国家利益的重要性进行分类的结果，一般来说，国家利益可按核心利益、重要利益、一般利益等层次进行分类。阎学通认为，核心利益等同于生存利益，是关系到人民生命安全、国家政治制度和经济生活长期稳定的利益，包括全体公民的生命安全、领土完整、政治独立、经济独立、政治制度延续等等。北京大学国际关系学院副院长王逸舟则认为，核心利益涉及到一个国家、一个民族、一个社会的根本，往往关系到这个国家的政治稳定，或者是其主权，或者涉及到该国特殊的历史，比如台湾问题、海洋边界问题等等，如果这些问题处理不当，会引起民众情绪波动甚至造成重大伤害。

早在2000年，由小布什智囊团成员阿米蒂奇和斯考克罗夫特等人参加的美国国家利益委员会就完成了一项关于美国国家利益的研究报告。报告将美国国家利益分为“生死攸关的利益”、“极端重要利益”和“重要利益”，并设定了与之相配合的军事行动等级。具体说，比如当美国生死攸关的利益受到威胁时，不论是否有盟友参与，美国都会采取单边行动；而对于极端重要利益受到威胁的情况，美国会在同样受到生死攸关利益威胁的盟友的合作下参与行动；对于重要利益，美国则个案处理，并且只有在低代价和其他国家分担最大费用的情况下才参与军事行动。中国国际战略研究基金会对外政策研究中心主任张沱生认为，美国所谓生死攸关的利益，大致等于中国“白皮书”中所提及的核心利益。而重要利益一般是说在重要性上次于核心利益，可以包含国家形象的表达和维护，国家在海外的一些经济利益等等。一般利益则可以包括国家扩大出口的市场，与其他国家进行的文化合作等等。

国家利益认知的中国之路

中国对国家利益的认识和表述，经历了一个相当长的过程。中国国际战略研究基金会对外政策研究中心主任张沱生说：在毛泽东时代，中国更多是在强调无产阶级的国际主义、国际主义跟爱国主义相结合等等，但是在诸如中国于上世纪50年代倡导的“和平共处五项原则”中有“互相尊重主权和领土完整”等提法，其实这也是对国家利益的表述，只是这种表述显得过于“隐蔽”。北京大学国际关系学院副院长王逸舟表示，在那个时代，中国的国家利益不仅仅是不明确的，甚至是忌讳的。“解放全人类”是我们的基本目标，为了这个目标而放弃甚至牺牲自己的福利、生活都是应该的，这个时代谈论国家利益或者民族利益反而是狭隘、自私的表现。这时大家对界定国家利益畏首畏尾。这是当时政治的意识形态化的反映，或者叫冷战时期形成的特殊思维。

事实也的确如此。在历史文献中和其他事例中，我们可以找到许多有趣的例子。

天安门城楼上，悬挂着这样两句标语：“中华人民共和国万岁”、“世界人民大团结万岁”。彰显的是爱国主义和国际主义相结合的精神。这两条标语从新中国建国后不久就悬挂在城楼上，其中的后一条具有鲜明的时代特点，迄今已有60多年而未有改变。

新中国第一部宪法——1954年宪法，有这样一段表述：

我国根据平等、互利、互相尊重主权和领土完整的原则同任何国家建立和发展外交关系的政策，已经获得成就，今后将继续贯彻。在国际事务中，我国坚定不移的方针是为世界和平和人类进步的崇高目的而努力。

在这里，国家利益表述含混不清，而“为世界和平和人类进步的崇高目的”则更显突出。

在1956年中共八大报告中，刘少奇是这样结尾的：

“如同我们党在国内依靠着我国人民群众的支持一样，在国际上，我们依靠着各国无产阶级的支持，依靠着各国人民的支持……

中国革命是国际无产阶级革命事业的一部分。在我们的成就里面，包含着各国工人阶级和劳动人民的奋斗的成果。中国共产党中央委员会在此谨向各国兄弟党，并且经过他们向各国工人阶级和劳动人民，致以衷心的感谢和敬意，并且保证同他们永远团结一致。

让我们全党同志永远团结在一起！让我们永远同全国人民群众团结在一起，永远同各国工人阶级和全世界人民团结在一起！我们的伟大的社会主义事业一定要胜利，世界上没有任何力量可以阻止我们的胜利！”

在“文革”后期1973年召开的中共十大上，周恩来总理这样表达中国的主要国际任务：“在国际，我们当要坚持无产阶级国际主义，加强同全世界无产阶级、被压迫人民和被压迫民族的团结……反对帝国主义和新殖民主义，特别是反对美苏两个超级大国的霸权主义……把反对现代修正主义的斗争坚持到底。”

随后于1975年颁布的宪法，关于国家利益的表达，依然隐藏在国际主义的背影中：

“在国际事务中，我们要坚持无产阶级国际主义。中国永远不做超级大国。我们要同社会主义国家、同一切被压迫人民和被压迫民族加强团结，互相支援，在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则的基础上，争取和社会制度不同的国家和平共处，反对帝国主义、社会帝国主义的侵略政策和战争政策，反对超级大国的霸权主义。”

“文革”后于1978年颁布的宪法，则突显了当时面临的紧迫任务：

“台湾是中国的神圣领土。我们一定要解放台湾，完成统一祖国的大业。

在国际事务中，我们要在互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处五项原则的基础上，建立和发展同各国的关系。我国永远不称霸，永远不做超级大国。我们要坚持无产阶级国际主义，按照关于三个世界的理论，加强同全世界无产阶级、被压迫人民和被压迫民族的团结，加强同社会主义国家的团结，加强同第三世界国家的团结，联合一切受到社会帝国主义和帝国主义超级大国侵略、颠覆、干涉、控制、欺负的国家，结成最广泛的国际统一战线，反对超级大国的霸权主义，反对新的世界战争，为人类的进步和解放事业而奋斗。”

从这些表述中，人们很容易联想到中国古代的义利之辩。中国传统士大夫的观念是重义轻利，人们在交往中耻于言利，甚至有“君子喻于义，小人喻于利”之说。孟子去见梁惠王，后者问：“您不远千里而来，将给我们国家带来什么利益呢？”孟子却说：“您何必谈利益呢？我带来的只有仁义而已。如果国王、大夫、庶人上下都只顾利益，国家就危险啦。”这种根深蒂固的观念，又与“中国革命是国际无产阶级革命事业的一部分”这一认知相结合，看来一直影响到今天。王逸舟追述道，一直到80年代中后期、甚至90年代，即改革开放很长时间后，中国学界才开始逐渐讨论国家利益问题。“邓小平创造了一种务实的政治氛围，开启了一个比较看重老百姓最关心什么、国家最需要什么的时代。解决温饱、促生民族活力就是当时中国最大的政治目标。在这样的务实思想指导下，中国才开始讨论国家利益。我感到，到了90年代中期以后，大家在讨论这一问题时就越来越没有禁区了。但是争论比较多，比如什么是核心利益，什么是重大利益，什么是次要利益，人们在观点上的分歧还是比较多的。”张沱生也认可这种看法，即从90年代开始中国才提出从国家利益角度出发来推行中国对外政策。在中国，研究国家利益的先行者是阎学通教授。他在1996年出版的《中国国家利益分析》一书，至今仍然是中国学术界研讨国家利益时必然提到的书目，而本文也大量引用了该书对于国家利益界定、分类等问题上的分析和判断。正是这本书推动了中国学者研究国家利益的热潮，尤其是该书引发的一系列争论正是中国对国家利益研究的深化和进化过程。不过这段时间官方表达国家利益时仍然是以传统方式为主，诸如“台湾是中国不可分割的一部分”等等。

到21世纪初为止，在中国学者的各种研究和讨论中，我们可以发现以下几个特点。

首先，中国国际关系学者更强调中国的核心利益是主权和领土完整——当然这也是中国政府的基本立场，是实现国家统一和反对分裂的问题。众多国际关系学者都是把精力和志趣放在围绕这一问题所展开的国际关系研究上。

其次，围绕国家利益，中国学界逐渐开始讨论中国的崛起及其战略选择等相关问题，而且都是直接涉及“高度政治”，即传统安全领域内的政治、军事问题。

第三，中国学者强调更多的都是中国国家利益的整体性，即中国主权和领土完整是国家利益，政治发展与经济发展也是国家利益，但是在繁杂的国家利益中将它们排序或者说进行层次分析的内容还相对较少。阎学通最早提出了国家利益的次序：民族生存、政治承认、经济发展、主导作用和世界贡献。但是这一说法当时只被认为是学术界的一种观点。

第四，中国学者对观念层面的国家利益研究相对较少，这一方面是因为中国长期以来硬实力发展的紧迫性与软实力发展的滞后性，另一方面也是观念层面的国家利益研究本身在国际关系中属于比较新的内容。尤其相对于中国国力而言，观念层面的国家利益还没有余暇去顾及。

历史性突破：中国首次界定核心国家利益

变化往往在不知不觉中出现。人们注意到，近年来在国家的对外交往中，对国家利益的宣示和追求越来越明显和直接。外交的目的就是增进和维护国家利益，这已经是不言而喻的共识，不但频频见诸学者论述，也常常出在官员口中。但是在相当长的一段时间里，中国对于核心利益都是没有界定和说明的，只是在谈及诸如西藏、新疆问题时强调这是中国内政，不容他国干涉；在谈及台海问题时才会更明确说明这是中国核心利益。

随着中国实力的发展，利益的扩展，与外界在各种层面和范围的抵牾的增多，维护国家利益的意识和行为的加强，外界对中国如何界定、宣示、维护自己利益的关注也与日俱增，这也更需要中国明确自己的国家利益。

在2009年7月中美战略与经济对话会议上，国务委员戴秉国提出：“确保中美关系长期健康稳定地向前发展，很重要一条是相互理解、尊重支持对方，维护自己的核心利益；中国的核心利益第一是维护基本制度和国家安全，其次是国家主权和领土完整，第三是经济社会的持续稳定发展。”这被认为是中国官方对国家核心利益的首次表态。

2010年7月13日，外交部发言人秦刚在例行记者会上明确表示，国家的主权、安全、领土完整和发展利益都属于中国的核心利益。

2010年12月，戴秉国发表题为《坚持走和平发展道路》的署名文章，指出：“我的看法是，任何发展道路的选择都不可能以牺牲国家重要利益特别是核心利益为代价。什么是我们的核心利益？我个人理解，一是中国的国体、政体和政治稳定，即共产党的领导、社会主义制度、中国特色社会主义道路；二是中国的主权安全、领土完整、国家统一；三是中国经济社会可持续发展的基本保障。这些利益是不容侵犯和破坏的。”

而这次的“白皮书”，被认为是中国官方首次界定中国国家的核心利益。

关于本次白皮书明确界定国家核心利益的意义，王逸舟认为：“这次白皮书的表达很适时。实际上，像美国、俄罗斯等大国都将自己的国家利益分成几个层次，具体而言即为核心利益、重大利益、一般利益。这是国际惯例，因为国家利益分级决定了决策的次序和资源投入的多少，比如在处理与核心利益相关的问题时，国家领导人往往会比较慎重。另一方面，明确界定国家利益也有利于国家在解决重大问题时协调和统筹各方面资源。而中国目前存在一种现象：很多部门都把自身的利益推向重大的甚至核心的层面。”王逸舟举例说：“比如说，意识形态部门认为意识形态关系到党和国家生死存亡的问题，是国家核心利益；林业部把‘退耕还林’作为国家的核心利益；而人口与计划生育部门则认为其相关政策关系到国家的核心利益……在多元化社会中，各个利益集团为自己的利益诉求争取更大的资源是理所当然的，但是决策者的资源总是有限的。所以，对于现今中国而言，最重要的是什么，最重大的使命是什么，最需要维护的又是什么，哪怕当下并没有能力做到，但是也应该告诉公众，从长远来看什么是中国必须要去追求或者维护的利益，以免造成疑惑甚至混乱。”王逸舟认为：“比如，国家统一问题就是中国的核心利益。尽管它未必马上就能实现，但是官方的明确表态能够打消外部势力的幻想，让全世界都知道中国在此问题上是绝不会让步的。而且，明确什么是国家核心利益之后，政府就可以有的放矢，尤其不会让原本就不是重大利益的诉求占据优先位置。政府和学术界反复论证、研讨所确定的核心利益应该是关乎到根本性的、全局性的、长远性的内容，这些内容是结构性的，不会一事一时地波动，更不会因为一些人的激愤而随意改变。”

张沱生认为：“首先，这次白皮书终于结束了长期以来中国核心利益不够明晰的问题，表明中国对国家核心利益的研究是在不断发展的，对于指导如何更好地维护国家利益具有重要的意义。第二，本次白皮书还告诉我们要从新的视角来看待国家的核心利益，这个新的视角就是中国坚持走和平发展的道路。全世界正在形成一个新的利益共同体，我们要从维护本国利益和全人类的共同利益出发来推进世界的和平与发展。换句话说，就是我国的核心利益与国际社会的共同利益是相连接的，比如六条核心利益的最后一条‘经济社会可持续发展的基本保障’就说明了中国与世界的联系。这就是为了说明中国的核心利益与世界绝大多数国家的核心利益并非是不一致的甚至发生冲突的，同时也是为了说明中国为了维护自己的核心利益，也一定会处理好与其他国家间的关系。第三，维护核心利益的方式并非简单地、绝对地使用武力，而是包括其他政治、经济、外交等手段。其中最重要的方式就是外交的手段，通过对话来解决矛盾与冲突，军事只能作为最终手段而非常规手段。尤其要注意台湾、西藏、新疆与其他领土争端的区别，同样作为核心利益，台湾、西藏和新疆问题属于我国内政，事关国家统一的问题，我们无法退让。而对于其他领土争端问题，中国一直坚持不使用武力，通过和平对话来化解矛盾。这样的表达核心目的是为了消除西方国家对中国国力增长所产生的核心利益扩大的恐惧与担忧。”

关于中国此次首次界定国家核心利益，学界和民众也存在另一种看法，认为这样的界定还不够明晰，即如果核心利益涵盖面过于广泛，大而化之，实施起来时还是无处着笔，仍然没有清晰的次序去区分具体的核心利益。而如果把核心利益具体化到某一点上，则使国家几乎可以进退自如。比如，有人提出，前一段时间闹得沸沸扬扬的稀土出口问题，涉及到资源流失，这是不是中国的核心利益？

有人认为，如果我们界定的核心利益，是只要国家存在就一直存在的利益，一百年前是这些利益，一百年后还是这些利益，那么我们的表达是否缺乏具体指导意义呢？什么都能解释，其实就相当于什么都没解释。

有人认为，核心利益需要去明细分类表达，而不是简单地提出几个大而化之的概念。须知核心利益应该是我们目前最需要解决的问题。如果表述得不够具体的话，其他国家，甚至也包括我们自己，还是不能明确知晓我们的核心利益到底是什么。那么核心利益是否应是更加具体的，比如明确提出南海相关内容是否就是中国的核心利益。有论者举出张文木教授的观点：尽管他本人从未直接说明拥有制海权和拥有航母属于中国的核心利益，但就其多年发表的文章内容来看，在事关诸如钓鱼岛、南海等领土争端的问题上的强硬态度，还是让我们可以感觉到他对中国国家核心利益的界定。他的逻辑十分清晰，从古至今，尤其是在经济全球化的时代，中国必须拥有能够保护海外利益，保障能源供给生命线的海军，即获得制海权；同时收复台湾，保护南海利益，维护中国在钓鱼岛的主权等等问题均需要强大的海军，因此航母也是必要的军事能力储备。论者认为，类似这样的表达是否应该出现在“白皮书”中，我们或许难以做出回答，但是进一步明确和具体化中国国家核心利益应该是未来中国国家利益界定的发展方向。

关于本次界定是否明晰的问题，王逸舟认为，国家核心利益是一个随情况变化而逐渐调整、充实的内容。比如过去，最早的海洋权益是根据大炮射程设定的，即三海里以内是国家领海。后来随着军事科技的发展以及国际环境的变化，海洋法开始规定哪些是公海，哪些是需要解决的争议问题，哪些是需要根据自己的历史依据来确定的等等。目前来看，东海、黄海、南海，哪些是属于中国国家核心利益的范围，在未来也会逐渐明确。同时，当中国界定了更具体的核心利益之后，也仍然需要其他国家理解和接受，如果强行推进，只会适得其反。比如说，南海就属于这样的问题，当中国有更多能力关注南海时，也还是需要学习更多的国际知识、国际法以及相关判例来得到其他国家的理解和接受。

张沱生也认为，中国首次界定国家核心利益从无到有的质变，标志着中国研究国家利益的发展和进步，毕竟在这之前官方还没有发表过任何明确界定核心利益的文件。他认为，如果我们现在过分强调具体的核心利益，反倒容易引起其他国家的恐惧与担心，甚至是抵抗情绪。而“白皮书”说到底正是为了消除这种情绪和态度而存在的，强调军事手段只是最后手段，我们更愿意通过对话协商来解决矛盾。即便是具体的核心利益，也并非不能让步。比如邓小平同志当年就说过关于南海问题，应该“主权在我，搁置争议，共同开发”，这实质上也是让步的政策。对此，我们应该继续遵循下去，不该过分强调军事，甚至由军事主导国家的对外政策。