社会组织承接政府转移职能的法制思考——以深圳市的实践为例

□ 饶明辉

（深圳市人民政府法制办公室法制研究所，广东 深圳 518035）

社会组织承接政府转移职能的法制思考
——以深圳市的实践为例

□ 饶明辉

（深圳市人民政府法制办公室法制研究所，广东 深圳 518035）

随着我国政府职能转变步伐的逐步加快，社会组织如何承接政府转移职能的问题日益凸显。本文立足于法制层面，结合深圳市的实践，探讨了政府转移职能和社会组织培育的关系，分析了社会组织承接政府职能的依据，从国家 （深圳市政府）层面讨论了社会组织承接政府转移职能方面的法治化实践，剖析了社会组织承接政府转移职能存在的问题，并提出了相应的改进建议。

社会组织；政府职能；承接；转移

随着社会主义市场经济体制建立和完善，我国政府职能转变步伐正在逐步加快。一般说来，我国要打造的政府职能主要包括四项基本职能：经济调节、市场监管、社会管理与公共服务。当前，我国各项改革处于攻坚阶段，发展处于关键时期，社会矛盾凸显。社会管理和公共服务职能迫切需要提升和强化。于是，近年来，促进社会组织建设，创新社会管理，已经成为我国各级政府工作中的一项重要内容。2012年国务院《政府工作报告》明确要求，要加强和创新社会管理，强化政府社会管理和公共服务职能。在我国社会建设与社会管理工作中，特别是在城乡社区自治和提供公共服务方面，社会组织的健康发展有着重要地位和作用。而要培育社会组织，离不开政府职能的转变，因为社会组织是政府转移职能的最佳承接者。但是，社会组织如何承接政府转移职能则缺乏相应的制度规范。本文拟结合深圳市的实践，对该问题做出法制层面的思考。

一、政府转移职能与社会组织培育

从我国现有政策来看，政府对社会组织的培育主要是通过两个途径：第一，将转移出的政府职能交给社会组织；第二，采取政府购买服务或资助等方式扶持社会组织，这可以认为是政府职能的委托。转移职能和委托职能两种培育方式各有特点。首先，就转移职能而言，职能性质发生变化，原有的政府职能转化为社会功能与市场功能，实质上属于政府权力边界的收缩。其次，就委托职能而言，职能仍然在政府手里，只不过是职能的实现方式发生了变化，由政府提供变为由社会组织代政府提供。政府与社会组织之间为委托与受委托关系，实际上属于合作关系。而且，主导权仍在政府手中。通过比较可以发现，政府职能的转移更符合行政管理体制改革的根本目的，与构建服务型、有限型政府理念相契合，应当成为社会组织建设的重点。

本文“社会组织承接政府转移职能”是狭义的政府转移职能，即指由社会组织承接经由政府转移出的职能。

二、社会组织承接政府转移职能的依据

（一）构建互动合作的新型政社关系的需要

当前，我国正在着力构建互动合作的新型政社关系。所谓“互动合作”，是指政府将经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等四项基本职能履行好，同时把应由市场与社会承担的职责归还给市场与社会，充分发挥市场和社会的作用，从而形成政府与社会既有分工又有合作的良性互动合作关系。要构建这一新型政社关系，就必然要求政府转变职能。政府转变职能的关键一环就在于将那些原本由政府承担而市场经济要求剥离出来的职能向社会组织转移。

（二）社会组织具备承接政府转移职能的独特优势

相关研究及国外发展经验表明，社会组织在承接政府转移出来的部分社会管理与公共服务职能方面有着独特优势。正如有学者指出的，与政府统一、层级、全局的管理模式不同，社会组织作为一种社会自治机制，其行为特点是贴近社会的、多元的、志愿组合的、公民个体基础的、参与式的。具体而言，其独特优势如下：第一，在教育、医疗、社会服务、文化发展等主导性服务领域，社会组织可以提供多元化的选择。第二，在弱势群体或特殊人群的服务领域，社会组织因其分工细致、贴近服务对象的特点而更具有效率。第三，社会组织因其广泛的参与性，在自我组织、自我治理等方面具有优势。［1］（p189－224）

（三）社会组织规模不断扩大，作用日益显现

目前，我国初步形成了门类齐全、层次不同、覆盖广泛的社会组织体系。据统计，2007年至2011年，全国依法登记的社会组织从35．4万个发展到46万个。［2］深圳社会组织发展迅速。截至2009年12月底，深圳市依法登记的社会组织为3760个，其中，社会团体1521个，民办非企业单位2238个，基金会1个。两年过去，截至2011年12月底，深圳市社会组织达到了4442个，比2009年增长18%，其中，社会团体1772个，比2009年增长17%，民办非企业单位2651个，比2009年增长18%，基金会19个，比2009年增长18倍。［3］社会组织在经济社会发展中提供服务、反映诉求、规范行为的作用日益显现，已经成为社会主义现代化建设的一支重要力量。

三、社会组织承接政府转移职能的法治化实践

（一）政府转移职能法治化的提出

社会组织承接政府转移职能虽然没有法律的明确要求，但是，我国对于政府职能转变的法治化要求则是确定无疑的。政府职能转变的法治化要求本身似乎也暗含着社会组织承接政府转移职能的法治化内涵。

2004年国务院 《全面推进依法行政实施纲要》提出，依法行政的基本原则之一就是“必须把推进依法行政与深化行政管理体制改革、转变政府职能有机结合起来，坚持开拓创新与循序渐进的统一，既要体现改革和创新的精神，又要有计划、有步骤地分类推进。”在这里，政府职能转变与依法行政发生了关联，国家要求将政府职能转变纳入法治轨道，实现政府职能依法转变。

2008年3月3日，中共中央国务院《关于深化行政管理体制改革的意见》强调了以转变政府职能为核心的行政管理体制改革必须坚持按照法治政府建设要求，与建设社会主义法治国家相协调，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，加强依法行政和制度建设。自此，政府职能转变被纳入了法治政府建设体系当中。

2007年5月1日实施的 《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》则在行政法规层面实现了政府组织机构和人员编制的法制化。该条例第3条规定：“地方各级人民政府机构设置和编制管理工作，应当按照经济社会全面协调可持续发展的要求，适应全面履行职能的需要，遵循精简、统一、效能的原则。”政府职能转变所应遵循的精简、统一、效能原则被法律确定下来。

（二）深圳市政府转移职能的法治化进程

2008年，《中共深圳市委深圳市人民政府关于制定和实施〈深圳市法治政府建设指标体系（试行）〉的决定》在深圳市法治政府建设指标体系中专门设置了“机构、职责和编制法治化”指标，分别从机构依法设置、机构职责依法确定和人员编制依法核定三个细项指标入手，对政府机构、职责和编制提出了全面法治化要求。2008年9月24日，深圳市发布了《关于进一步发展和规范我市社会组织的意见》，提出要从体制机制上规范政府、市场、社会三者的关系，培育社会自治能力，强化市场功能，完善政府职能，拓展社会组织的发展空间。要结合新一轮行政管理体制改革，将各部门可由社会组织承担的事项，交由社会组织承担，通过向社会购买服务来实现公共责任和义务。而部市协议的签署和落实则为深圳市社会组织承接政府转移职能提供了契机。2009年7月20日，《民政部与深圳市人民政府推进民政事业综合配套改革合作协议》规定：“促进政府转移职能，能够由社会组织承担的公共服务，尤其是新增的公共服务，可采用政府购买服务、委托承担等方式，支持社会组织提供公共服务。”2010年，深圳市在社会组织承接政府转移职能的制度化建设方面迈出了重要一步，即出台了《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》。这一文件对政府职能转移委托工作的总体目标、政府转移职能或委托事项的范围、转移委托的步骤和要求等方面都提出了具体的要求。

最值得关注的是 《深圳经济特区社会建设促进条例》的出台。该特区法规已由深圳市人大常委会通过并已于2012年3月1日起实施。该法专门用一个章节（第4章 “社会组织”）12个条款的篇幅对社会组织做了具体规定。它是深圳市在社会组织承接政府转移职能方面做出的重大立法。该法第45条规定：“推进行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等政府公共管理职能依法向符合条件的社会组织转移。市、区政府应当制定并公布年度转移社会服务与管理事项目录。”

此外，民政部门也加快了社会组织领域的立法步伐。如《深圳市非营利组织条例》和《深圳经济特区行业协会商会条例》等地方性法规和特区法规已列入立法计划，并且正在起草之中。

（三）深圳市社会组织承接政府转移职能的法治化探索

⒈确定了需要向社会组织转移的政府职能范围。根据《深圳经济特区社会建设促进条例》第45条，需要向社会组织转移的政府职能范围主要包括：推进行业管理与协调、社会微观事务服务与管理、技术和市场服务等政府公共管理职能。《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》则规定了一条原则：凡是社会能够自主解决、市场机制能够自行调节、行业组织能够自律解决的事项，都要转移委托出去。该实施方案进一步将社会组织承接的政府转移的职能范围限定为：深圳市机构改革中，政府各相关部门“三定方案”明确不再承担和不直接办理的工作事项。其中，可分为两类：第一类是政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项。例如，深圳市第八轮机构改革中新组建的市场监督管理局就不再从事质量奖励、推广先进的质量管理方法、推行采用国际化标准和国外先进标准、推进工业计量现代化、重大专利项目的实施与服务和技术性评审的事务性工作等。这些不再从事的工作事项便可以向社会组织转移，由社会组织承接。第二类为政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项。例如，由司法行政部门承担的禁毒帮教职责，近年来就是通过政府购买服务方式部分地委托给了社工服务机构。

⒉初步规定了社会组织承接政府转移职能的程序。《深圳经济特区社会建设促进条例》第45条要求，市、区政府应当制定并公布年度转移社会服务与管理事项目录。这一法律规定实际上要求市、区政府在社会组织承接政府转移职能过程中履行一项义务：科学、合理、合法地确定社会组织承接政府转移职能的范围，制定年度转移社会服务与管理事项目录并予以公布。

对于第一类政府部门不再承担，转由社会和市场自行办理的职能和工作事项，政府部门应当主动退出，社会组织可以自行决定参与和提供服务，政府各部门按各自职能依据法律、法规、规章进行监管。对于第二类政府部门继续提供，但委托社会和市场办理的职能和工作事项，由政府各相关部门通过转变工作方式，以政府购买服务和政府资助的方式委托社会组织办理。具体步骤是：政府相关部门发布转移委托工作事项的信息，社会组织向政府相关部门申请承接政府工作事项，政府相关部门确定受托单位，签订《委托协议书》。

四、社会组织承接政府转移职能存在的问题

深圳市在社会组织承接政府转移职能方面进行了一些可贵的探索，取得了一定成效。2010年，深圳市将各部门在2009年的行政管理体制改革中取消、调整和转移的284项职责和行政审批事项，有序地与社会组织进行了对接。目前第一批核定削减的86项政府工作事项中80%进行了转移委托。不过，其中存在的问题却值得关注。

（一）观念滞后，政府转移职能缺乏动力

政府将职能转移出去，对于政府机关而言无异于“自我瘦身”，是政府机关的一种自我革命。尽管政府机构改革历经多次，但是有些部门仍然停留在 “政府万能”的思维定势上，总认为社会组织没有足够的承接能力，不愿意放权，在转移政府职能方面缺乏动力，导致政府转移职能工作推进难度大。这也成为社会组织参与社会管理创新的一个瓶颈。例如，在深圳第八轮机构改革中，一些适宜由社会组织承接的职能在有些部门仍然不愿意放开，导致这部分职能仍难以真正转移出去。而现在开展的职能转移，多为增量职能的转移，基本谈不上对存量职能的清理。［4］换句话说，政府转移的多为新增职能，对既有职能转移的少。因而，社会组织承接部门职能的范围非常有限。

（二）法律责任缺乏，制度约束力不够

目前，关于社会组织承接政府转移职能的法律尚未制定，对此进行规范的基本为政府或者行政部门的规范性文件。规范性文件在法律效力上较低，对政府及其部门难以起到强制性的规范和约束作用。《深圳市推进政府职能和工作事项转移委托工作实施方案》尽管规定了市编办、市财政委、委托职能和事项的政府各相关部门、政府采购中心、市监察局（纠风办）以及市民政局（民间组织管理局）等部门在社会组织承接政府转移委托职能方面的职责，但是要真正推动这一工作却缺乏足够的强制性约束力。而现有的规定在法律责任方面的约束力也较弱。如《深圳经济特区社会建设促进条例》第69条规定，建立和完善社会建设考核指标体系。社会建设工作实绩应当作为公务员考核和选拔任用的重要依据。第65条也规定了由市、区社会建设工作领导、协调机构负责加强社会建设工作督促检查和考核奖惩，落实社会建设工作责任制。上述两条都只是软约束。对于政府及其部门在社会组织承接政府转移职能方面究竟承担哪些具体法律责任仍未明确。

（三）相关信息不透明，社会组织无法及时了解政府转移的职能

政府有哪些职能需要向社会组织转移？如何向社会组织转移？社会组织怎样承接这些职能？这些信息对于社会组织顺利承接政府转移职能都非常重要，因此，政府应当及时、准确地向社会公开发布。但从实践来看，这些信息似乎都被政府及其部门严密控制，知晓范围有限。信息如此不透明，致使社会组织无法及时了解政府转移的职能有哪些，从而使政府职能无法顺利转移出去，造成政府职能转移的短路。

五、改进建议

（一）适时提升立法层次，使社会组织承接政府转移职能有法可依

如上所述，目前，关于社会组织承接政府转移职能的法律尚未制定，对此进行规范的多为政府或者行政部门的规范性文件，这些规范性文件对政府及其部门难以起到强制性的规范和约束作用。作为特区法规的《深圳经济特区社会建设促进条例》也仅仅是对社会组织承接政府转移职能做出了局部性的规范。社会组织承接政府转移职能，成了法律相对薄弱的领域。但是，社会组织承接政府转移职能这一环节却是打通政府职能转变与社会组织培育道路的关键。毕竟社会组织可以承接的政府转移出来的职能有多少，社会组织承接政府转移职能的好坏，都反映了政府转变职能的效果优劣与社会组织成长的空间大小。因此，建议适时地提升立法层次，在总结现有经验的基础上以政府规章或者地方性法规形式对社会组织承接政府转移职能做出专门规范，使社会组织承接政府转移职能有法可依，有章可循。

（二）将政府职能梳理纳入法治化，挖掘可转移的存量职能

社会组织承接政府转移职能，需要以政府职能的梳理和清理为条件。为了保证社会组织承接政府转移职能的延续性，政府职能的梳理和清理就必须制度化、规范化、经常化。因而，有必要以法律形式规范政府职能的梳理和清理，要求政府及其部门对其职能进行定期梳理，并使之与行政审批制度改革等相关工作同步。

在对政府职能进行梳理和清理时，建议着重挖掘存量职能的转移。目前，这些存量职能主要有以下三类：一是行业管理与协调职能。包括行业标准和行规行约的制定；行业准入资质资格、专业技术职称、职业资格与等级初审；公信证明、行业评比、行业领域学术和科技成果评审等。二是社会事务管理与服务职能。包括法律服务、宣传教育、专业培训、社区事务、公益服务。三是技术服务与市场监督职能。包括业务咨询、行业调研、统计分析、资产项目评估，行业内重大投资、改造、开发项目可行性前期论证以及项目的责任监督。［5］

（三）完善立法，透明转移，强化责任

建议完善社会组织承接政府转移职能的法律规范。首先，在内容上对社会组织承接政府转移职能的原则、承接范围、年度转移社会服务与管理事项目录及其公布、转移和承接时限、承接标准、可承接的社会组织条件、承接后的监管及法律责任等做出明确规定。其次，要求政府及其部门应当及时、准确地向社会公开发布政府职能转移的相关信息，实现政府职能的透明转移。再次，强化政府及其部门责任，增强法律约束力，使政府及其部门自觉履行向社会组织转移职能的义务。

［1］贾西津．民间组织与政府的关系［A］．王名．中国民间组织30年［M］．社会科学文献出版社，2008．

［2］王爱平等．以民为本 为民解困 为民服务［J］．中国民政，2012，（03）．

［3］2011年12月深圳民政事业统计季报表．

［4］屈宏伟．低准入 严监管 去行政化［N］．深圳商报，2011－09－27（A15）．

［5］彭琰．三类职能向社会组织转移［N］．深圳商报，2012－01－05日（A03）．

（责任编辑：王秀艳）

Legal Thinking on Society Organizations＇Undertaking Transferred Government Functions：An Example of Shenzhen

Rao Minghui

Today a problem is more and more sensitive accompanied with Chinese government functions＇rapid transfer．It is how society organizations can undertake those transferred government functions．Based on lelality，this article discusses the relationship between government functions＇transfer and society organizations＇cultivation，considers the reasons of society organizations＇undertaking transferred government functions，deeply investigates national and especially ShenZhen legal practices in society organizations＇undertaking transferred government functions．Furthermore the article analyses some problems about society organizations＇undertaking transferred government functions and gives suggestions to make better．

society organization；undertake；government functions；transfer

C912．2

A

1007－8207（2012）11－0045－04

2012－07－28

饶明辉 （1978—），男，江西赣州人，深圳市人民政府法制办公室法制研究所助理研究员，法学博士，研究方向为法学理论、知识产权法、行政法。