创新执政方式推动转型升级——以广东等地为例

□陈家刚

（中共广东省委党校，广东广州510053）

创新执政方式推动转型升级
——以广东等地为例

□陈家刚

（中共广东省委党校，广东广州510053）

近年来，执政方式创新为转型升级提供了体制机制保障。由于中国共产党在当代中国政治体制中的独特地位，执政方式创新具有非常重要的价值，它是建构创新型国家的一项重要内容。中央和地方在执政方式的三个重要层面即组织体制、介入方式和运作层面进行了一些创新性探索。不仅能够为转型升级提供体制机制保障，也有助于社会经济快速发展并焕发生机和活力。

执政方式；执政能力；转型升级；创新型国家

党的十六大报告指出：创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力，也是一个政党永葆生机的源泉。党的十七大报告提出了建设创新型国家的战略目标。这意味着创新将成为一项系统工程，创新的领域将涵盖国家建设的各个领域。不管是经济领域、社会领域还是文化领域、政治领域，创新都将成为国家发展的又一大推动力。全方位的、系统性的创新战略可以帮助我们国家成功应对各种危机和挑战。

在国家创新体系建设当中，执政方式①执政方式的概念，一般认为是“政党控制公共权力的途径、手段和方法”，从狭义上来说，是指政党以组织的形式控制公共权力；从广义来说，也包括执政党的党员掌握和运用公共权力的方式。本文在广义上使用这一概念。创新与党建创新一样，都具有非常重要的价值。执政方式创新对于提高党的执政能力具有非常重要的意义。在当前危机频发的现实面前，执政方式创新是党和政府正确应对危机的一条重要路径和一项根本保障，它有助于各级党组织和政府机关贯彻落实科学发展观，提高科学执政能力，增强社会管理能力，有助于构建和谐社会。

中国共产党在执政方式的三个重要层面即组织体制、干部选拔任用方式和权力运作层面进行了一些创新性探索。这对于我国政府推动经济转型升级，推动社会经济持续发展，意义重大而深远。

一、组织体制层面的创新

⒈深圳综合改革。2009年5月，《深圳市综合配套改革总体方案》获得国务院批准。深圳将把党委部门之间、政府部门之间和党委与政府部门之间职能重复或相近的部门进行整合，完善大部门体制，做到决策相对集中，执行专业高效，监督有力到位。这是组织体制改革方面的创新举措，有利于精简机构，降低行政成本，提高行政效能。

⒉佛山顺德区“党政大部制”改革。2009年9月顺德进行大部制改革。与各地“行政大部制”改革不同，顺德改制直指除人大、政协之外的党政工群全套系统：工会、共青团、妇联、工商联、残联等群团组织，以及由广东省、佛山市垂直管理的工商、地税、质监、药监、公安、国土、规划、社保、气象局九个部门，一并纳入机构整合范围，原来的41个机构被一次性精简到16个。其中，政府部门由29个调整为10个，机构精简近2／3；设置党委机构6个，全部与政府机构合署办公。部门实行首长负责制，类似于国外的组阁；决定重大事宜则由四套班子负责人和16个一把手召开党政联席会议，取代原来的书记会、常委会甚至全委会决策，推动党政决策和管理的扁平化。“党政大部制”改革是对党的传统执政方式的一次重大变革。

二、干部选拔任用层面的创新

⒈广东：首次公选乡镇干部。2009年4月，广东省委组织部在全省范围选拔了150名优秀村党组织书记担任乡镇领导干部，从优秀大学生村官中招录了150名乡镇公务员。省委组织部同时提出，从2009年起，省级机关招录公务员，一般要有一半以上的职位面向具有两年以上基层一线工作经历的人员招录，并逐年提高比例；到2014年，省级机关除个别特殊岗位外，原则上都从具有两年基层一线工作经历的人员中招录。这在广东省尚属首次。从长远来看，这项长期的省级机关干部培养规划将是一场推动广东省、市级机关干部队伍再造的浩大工程，将为推动农村基层科学发展、促进社会和谐稳定提供坚强的组织保证。［1］

⒉浙江：推行官员任用“票决”全覆盖。2009年5月，十二届浙江省委常委会第七十二次会议首次用无记名投票的方式表决通过了56名拟任干部人选。这是浙江省委常委会首次以“票决制”替代以往的“议决制”来决定干部任用。至此，浙江实现了省、市、县三级党委常委会干部任用“票决制”全覆盖。［2］中国科学社会主义学会副会长蓝蔚青认为，从实行票决制的实践来看，这一制度较好地处理了发挥常委会核心作用和扩大党内民主的关系，有利于加强民主集中制建设，有利于增强干部选拔任用的透明度，在一定程度上改变了“少数人从少数人中选人”的现状，对抑制“跑官要官”的不正之风、防止用人上的失察失误，起到了积极作用。

⒊深圳：尝试公推直选机关党委书记。2009年5月15日，深圳市第一个“公推直选”并差额选举的机关党委书记在深圳市民政局诞生。在当日的深圳市民政局党员代表大会上，约200名党员从26位候选人中直接选出9位机关党委委员和7位纪委委员，这26人分别进行竞选演说并接受现场党员的质询。共有75人次参与了推荐提名，最终共有26人成为候选人站到台上演说。与以往最多差额20%不同，由于采取了“公推”方式，差额率分别达到了55．6%和74．1%。在书记的选举中，更是第一次采取了差额选举。“公推直选”采用党组推荐、联名推荐、自荐和党员直接选举的方式选举机关党委委员、书记、副书记、纪委书记，作为一种扩大民主的选举方式。［3］

⒋南京：公推直选社区党委书记，扩大党内基层民主。2009年8月，南京市363个城市社区通过“公推直选”的办法，票决选出了包括党委书记、副书记和委员在内的社区党委班子，这些社区覆盖了南京市近半城区人口。本次“公推直选”共有4562人报名参加，其中，党员群众联名推荐和党员个人自荐共3083人，占67．6%。在通过资格审查的4167人中，竞争书记职位的1100人，占26．4%。［4］这些选举方式都是对党管干部体制的一次重大创新，通过增加民主因素，来提高选人用人的科学性、公信力，来确保党管干部的民主性、科学性，是对党管干部体制的健全和完善。

⒌中组部：完善干部选拔任用程序，强化对干部任用工作的监督。2010年3月，中组部出台了《地方党委常委会向全委会报告干部选拔任用工作并接受民主评议办法（试行）》，对地方党委选拔任用干部的程序作出了进一步的规范。2010年3月，中组部同时颁发了《党政领导干部选拔任用工作有关事项报告办法（试行）》、《市县党委书记履行干部选拔任用工作职责离任检查办法（试行）》、《党政领导干部选拔任用工作责任追究办法（试行）》，上述四项监督制度相互衔接配套，更是对党政领导干部选拔任用工作的事前和事后监督作出了进一步的约束。

三、权力运作层面的创新

⒈试点县权公开，规范权力运作。2009年3月10日，中共中央纪律检查委员会、中共中央组织部确定成都武侯、江苏睢宁、河北成安为“县委权力公开透明运行”试点县区。一年半之后，3个试点县区各自拿出了一份“县委书记权力清单”。2010年11月中旬，中纪委、中组部联合发布《关于开展县委权力公开透明运行试点工作的意见》，在全国范围内推动“县权”改革的试点。［5］县权公开的基本思路是：以限权为起点，以公开为手段，以事项透明、流程透明、责任透明为“分解动作”。这一改革虽然刚刚起步，但却标志着基层政权改革已步入深水区。因为它意味着改革已经不再局限于“行政权力”，而是延伸到了“党委权力”。它有利于避免因基层政权权力过分集中而导致的各种问题。

⒉创新干部监督制度，规范干部履职行为。干部监督制度创新是近年来干部管理制度创新的重点之一。这些创新主要可以分为两类：一类是综合性的监督政策创新。如《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（2010）、《中国共产党巡视工作条例（试行）》（2009）、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》（2009）以及《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009）等。另一类是专门性的监督政策创新。如《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（2010）、《关于领导干部报告个人有关事项的规定》（2010）和《关于对配偶子女均已移居国（境）外的国家工作人员加强管理的暂行规定》（2010）等。这些政策创新有助于规范各级党政干部的履职行为，推进科学执政，民主执政。

⒊创新信访工作制度，维护社会和谐稳定。2009年4月，中共中央办公厅、国务院办公厅同时转发了三个文件：《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》以及《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》。这三大文件的出台既反映了当前社会问题尤其是基层社会问题日益突出，也凸显了当前信访工作对于维护社会和谐稳定局面的重要性。信访工作制度创新有利于领导干部切实做好信访工作，为基层群众分忧解忧，化解可能影响社会稳定的风险。

四、执政方式创新的空间与方向

中共广东省委十届八次全会《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》指出，改革开放是加快转型升级、建设幸福广东的不竭动力。要坚持解放思想、先行先试、协调推进，率先形成有利于科学发展的体制机制，建立健全幸福广东指标体系，加快完善内外联动、互利共赢、安全高效的开放型经济体系，形成广东科学发展体制机制新优势。近年来的执政方式创新已为转型升级积累了一定的体制机制保障。但当前的创新还存在着范围和程度等方面的局限。为执政方式创新应该在一些领域继续深入推进。

⒈组织层面：深入推进党政大部制改革，建立高效政府。党的十七大报告指出，加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制。按照这一要求，应精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。顺德党政大部制正是对十七大精神的贯彻与落实，不仅机构整合力度大，而且统筹了党政群部门，更有利于解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题，更有利于降低执政成本，提高执政效率。中共广东省委十届八次全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》中指出：要深化大部门体制改革和行政审批制度改革，健全行政运行程序和流程，推进行政绩效管理，降低行政成本，提高行政效能。所以，顺德大部制模式应该继续深化推广，在更广阔的范围内建设高效政府、廉洁政府，为转型升级提供更良好的行政环境。

⒉人事方面：深化干部管理权力民主化，推进科学民主选人用人。党的十六大报告指出，要扩大党员和群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。党的十七大报告提出，规范干部任用提名制度，完善体现科学发展观和正确政绩观要求的干部考核评价体系，完善公开选拔、竞争上岗、差额选举办法。扩大干部管理工作的民主化，增强民主推荐、民主测评的科学性和真实性。加强干部选拔任用工作全过程监督。这意味着干部管理权力的民主化也是一大发展方向。实际上，干部选拔任用的公示制度、民主测评制度、举报监督制度等已经逐步建立并实行，这也是干部管理权力运行民主化的重要体现。现在重要的是如何在干部选拔任用表决中体现党员和人民群众的参与权和选择权。所以，未来的制度创新将以扩大参与和强化选择权为重点，无记名投票以及即时唱票等制度的实施和推广将成为首要选择。这不仅能够为转型升级提供更多、更优秀的人才，也能够为转型升级提供更加充裕的人力资本。

⒊权力运作层面：推进权力明晰化，建设阳光政府。党的十六大报告指出，认真推行政务公开制度。加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。而政务公开的首要内容应该是权力公开。党的十七大报告指出，确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。近年来，尽管政务公开已经大大推进，党务公开也已经提上议事日程，①《关于党的基层组织实行党务公开的意见》的出台和党委新闻发言人制度等，都是党务公开的重要进展。但是权力公开还是需要通过制度创新予以深化推进的重要领域。县权改革仍需深化。权力公开首先要明确权力，然后再将明晰的权力公布于众，不仅要让“每个机构、每个岗位都明确自己的职能，知道自己该干什么，不该干什么，可以干什么，不可以干什么”，［6］还要让群众明白无误地理解权力清单的内容，知道其边界所在。权力公开的制度创新将是一项系统工程，它有利于强化对党政干部的监督与管理，有利于党政干部形成明确的权力与职责意识，知道有所为有所不为。党政干部的权力有边界，行为有边界，才会廉洁奉公不损公，执政为民不扰民。

总之，中央和地方各级党组织都在执政方式创新方面作出了重要探索。这些创新为转型升级提供了体制机制保障。为了更好地推动转型升级，执政方式创新应该在一些领域继续深入推进。一个更加高效、民主、透明的政府，将会有力推动转型升级，建设幸福和谐美好的社会。

［1］周志坤．广东首次公选乡镇干部，中国村官上升通道全面打开［N］．南方日报，2009－04－29．

［2］浙江改变“少数人选人”官员任用“票决”全覆盖［N］．人民日报，2009－05－21．

［3］深圳尝试公推直选机关党委书记［EB／OL］．http：／／www．chinanews．com．cn／gn／news，2009－05－20．

［4］吴志刚．南京社区党委“公推直选”试验调查［N］．东方早报，2009－09－15．

［5］王维博．县权改革：管住县委书记［N］．中国新闻周刊，2010－12－16．

［6］陈朝宗．权力制约与权力监督的制度创新研究［J］．福建行政学院学报，2008，（05）：38．

（责任编辑：牟春野）

On the Innovation of Governance，and Promoting the Transformation and Upgrading——As Guangdong and Other Places for Example

Chen Jiagang

In recent years，the innovation of governance supplies system and mechanisms protection to the transformation and upgrading．Since the Communist Party of China in the contemporary Chinese political system is in the unique position of ruling style，innovation has very important value，it is construction innovation country is one of the important content．Central and local governments in the ruling way three important aspects of the organizational system，intervention and operation level undertook a few exploration of innovation．Can not only provide system safeguard mechanism of transformation and upgrading，also contribute to the rapid development of the social economy and fresh vigor and vitality．

governance；ruling ability；upgrade；innovative country

D63－3

A

1007－8207（2012）11－0018－04

2012－07－13

陈家刚（1979—），男，安徽霍邱人，中共广东省委党校（广东行政学院）行政学教研部副教授，法学博士，研究方向为执政方式、人大制度、公共政策。

本文系国家社会科学基金项目“公共政策制定过程中的民意表达途径研究”的阶段性成果，项目编号：09CZZ020。